输变电工程中的土地利用问题及其应对

许家珲，王锟，杨昕亮

（国网天津市电力公司，天津 300010）

1 引言

现阶段电网规划建设中通常忽视土地资源的保护，导致土地资源占用较多，对于实现地区经济可持续发展不利。这些问题的产生不仅有政策原因，也有技术与社会因素，因此，为达到推动输变电工程顺利开展的目标，需深入了解输变电工程中可能遇到的土地利用问题。

2 概述

电力行业是国民经济的基础，我国政府为充分满足社会发展对能源的需求，在电力行业建设上倾注了大量资金，有效缓解了全国范围内的供电紧张问题。我国输变电工程占地面积大且分布广，因此，在规划建设时应与土地利用进行充分衔接，协调项目建设用地与土地权属、国土空间规划及用地政策等之间的关系，进而解决输变电工程占地与土地利用不协调问题。

3 输变电工程可能遇到的土地利用问题

3.1 土地权属问题

在输变电工程项目建设中，经常发现土地权属没有“身份证明”的情况，部分土地虽然经过规范登记，但受行政区域规划调整以及电力体制改革等因素影响，导致实际权属人变更，加之未及时办理变更手续，使输变电工程工作人员无法正确划分权属。输变电工程对工期要求严格，若长时间研究土地权属问题可能导致整个工程项目延期，因此，只能在未核准的情况下开工建设；同时部分地区的土地资料缺失，后期补办土地权证难度高，或导致因为权属问题发生纠纷。

3.2 国土空间规划符合性

国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据。按照现行规定“国土空间规划批准实施前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行”，在项目建设落实过程中，常需按照《中华人民共和国土地管理法》第二十六条的规定，对不符合土地利用总体规划的能源、交通、水利、军事设施等基础设施建设项目用地进行规划修改，增加了前期用地手续办理周期。输变电工程项目往往选址受限较多，难以有效均衡输变电工程与国土空间规划、“三区三线”等管控要素之间的矛盾。

3.3 用地规模合理性

近年来，耕地保护政策稳步推进，节约集约用地成为趋势。政府管理过程中，强化建设项目预审，对于不符合土地利用总体规划、耕地占补平衡要求、用地标准等项目，不得通过用地预审。输变电工程中严格控制用地规模指标对土地利用具有直接影响，在相关规定中也明确提出“规范建设项目节地评价，推广应用节地技术和节地模式，强化节约集约用地目标考核和约束，推动有条件的地区实现建设用地减量化或零增促进新增建设不占或尽量少占耕地”的规定。但从基层实践来看，用地规模不合理问题依然存在。例如，输变电工程占地面积未经科学规划，存在严重的“凭经验”现象，导致占地面积偏大，造成土地资源浪费；在输变电线路选择上忽视现场勘查，在可以更改线路保护优质土地的情况下依然选择盲目占用优质土地[1]。

3.4 耕地保护问题

由于电力行业的特殊性，变电站多选在开阔农田区，耕地占用较多，由于近年来耕地后备资源匮乏，耕地保护形势越来越严峻，耕地占补平衡工作难，导致对耕地占补平衡要求提高，耕地开垦资金标准逐年提高，增加了变电站建设成本；占用耕地会增加前期用地手续办理周期，在确保实现耕地占补平衡的情况下，方可批准用地。一般电力项目需由自然资源部门确定占用耕地质量数量和等级，双方签订补充耕地协议，缴纳耕地开垦资金缴纳后，方可办理征地手续，无形中增加了前期手续办理难度，延长了办理周期。

3.5 与用地政策的衔接

输变电工程项目与用地政策之间的矛盾不容忽视，表现在以下方面。

1）在相关规定中针对输变电工程的征地拆迁问题做出了详细规定，但是部分工程项目难以贯彻落实，例如，征地拆迁工作必须按市电网建设领导小组要求的时限完成，但是在项目拆迁中难以顺利落实该标准[2]。

2）输变电塔基等小面积零星分散建设项目用地，涉及占用永久基本农田或生态保护红线的项目，由自然资源部预审，选址阶段应尽量避让。

4 土地利用问题的应对方式

4.1 解决土地权属问题，理顺利益主体关系

根据相关研究可知，土地权属划分不明确的情况依然存在，导致民众、电网企业与政府3 个群体在征地、青苗以及拆迁等方面的矛盾愈发尖锐。为提升土地利用率，可从三方利益诉求入手，平衡好三方的利益，既要保证电网建设顺利进行，也要保障政府及民众的利益得到合理补偿。例如，综合管沟、地下变电所在环境保护、土地资源管理及城市规划等方面具有明显优势，其建设方案符合土地利用要求[3]。期间可采用一种新型管理模式，如在政府部门资金支持的情况下开展综合管沟建设，通过部门收取资金的方式偿还一次投资；针对地下变电站投资大的问题，可考虑采用“民用建筑＋地下变电站”相结合的方法，利用地上民用建筑物的收益平衡造价，激发相关部门提升土地资源利用率的积极性。

