河长制中的湖库水域岸线管理保护研讨

祁发菊

（甘肃省临夏回族自治州东乡族自治县水务局，甘肃临夏 731400）

1 引言

我国河流众多，水域岸线由于位置独特，具备较高的社会价值与多种自然功能，但是长期以来，由于受到河流岸线不明、权责不清等因素的影响，部分水域岸线存在过度开发的情况，造成了严重的生态与功能退化，影响了河流的健康运行。因此，如何对水域岸线进行管理保护成为社会的重点课题之一[1]。本文以巴谢河为例，分析了影响巴谢河湖库水域岸线的相关因素，并提出了相应的完善措施。

2 巴谢河基本概况

巴谢河是广通河左岸的一级支流。巴谢河属临夏州州级河流，是东乡县境内唯一的季节性河流。巴谢河上游分两支：北支是王家沟（坪庄沟），发源于县城南面；南支是梁家寺沟，发源于和政庙和岘，两支流在那勒寺镇达板空村汇合。巴谢河自北向南流经锁南、坪庄于达板空村折转向东，经那勒寺、赵家、五家、果园于甘坪注入广通河，流域面积426 km2，河流全长（含上游北支王家沟）59.1 km，干流平均坡降7.2‰。流域为长扇形，上游宽、下游窄，主要为黄土丘陵，植被较差。支流主要有坪庄沟，地牙沟、黑沟、上沟、梁家寺沟、三家川、下沟、苟家沟、洒勒沟、牙奎沟、五家沟、牛沟、路拉沟、马子沟等。

3 影响巴谢河湖库水域岸线管理与保护的因素

3.1 岸线开发利用中存在不合理占用，开发利用无序

根据现场踏勘、调研，巴谢河沿岸部分河段存在建筑物乱占、乱建，侵占河道现象，对防洪安全、河势稳定、水土保持及生态安全等造成一定的威胁。由于河道确权划界工作处于起步阶段，河道管理界限不清，住宅、道路、厂区等侵占河岸带问题比较突出。其中，那勒寺镇段、赵家乡段均存在住宅依堤防临水侧堤肩而建的现象。

近年来，涉河建筑物逐渐增多，河道岸线开发利用程度提高，无序开发和随意侵占河道水域、滩地的现象日益增多。目前，对单项工程进行防洪及河势影响实行评价，已经难以评估多个项目开发利用群体效应带来的影响，导致一些河段出现了岸线过度开发现象。跨河桥梁、排水口、过河电缆等呈犬牙交错布置；部分河段由于涉河项目过多和过于集中，密集建设项目的群体累积效应已经显现，严重影响了河道安全行洪和河势稳定。根据现场踏勘统计，本次规划范围内，巴谢河共计42.83 km，包括已建桥梁33 座，其中，安临高速公路拟建桥梁19 座，已建桥梁中以村村通路网中型桥梁为主。

3.2 岸线资源保护有待加强

巴谢河沿岸村镇局部分布密集，尚未编制农村污水处理专项规划，建设管理不统一，处理模式单一；入河排污口缺少规划布局，存在多处直排、散排现象，设置布局不合理、雨污合流问题突出。

多年来，巴谢河经过中小河流治理等项目，治理河段基本形成一套较为完整的防洪安全体系，沿线重要的集镇、村庄、农田基本能够满足防洪要求，但仍存在部分河段未治理的问题。河道自然岸坡均为土质岸坡，局部未治理河段岸线冲刷严重，河道淤积不能及时处理，导致河道水土流失问题显著。同时，部分堤防结构形式单一，且建成后期运行管护不足，存在堤防结构残损，堤顶、堤坡表面破损、杂乱问题，不能满足现代社会对河岸带功能多样化的需求。

3.3 岸线监管有待加强

1）河道管理范围内土地使用权属和管理权属不够清晰，不利于岸线生态环境综合治理和节约集约利用。河道管理保护制度体系不完善，不能落实、整改现场监督责任制，对影响河势稳定、行洪安全和供水安全等重点问题，不能进行有效治理。

