普惠金融背景下中小银行风险管理及审计监督研究

张莉 李子桂 王轶

（天津商业大学会计学院 天津 300134）

一、引言

据光明日报报道，“十四五”时期，我国的大国金融模式是要健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系。金融作为现代经济的血液，准确判断风险隐患是保障金融安全的前提，为实体经济服务是防范金融风险的根本举措。党的二十大报告特别强调促进机会公平、规范财富积累机制，这为中小银行带来新的发展契机。中小银行以服务实体经济中最具活力和发展潜力的中小微企业、服务地方经济、服务三农为战略定位，逐渐成为发展普惠金融、推动共同富裕的主力军，在国家经济和金融发展中承担着不可替代的角色。截至2023年6月底，我国中小银行总量达4 555家，总资产规模近233.21万亿元，占商业银行总资产规模近58.5%。

然而2019年以来，因为金融监管政策及宏观形势的变化，我国中小银行在高速发展中所积累的问题也逐渐显现，在盈利能力、资产质量、资本充足水平、公司治理、业务发展、内部控制合规性、金融创新等方面风险激增（霍腾博，2021）。2021 年四季度金融机构的央行评级报告显示，参评的3 997家中小银行包括城市商业银行128家、农合机构2 161 家、村镇银行1 649 家、外资银行42 家及民营银行18家，其中高达10%的城商行被评为高风险，资产占全部城商行的3%；农合机构和村镇银行风险最高，资产分别占本类型机构的5%、7%。“十四五”发展规划明确提出“支持中小银行和农村信用社持续健康发展”，“完善现代金融监管体系，提高金融监管透明度和法制化水平，完善存款保险制度，健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，对违法违规行为零容忍。”信用基础设施、司法体系、信息披露、监管机制、支付清算、会计审计等市场支持制度是维护契约良好执行、提振投资者信心和交易意愿、防范化解风险的基础（何德旭等，2021）。国家审计作为国家金融监督体系中的重要组成部分，其监督对象及内容不仅包含中小银行风险管理，还包括对金融监管机构实施再监督，通过事前预警机制、事中参与机制、事后整改机制发挥防范和化解银行风险的作用。

持续防范和化解中小银行风险、落实监管主体责任，是维护金融体系整体安全稳定的需求，也是当前实务和理论界关注的一个热点问题。研究表明国家审计能够有效降低中小银行的不良贷款率、提升资本充足率和资产收益率，对于金融风险、银行经营稳健性具有一定作用（李斐、焦跃华，2020）。本文立足于数字普惠金融背景，以中小银行战略目标为出发点，分析中小银行风险的特殊性、形成诱因及其表现形式，进一步从审计过程及结果视角，聚焦“主责主业”，以识别中小银行具体风险为起点，分析国家审计在中小银行风险预防、预警、处置、问责制度体系中的定位、作用及实践路径，为国家审计推进中小银行抗风险能力提供理论支撑，也为中小银行提高风险管理能力、服务实体经济能力提供参考。

二、中小银行风险的特殊性、风险表现及形成诱因

（一）中小银行风险的特殊性。中小银行风险的特殊性与自身特点造成对地域性客户群体较为依赖，这种依赖关系在国民经济持续稳定发展形势下为中小银行的飞速成长提供了有利的外部环境，也推动了地域性中小企业发展和民营经济增长。但资金补充渠道单一、金融衍生品的稀缺等，导致中小银行抵御风险能力较弱、资金补充率较低，而中小银行的区域属性和过于依赖同业业务致使同业客户中金融机构的风险极易形成连锁效应，对区域性经济带来的影响较大。与具有信用优势、客户品牌优势、市场规模优势和资本优势的大型商业银行相比，中小银行的资产规模与资金补充渠道较少，具有传统业务竞争能力弱、中间业务发展相对落后、资金内部转移能力差、利率风险管理能力弱（巴曙松等，2013），以及投资银行业务对银行风险影响显著等突出问题（周正清，2017），导致中小银行在流动性风险、信用风险、交叉金融业务风险、倒闭风险等多方面面临诸多挑战（徐红芬等，2019）。此外，由于中小银行对整体信贷资产质量恶化的抵御能力较弱，其所受声誉风险的影响也相应被强化，一旦银行或平台存在负面舆情，极易导致个别银行出现危机，甚至引发系统性风险。

