长垣市因地制宜探索农村宅基地建设利用新模式

长垣市农业农村局 苏吉庆

河南省农村社会事业发展服务中心 梅皓

长垣市农业农村局 曹畅

当前，我国农村宅基地闲置率高，利用效率低。一方面，农村宅基地使用权主体不明晰，农村宅基地使用权的市场交易难以开展。另一方面，农村宅基地制度不健全，违法占用宅基地现象严重，同时，村民住房安全没有保障。长垣市从制度层面入手，创新农村宅基地制度，实现农村宅基地使用权的规范管理；通过土地规划、集中联建、集中居住等方式促进农村宅基地退出和利用效率提高。

一、实施思路

（一）选址

选址为探索宅基地建设利用新模式的前期阶段，该阶段要根据村庄的居住分布情况、产业规划等方面统筹考虑。例如，人口外迁的空心村、老旧村等。村庄人口相对较少，居住分散，可考虑在其内部集中联建。并根据村庄布局、村民申请情况，在本村建设范围内谋划合适的位置，优先选择成方连片的闲置建设用地，或选择老旧房屋较多的区域，也可两者结合。

（二）规划

规划的目的是对村庄的整体规划编制进行科学分类，为百姓营造良好的人居环境。现实情况是不少村庄的建设水平相对较低，缺乏有效的规划引导，导致村庄建设缺乏特色，房屋乱建现象较为严重。有的地方虽然有新房子，但没有形成新村的整体形象；有的地方虽然有了新村，却未能展现出新的风貌。实施集中联建前，必须在村庄规划的基础上开展联建规划，一般由村级自行组织，也可由乡级协助组织。规划阶段应想尽想，充分归纳总结可能会遇到的情况，针对水、电、网络、燃气、排污管网等要素做好系统、全面规划，切实保障村民的权益，充分尊重村民的意愿，上下结合，激发村民参与自治的积极性。

（三）实施

工作实施前阶段性、系统性的规划是重中之重，是保证政策顺利落地的指向标。但在具体的落实工作中，复杂多变的情况难以预测。其中，宅基地所有权的变更、住宅建造等行为会对村民的自身权益产生重大影响。因此，在实施阶段，首先，要解决空闲宅基地使用权收回问题。目前，在空闲宅基地使用权收回过程中，仍有部分村民不认可、不配合，主要矛盾着重体现在部分村民担心宅基地使用权收回后无法获得应有权益。同时，传统的思想观念在一定程度上会影响部分村民针对宅基地“私有”与“公有”的判断，且村民自身知识与能力的限制亦会迫使村民对宅基地产生严重的依赖性,在面对空闲宅基地使用权收回时会产生抵触心理。因此，要求村集体经济组织面对此类问题时，应硬手段和软手段并用。“硬手段”可以从政策方面着手，例如，当村民在选择建房位置时，可以赋予宅基地原使用权人优先择位权；“软手段”可以从政策深度讲解、模范带头等方面做好村民思想工作，转变这部分村民对宅基地所有权的认知。其次，应解决老旧住宅中的村民迁居问题，可由村组织将迁居村民统一安排，详细规划电、水、食、行、住等涉及民生的要素，并建立相应的激励补偿措施，保障迁居村民的生活权益。

二、试点实例

自2017 年宅基地改革工作开始以来大杨楼村先后腾退多宅、废宅49 宗19 200 m2，退出超占155 宗16 533 m2，累计收取宅基地有偿使用费用13.5 万元。2019 年村集体经济结合当地土地规划的实际情况，牵头成立河南省鸿木林建筑劳务有限公司、河南省攀岩物业服务有限公司（现河南杨楼物业服务有限公司）等，并组织本村集体经济成员开展相关业务，集体经济收入为80 万元。2020 年，大杨楼村引入亿信（长垣）控股集团有限公司，该公司调查了村中土地分布后，申请将村中空闲土地资源转换为经济资源，创立了长垣市高科技医疗器械产业园6 号（亿信医疗器械股份有限公司所在地），为本地村民提供大量的就业机会，提高了当地村民的收入水平。