2）岸线管理保护执法监管对象具有复杂性、多样性的特征，也涉及较多专业技术领域。受区域经济社会发展水平制约，巴谢河流域行政执法人员的执法经费、装备和人员配备方面，人财、物力投入不足，执法监管能力有待进一步提高。

3）河道执法信息公开缺乏有效的渠道和方式，使得各县群众不能及时、准确获得相关信息并参与河流管理保护，受涉河普法宣传教育能力和公众生态环境意识缺乏的影响，目前，公众参与河道管理、保护，执法监督的意识较低。

4 河长制中湖库水域岸线管理与保护措施

4.1 建设管理队伍

各级水行政主管部门要增强责任意识，充分认识加强河湖管理工作的重要性和紧迫性，认真履行职责，建立工作机制，强化监督检查，严格考核问责，抓好督办落实。针对未明确管理主体、管理责任的河湖水域，尽快予以明确[2]；健全河湖管理机构，落实管理人员，建立分工明确、各司其职、相互配合的工作机制，形成党政齐抓共管、部门协力推进的工作局面。水行政主管及相关部门要把河湖管护机制创新和岸线保护利用放在重要位置，给予高度重视，并把各项试点任务与业务工作有机结合，整体考虑，共同推进，形成综合效应，确保河湖岸线保护和利用规划的各项工作责任落实、制度落实、人员落实、经费落实。

4.2 完善相关法律法规

1）中共中央办公厅，国务院办公厅印发《全面推行河长制的意见》后，按照各级文件要求，地方政府也应当出台相应的河长制管理方案，明确各级河湖长职责及河湖长制工作的主要内容；要严守水资源开发、利用、控制，以及用水效率控制，水功能区限制纳污“三条红线”，严格水域岸线等水生态空间管控，强化岸线保护，对侵占河道、非法开发。利用“四乱问题”（乱占、乱采、乱堆、乱建）开展集中清理整治，加大河道执法监管力度，建立部门联动机制，齐抓共管，形成合力，严厉打击涉河违法行为[3]。

2）地方政府明确湖库水域岸线的具体管理制度，进一步建立健全河道管理保护责任追究制度，定期对各地落实情况开展监督检查和年度考核，考核结果将作为综合评价各级政府和相关部门及主要领导干部抓生态文明建设实际成效的重要依据，与生态补偿资金分配、项目安排挂钩[4]。对工作落实好的市、县、区政府和相关部门，要予以通报表彰；对工作落实不到位的地方、单位，要实施约谈、挂牌督办、区域限批、取消评先等措施，对主要负责人予以通报批评，对相关责任人进行问责，情节严重的依纪、依规进行处理。为下一步河道岸线的有序开发利用提供相关保障。

3）建立健全涉河建设项目的审批公示制度，加强涉河建设项目全过程监管，做到源头严防、过程监管；加强涉河项目管理，建立涉河项目行政许可和信息公告制度，严控涉河建设项目准入；落实河道采砂管理责任制，科学编制河道采砂规定，划定河道采砂可采区、禁采区、禁采期和可采量，严格采砂审批和监督管理工作，监督河库砂石资源费收取和管理使用；建立建设项目占用水域补偿制度，严格执行实行水域占用补偿、等效替代[5]；积极探索堤防建设项目占用水域的补偿方式，制定相应的补偿管理办法，要把占用水域补偿措施作为河道管理范围内建设项目工程建设方案审查的重要内容，与建设项目同步实施。

4.3 建立岗位责任制度

1）地方政府应当明确湖长制成员单位职责及分工机制方面：明确州、县、乡、村四级河湖长制成员单位职责分工；制订本辖区工作实施方案，明确本级发改委、工信局、农业农村局、生态环境局、自然资源局、住建局、水务局等辖属部门作为河湖长制成员单位，确定各成员单位的职责及分工。