4.2 重视政策衔接与国土空间规划，加强用地空间布局统筹

充分发挥国土空间规划对各类开发保护建设活动的指导作用，统筹协调基础设施的用地需求。为确保输变电工程项目顺利实施，应将项目用地布局及规模统筹纳入在编的国土空间规划及“一张图”，同时为更好地与国土空间规划和“三区三线”等管控要素衔接，各级自然资源主管部门应积极配合和参与基础设施建设项目规划选址选线工作，切实落实最严格的耕地保护制度、节约集约制度和生态环境保护制度，重点评价分析建设项目涉及的耕地和永久基本农田保护、生态保护、节约集约用地和历史文化保护、地质灾害风险防控等红线底线要素并提出建设性意见。可研编制单位、项目设计单位需加强多方案比选，不占、少占耕地和永久基本农田，合理避让生态保护红线、历史文化保护红线和灾害风险区。处理好与永久基本农田、生态红线保护、城镇开发边界三者的关系。坚持国家级生态保护红线，严禁一切形式的开发建设活动，其他管控区以生态保护为核心原则，因地制宜实行差别化管控措施，尊重自然资源保护底线和合理利用三线管控的相关要求。

应明确电网用地规划管理计划，通过国土空间规划指导未来电网工程项目建设，减少土地资源占用。在输变电工程项目中应与政府部门充分沟通，整合各级地区用地规划方案，实现市级、区级电网规划充分衔接，确保能针对电网最终规模明确用电规划要求，为电网未来发展预留发展空间。

4.3 认识用地规模不合理问题，严格落实节约集约

1）树立超前的土地利用观念。可行性研究阶段，针对涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的建设项目，开展节约集约用地论证分析，从占用耕地和永久基本农田的必要性、用地规模和功能分区的合理性、不可避让生态保护红线的充分性、节地水平的先进性等方面对方案进行分析比选，形成节约集约用地专章。初步设计阶段，项目应因地制宜优先采用本行业先进的节地技术和节地模式，在满足安全生产的前提下优化设计方案，提升项目节地水平。对于超出用地规模的项目，建议在项目启动前，先期与国家及城市相关用地标准衔接，优化项目用地功能分区及规模，避免超指标用地，避免手续办理中可能发生各种反复或拉长项目办理周期的情况。

2）重视新技术的开发。为更好地节约用地减少用地割裂，规划选线中充分考虑与公路、铁路、高压线等重要基础设施廊道统筹协调与利用。在强化廊道综合与安全的基础上，依托现状与规划的基础设施廊道格局，尽量实现廊道归并，集约空间减少土地资源占用。同时加强多方案比选，将不占、少占耕地和永久基本农田作为重要比选因素。

4.4 从严控制建设占用耕地，落实耕地占补平衡

在输变电工程项目规划中，应在满足刚性用地需求的基础上兼顾用地规划方案的灵活性，即不占或少占耕地。占用耕地达用地总面积50%以上的建设项目，需出具 《现场踏勘报告》及评审论证意见。对于涉及占用耕地的项目，提前梳理占用耕地面积、耕地所占比例及现场踏勘所需材料。同时，由于耕地占补平衡难，耕地开垦资金收费标准高，建议将耕地开垦资金纳入工程投资总预算，避免在用地手续办理时因资金问题耽误办件进度。

4.5 推动政策深化落实，优化应对措施

为解决征地拆迁问题难落实的问题，应引导电网企业转变发展理念，坚持以超前发展观点入手探索新的工作路径，例如，在可行性研究阶段，引导电网企业进行变电站站址与线路走廊的长远规划，根据规划方案开展土地征收工作，减少二次土地规划征收中存在难点。同时，目前“三区三线”已经批复，线路塔基可能存在无法避让永久基本农田、生态保护红线等情况，应提前梳理报部用地预审申报材料，缩短用地手续办理周期。

4.6 加快先进技术的研究与推广，提高土地利用率

电网企业分析与研究现代新技术、新设备、新材料等对土地占用的影响，检测相关技术与设施是否对土壤环境带来危害，针对目前已经成熟的技术要加大推广力度，提高输变电工程项目建设质量，如重视特高压技术的推广。在输变电工程线路设计过程中，采用同塔多回以及紧凑型线路的设计方案，变电站建设过程中，可以采用大容量变压器，以及小型化技术等。现代新技术的应用需要考虑应用安全问题，规划新技术的应用方式，采用不同的建设形式，安排不同的导线截面等，提高输变电线路走廊单位长度内的输电容量，达到减少变电站建设数量的目的，减少单位变电容量占用的土地面积，提高土地利用率。

针对土地资源短缺的地区，电网企业需要避免继续增加变电站的建设数量，重视保护当地现有土地资源，对现有输变电设施进行优化，如采用耐热导线，设计紧凑型线路等，提高现有变电设施的应用效益。

研究提高土地利用率的新技术。电网企业针对该问题进行深入研究，参考国内外输变电工程建设新技术的发展与应用，分析如何提高变电站的紧凑程度，减少变电站建设量；在新型输变电技术研究上，深入研究碳纤维输电材料的设计与应用方案，分析高温超导输变电技术在应用中如何保障其稳定性与安全性，此外，考虑各项输变电新技术的应用场景，加强相关材料与设备的研发，加快我国输变电新技术的发展速度；在“民用建筑＋地下变电站”相结合这一方式上，研究如何提高输电线与通信线路走廊设计的合理性，并确保输变电工程的安全性。

5 结语

输变电工程项目中土地利用率偏低问题一直存在，为提升土地资源利用率，应不断创新管理路径，在发挥政府与电网企业三方作用的基础上创新工作路径，全面评价电网规划的总额和利用情况，并将其纳入国土空间规划中，提前介入变电站用地手续办理，顺利落实用地管理范围，解决输变电工程中的土地利用问题。