（二）中小银行风险的具体表现及诱因。中小银行在发展过程中经历了四个阶段（任泽平等，2021）：2009 年之前的起步阶段，这一阶段城商行的总资产年均复合增长率为29.7%，显著高于整体银行业金融机构；2009—2011年的异地扩张阶段，这一阶段由于银监会放宽中小银行分支机构市场准入条款，跨区域经营成为中小银行扩展规模的主要方式，但异地展业迅速扩张导致中小银行有限的本地资源分散、金融资源配置不均；2012—2016年，由于鼓励异地扩张政策改变，中小银行跨区域经营受阻，表外理财产品和表内同业项目兴起，同业业务的扩张加剧期限错配风险，同业业务链条的拉长使中小银行系统性风险上升；2017 年至今，一方面，为防范化解中小银行在急速发展阶段积聚的金融风险，货币政策收紧，监管政策跟进，整治中小银行同业业务并限制中小银行异地扩张，另一方面，疫情冲击加速中小银行流动性风险、信用风险、声誉风险的暴露（胡滨和范云朋，2020）。

1.战略风险。中小银行最初的战略定位是为区域经济、小微企业、“三农”及个人提供金融服务，以存贷业务为主，受区域经济环境影响较大。其中，小微企业平均存活寿命为4.13年，接近50%的小微企业存活时间小于3年，其独特的生命周期使得中小银行在为小微企业提供服务时，存在极大的风险，而当小微企业逐渐壮大，存活时间超过5年，便开始积极寻求与大型银行的合作，中小银行则成为这些趋于成熟的小微企业的辅助。对“三农”及个人的服务，一些中小银行目前采取全村信用评级政策，从短期来看，此种做法对拉动区域需求有较大帮助，但政策施行的可持续性仍有待考察。另外，由于中小银行经营区域化特点明显，在从严监管、货币政策收紧的经济环境和有限的客户资源背景下，未来中小银行之间或将面临一定程度的优胜劣汰。

中小银行战略风险形成的诱因除客户群体自身特点外，主要还是中小银行金融服务供给偏离“主责主业”，一些中小银行跨区域扩张经营过度，逐渐偏离自身战略定位，偏离主业，不能有效服务、满足中小微企业的融资需求。由于中小银行在普惠金融中的定位不清，组织架构、风险治理机制、经营和盈利模式均呈现向大型银行趋同的现象，而其本身却存在客户基础薄弱、产品同质化严重以及信息化、智能化水平低等制约因素，导致中小银行业务与风险管理水平出现偏差（张杰，2019）。

2.操作风险。中小银行操作风险分布于各个经营管理层次，贯穿经营管理活动始终，是由不完善的内部操作流程、人为失误、不完备的操作系统或外部事件导致损失的风险。截至2021 年12 月31 日，银保监系统针对中小银行共下发罚单3 264张，处罚金额合计15.85亿元，罚款事由主要涉及信贷业务、结算与现金管理、公司治理、内控与合规、员工行为管理等方面，其中，信贷业务罚单数最多，为1 257张，占比38.53%。从银保监系统对中小银行处罚的罚单数量看，主要集中在农村商业银行，罚单数为1 418 张，占比43.44%；从处罚金额看，股份制商业银行受罚金额最高，处罚金额为80 407万元，占比50.72%（见表1）。

公司治理不完善，缺乏公司治理的良好实践和基本原则是导致风险暴露的重要原因（周小川，2020；巴曙松和李成林，2020）。中小银行操作风险的诱因，主要是由于部分中小银行成立时间较短，导致内部风险管理体制不完善，内部培训尚未形成成熟体系。此外，一些中小银行的业务不完全由信息系统控制，可能产生由人工内部控制缺陷导致的意外损失，进而使机构或个人遭受行政处罚。