2）在部门分工协作机制方面：河湖长办各成员单位在明确职责分工的基础上，加强沟通联系和协调互动，在处理跨部门重要事项时，加强横向联动，按照部门职责权限各负其责、齐抓共管，共同推进河湖长制工作。

3）公众参与机制建立方面：鼓励公众参与河长制；设立各级河湖长公示牌并明确各级河湖长责任、管理范围、整治目标、监督举报电话等。市河湖长办深入基层一线，挖掘各地好做法、成熟经验，相互宣传，营造积极的舆论氛围，营造全民参与管河护河的浓厚氛围[6]；充分发挥宣传、纪检、司法部门作用，综合利用宣传、开展群众性宣传教育，增强全民的环保意识，形成爱护水资源、建设水环境的良好社会风尚，营造浓烈氛围，促进广大干部群众自觉参与水环境综合整治；依法采取刚性措施，发挥监察、司法部门职责，综合运用法律、经济、行政等手段，严厉打击破坏水环境综合违法犯罪行为，提高整治成效。

4.4 落实管理与保护措施

依据国家和地方人民政府的有关法律法规要求，建立健全岸线利用与治理保护相结合的机制，强化岸线利用和保护相协调与统筹管理的措施及政策制度；完善法规，加强监测和管理，强化执法监督加强宣传，提高岸线利用保护意识。加强水行政主管部门的行业管理，加大执法力度，改善执法环境，明确水行政主管部门的行业管理内容，制定合理的行业管理机制。在岸线功能区范围内，严格实行新上项目报审制度，对不符合岸线控制利用管理，及岸线利用与保护管理规划的一切行为，必须依法查处。对批准的工程项目要跟踪监督检查。在规定的岸线控制利用管理区内，禁止新建、扩建、改建有危害水资源保护的一切项目，禁止向保护区内排放污废水、废渣和其他弃物，禁止设置有可能污染水源的设施。

加强同级督查督导、上级河长对下级河长的指导监督。各级河长负责组织领导区域内岸线管理和保护工作，协调解决重大问题，明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控，对本级相关部门和下一级河长履职情况进行督导[7]。

对于涉及岸线长、管理难度大的项目，应当重点关注管理效率和质量，必须充分依托高新技术手段和非常规措施，置办相应的设备设施、装备和技术支撑。例如，配专职监督检查车，外观设有明显的标识标志，专项用于河湖岸线及河道的监督检查、监测；沿线布设监测观测点，建立信息平台，实现对岸线河道的全天候监控，及时对岸线及河道违法行为进行警告、处罚，不断提高监督管理水平。

4.5 增加经济成本投入

各级财政按照计划安排落实河道管理保护经费，重点保障节水技术推广、河道划界和突出问题整治、污水处理设施升级改造、农村环境综合整治、水量调度、水系连通、水土保持、水质水量监测、信息平台建设等工作经费需求，加大财政资金投入力度，积极吸引社会资本参与河湖水污染防治、水环境治理、水生态修复等任务，建立长效、稳定的经费保障机制[8]。

水行政主管部门要根据河湖管护任务要求，在现有经费来源基础上，进一步拓宽经费渠道，形成稳定的投入增长机制。统筹安排各项河湖整治和管理经费，适当申请中央财政经费支持；省级河湖整治和管理经费以省财政投入为主；其他河湖的整治和管理经费由河湖所在地市、县财政专项安排。强化资金预算的监督和考核，提高预算的准确性。加强年度目标考核和预测，按照项目执行和目标完成情况，实时调整资金预算和工程安排，确保资金使用的最大效益。完善资金使用监管和考核机制，提高资金使用的科学性和合理性。

5 结语

我国水域岸线的有效利用已成为社会热点之一，地方政府必须意识到湖库水域岸线的重要性，根据国家出台的相关政策与法律法规，完善当地的实施制度与方案，重视前期规划工作，不断加强管理与保护措施，从而充分发挥水域岸线资源的综合效能，为地区的经济发展奠定扎实的基础。