3.信用风险。2017 年以来，金融领域从严监管，进入“去杠杆”周期，同业投资业务缩减，中小银行尤其是商业银行的盈利水平降低，不良率、不良贷款持续上升，直至近年整体趋于稳定。不良的持续增长将引起贷款损失拨备需求增长，进而可能导致银行利润下滑，产生信用风险。中小银行常遇到的信用风险包括编制提供虚假高管任职资格申请材料、编制虚假审计报告、信贷资金未按约定用途使用等。截至2021年末，商业银行整体不良贷款率为1.73%，其中有6 家中小银行的不良贷款率超过2%（见下页表2），相较于2020年末下降0.11个百分点。

表2 2021年部分中小银行不良贷款率统计表

中小银行信用风险主要是受所在区域实体经济状况、自身经营理念、风险管理和处置能力以及监管政策等的影响。中小银行信用风险具有比较明显的区域、行业特征，区域经济的调整或将造成银行信用风险的上升。另外，由于中小银行主要服务于当地民营及小微企业，信用下沉程度较高，受信用周期影响较大，普惠金融的风险管理应从小微企业的信贷风险特征入手，重点解决信息不对称和商业银行承担的风险与收益不匹配的问题（万伟和肖云鹤等，2023），这就要求中小银行提高自身风险管理及不良资产处置能力，细化信贷风险管理，完善风控系统，制定有效的信贷政策防范系统性信用风险。

4.流动性风险。流动性风险主要指由于投资缺乏市场性原则，导致资产不能快速变现，从而造成不能偿还其短期债务义务的违约情况。如果中小银行发生流动性风险，造成客户挤兑，将影响该区域整体经济状况。当前，在我国货币政策的支持下，商业银行整体流动性覆盖率为145.3%，流动性比例为60.3%，整体趋于平稳，但受自身经营策略、客户基础等因素影响，个体之间仍将出现流动性分层。2017年4月，银监会发布《关于银行业风险防控工作的指导意见》，将同业业务加入流动性风险监测范围。商业银行同业资产和负债类业务规模的增加均使流动性风险上升，其中同业负债业务对流动性风险有显著正向影响（周再清等，2017）。截至2021年12月31日，我国国有大型商业银行和股份制商业银行同业负债占比13.26%，相较于上年提升0.77 个百分点，城商行及农商行同业负债占比下降0.83 个百分点，但个体占比不一，流动性分层明显，其中，广东省农信联社同业负债425 530.75亿元，占负债总额的97.33%，乐山市商业银行同业负债964 990.08 亿元，占负债总额的71.88%，远超“单家商业银行同业负债不超过负债总额三分之一“的要求。

流动性风险属于引发性风险，中小银行流动性风险根源在于资产负债结构失衡，从资产端流动性角度，中小银行定位于区域金融供给，受地区经济波动周期影响较大，城商行资产质量受区域经济和客群结构的影响。部分中小银行为突破地域限制，主动发展以非标资产投资形式存在的投资业务来快速扩张资产规模，但伴随中小银行非标资产比重的不断上升，优质高流动资产占比下降，资产久期拉长，另外在经济快速增长期，部分城商行忽视信贷业务客群信用风险和对行业集中度的把控，通过发放大额贷款追求利润快速增长，导致信贷资产行业集中度和客户集中度偏高，在经济下行周期，信贷资产的潜在风险暴露，资产端现金回流难度增加。从负债端流动性角度，部分城商行通过回购和发行同业存单、加大同业拆入和同业负债等同业融资模式以满足资产扩张需求，但在经济调整期，从严监管、“去杠杆”政策收紧的背景下，商业银行客群基础单一、薄弱的问题显现，负债端流动性压力增加。

5.声誉风险。金融产品发行、交易的过程中涉及比其他行业更为密集和复杂的契约安排，在市场交易中更容易出现道德风险问题。包商银行破产清算事件、锦州银行董秘受贿案件、成都农商行多项违规违法事件的发生引发了人们对中小银行潜在风险的担忧，负面舆情关注度和发生量的持续增长对中小银行的声誉损害极大。2021年2月18日，银保监会发布《银行保险机构声誉风险管理办法》（试行），对完善银行保险机构声誉风险管理及体制机制做出相应要求，以有效防范化解声誉风险，维护金融市场稳定。

中小银行声誉风险主要受当前经济形势下的多重压力、高管违规及舆论环境的影响。从外部环境角度，经济下行压力增加了中小银行的生存压力、业务压力及员工心理压力，不断收紧的货币政策和从严监管增加了中小银行的被监管压力，多重压力与舆论环境的叠加使中小银行声誉风险管理难度增大；从中小银行内部角度，高管违规行为作为经营风险的主要来源，违规发放贷款、信贷资金被挪用、贷款“三查”不尽职等行为背后暴露出内部管理混乱、员工行为管理不到位、管理人员素质低、缺乏诚信和责任感等弊端，对此，2021年银保监系统对违规行为做出了处罚，其中包括：取消个人终身任职资格12 次，禁止终身从事银行业188 次和禁止从事保险业1 次，对人员处罚总体呈上升趋势，显示出银保监系统对金融机构人员从严监管的态势。

三、国家审计在防范化解中小银行风险中的作用

中小银行风险管理有四道“关卡”，第一道为中小银行内部控制和内部审计，第二道为中小银行外部审计，第三道为国家金融监管体系和监管政策，第四道为国家审计对监管的再监督。国家审计在中小银行风险防范及化解过程中发挥建设、预警、服务、保障性作用。

（一）对中小银行内部审计进行指导和监督。2016年，银监会发布《银行业金融机构全面风险管理指引》，提出银行业金融机构应当建立全面风险管理体系，采取定性和定量相结合的方法，识别、计量、评估、监测、报告、控制或缓释所承担的各类风险，并明确了银行业金融机构的全面风险管理应当遵循匹配性、全覆盖、独立性和有效性原则。《银行业金融机构全面风险管理指引》是对资本管理、信用风险等各个领域风险管理规则的共性提炼，是我国银行业全面风险管理方面的统领性、综合性规则，为银行业完善风险管理体系提供了明确的政策依据和指导。

国家审计对中小银行内部审计指导监督的过程中，应立足于金融安全角度，确保中小银行按照《银行业金融机构全面风险管理指引》的要求，协助中小银行形成全面风险管理的理念，基于风险点的内部控制设计与执行应能与战略定位精准对应，通过比较各个中小银行内部控制设计的差异，构建匹配中小银行发展目标的风险偏好，关注中小银行战略风险，并与中小银行内部审计构建协同机制，对内部控制风险再评估发挥建设性作用。

（二）对中小银行政策执行情况进行跟踪审计。中小银行作为增加金融供给主体、优化和完善金融机构体系的重要一环，近年来，国家发布多项政策锚定中小银行发展，例如央行降准定向支持中小银行、多渠道补充中小银行资本金、搭建小微和民营企业金融服务平台等。国家审计在这一过程中，应以偏差辨识为基础，将体制机制完善与偏差辨识相结合，通过比较政策制定意图与实际执行差异，关注政策所针对的风险点以及风险是否得到有效控制，并围绕政策、资金、资源和权力运行情况进行实时监督，及时进行报告公告。此外，聚焦“主责主业”，国家审计应加强中小银行表内外不同类型业务间资金的深入分析，如同业业务、自身信贷业务等，还应对不同金融机构之间或同一机构不同业务之间资金腾挪现象进行穿透分析（霍腾博，2021）。

（三）对中小银行资产负债损益情况进行审计。国家审计机关对中小银行进行的资产负债损益审计，应重点围绕中小银行“主责主业”，利用大数据关联分析，通过财务数据挖掘业务潜在风险。在这一过程中，国家审计要以财务信息为基础，非财务信息与财务信息相结合，确保业务与风险的对应性，打造中小银行层面的“市场风险视图”智能系统，促进中小企业创新回归服务实体经济本源。具体实践中，一方面通过开展以“发现和评价”为主要内容的审计，另一方面开展以“防范和解决方案”为目的的金融科技实践的审计调查，重点关注中小银行财务报告真实性、合规性，发挥审计预警作用。

（四）对中小银行监管进行再监督。为强化对中小银行权力运行的监督制约，审计机关可以与人民银行等形成协作机制，提升行政效率和公信力。国家审计在这一过程中重点关注中小银行权力运行中的腐败风险，发挥对权力运行的制约作用。实践中，审计机关可以通过对中小银行责任主体范围的党政领导干部和国有企业领导人员进行经济责任审计，开展对权力运行过程及绩效的问责。对于已经出现问题的中小银行，国家审计要协同纪检监察、组织人事、巡视巡察等工作，注重在干部选拔、考核中运用审计成果，发挥监督合力。与此同时，审计机关要对审计后的问题整改进行持续跟踪，推进重塑政府公信力和执行力。在跟踪整改过程中，要以瞬态响应反馈为基础，稳态响应反馈与瞬态响应反馈相结合，对各项整改设置严格时限要求；以直接反馈为基础，直接反馈与审计移送相结合，去除风险隐患；以审计报告为基础，报告公开与公告披露相结合，及时、全面、准确公开整改情况，接受群众监督；以结果反馈为基础，状态反馈与结果反馈相结合，建立健全整改的督办、跟踪反馈和严格的问责机制。将整改作为推进改革的“催化剂”，倒逼中小银行及其监管体系在体制机制方面的深化改革。

四、国家审计在防范化解中小银行风险中的实践路径

国家审计机关在防范、化解中小银行风险过程中，一方面作为中小银行的监督者，关注内控、政策及财务风险，通过“风险识别—风险评估—风险应对”路径实现对风险的防范及化解；另一方面作为金融监管机构的再监督者，关注监管机构滥权风险，对监管机构实施经济责任审计。

（一）基于机器学习对中小银行早期风险进行预警。在风险识别阶段，在金融数字化转型背景下，商业银行运用机器学习技术，构建风险预警体系，有助于防范化解潜在金融风险。近年来审计署及地方审计机关通过收集中小银行财务、业务信息积累了大量数据，审计机关应重视数据标准、数据质量管理、数据结构化保存、指标加工及历史数据存储等基础工作，建立“中小银行风险数据集市”，通过不断完善针对不同敞口、不同区域、不同风险类别或同一风险不同阶段的风险管理模型，实现由滞后向实时、提前预警转变，使得风险管理工作进一步精细化和自动化。

（二）利用大数据关联挖掘中小银行的高风险项目。在风险评估阶段，在通过机器学习技术充分收集商业银行风险数据的基础上，国家审计机关应结合不同商业银行客群结构、业务组成等特点和中小银行自身风险预警系统，通过已知问题挖掘潜在风险，构建中小银行“风险视图”，并融合多渠道数据挖掘高风险项目，统一数据标准，搭建审计数据环境，充分发挥数字资源优势，与传统金融监管体系协同监督，进行常态化经济审计，对中小银行操作风险、信用风险及流动性风险进行重点关注，另外对资金进入金融市场的渠道、金融市场的异常波动开展延伸审计。

（三）分析高风险项目与中小银行战略及风险管理的匹配性。国家审计机关应综合中小银行财产构成、战略定位和风险管理制度，分析高风险项目与其适配程度，根据评估结果制定相应风险监督措施，并提出针对性风险防控建议。此外，国家审计机关也要做好高风险项目对中小商业银行风险影响的预判和防范。

（四）结合经济责任审计锚定高风险项目的责任主体。对于中小银行内部，国家审计机关应通过经济责任审计，逐渐明确董事会、高级管理层、监事会、风险管理委员会、业务部门、全面风险管理牵头部门、各类风险管理牵头部门、内部审计部门在风险管理工作中的职责范围。对于中小银行的监管，审计机关应结合对各部门的经济监督，锚定高风险项目的责任主体。通过及时的公告、报告提高中小银行信息透明度，降低信息风险。

五、结论

在防范化解中小银行风险过程中，国家审计应始终聚焦“经济监督”，沿着“政策→风险→资金→业务→责任”的路径，对中小银行风险做出合理预判，对中小银行高风险项目做出预警，对处置的中小银行进行追责，对中小银行监管体系和监管机构进行再监督。本文为审计机关的实践活动提供直接依据，促进国家审计与其他监管形式的融合，为制定中小银行审计方式改革策略提供支持，具有一定的实际应用价值。