自2021 年开始，满村镇为满足群众的住房需求，实现腾退宅基地合理高效利用，确保宅基地改革红利落到实处。大杨楼村委为保证联建房项目顺利落地，依据规划及土地合法性调查，统筹规划，制定详细的工作方案。村委针对部分村民对集中联建与空闲农村宅基地使用权收回工作的抵触心理采用软手段，由村、组干部进行引导，入户宣传。同时以胡同、家族等纽带关系对集中联建问题进行疏导，改变存有抵触心理村民的固有思想，改变其对宅基地使用权的认识，并将村民相关的权益诉求进行归纳整理，协同村民共同完成集中联建工作与村中土地规划。具体措施如下：

一是成立镇、村集中联建房项目专班，并由一名镇副职牵头，两名村干部具体落实，协调农户沟通。对于建筑设计、建筑队伍联络施工等具体问题，大杨楼村经过商议决定采取统一设计，在保障施工质量的同时，节约农户的建房成本与时间精力。二是在联建房期间，大杨楼村进一步健全了帮扶机制，同时优化精简审批流程。其中，主要包括允许联建房农户先建后拆，允许其在建房完成后的6 个月内拆除旧宅。对于建房期间无法保障基本居住条件的农户，由村内专班为其协调落实临时住房，充分发挥镇内及村内空闲住房的价值。部分联建房农户在建房期间会存在建房资金困难的问题，由村集体协助解决，帮助困难农户联络低息乃至无息借款，解决农户的资金困境并减少相应的借贷风险。三是联建房建设完毕后，专班副职组织土地、农业部门协同处理，保证相关产权证件顺利办理，确保证件及时送达农户手中。四是专班对联建房屋的水、电、天然气、排污管网等方面统一规划并落实，并对联建房所在区划落实相应公共设施，确保住户的基本生活需求与精神需求。

大杨楼村就以上工作方案对集中联建工作进行落实，在村东南选出1400 m2村民废宅作为村内首个集中联建房用地，并于2023 年5 月完成大杨楼集中联建房一期项目，安置农户6 户，联建房区划面积1400 m2。此次集中联建房一期项目顺利落地，为新模式的探索提供了基本依据。大杨楼村为巩固现有新模式探索成果，同时布局农村整体规划，持续推进集中联建的聚群规模优势，大杨楼村结合规划，加快开展村南2200 m2、村北1267 m2二期项目落实，并计划在未来3～15 年，将居家农户区域整体东移，在不改变农村田园风貌的同时，规划4～6 个用于集中联建的用地，提高土地利用效率。

三、未来前景

大杨楼村为土地集中规划、宅改建房新模式为农村宅基地改革提供了一种实施思路，依托当地整体风貌及产业规划，合理构建集中联建房的区划，在一定程度上改善了村中的农户分散、耕地分散的情况，在保证耕地面积的情况下，由村集体带头将村中成片的空闲土地资源转化为经济资源，提高村集体收入的同时也为村民提供了“挣钱多、离家近”的工作岗位，并逐步完善村中公共服务设施，修建休闲娱乐场所，改善村中的整体风貌。

从大杨楼村这一试点案例中可以展望整个长垣市各个乡镇关于宅基地使用权、土地规划、村中风貌等方面的未来发展方向。一方面，通过构建完善的集体土地分配制度和空闲宅基地处置方法，发挥村委干部的模范带头作用，调动村内居住村民参与土地规划的积极性。另一方面，不同乡镇（街道）的土地使用程度、位置优势不尽相同，应依据各个乡镇的特色，充分发挥篱笆经济效应，建设特色地方经济模式，如大杨楼村，东临省道S219，靠近满村镇、丁栾镇等卫材重镇，因此，可在省道附近引进制造业相关产业，同时将村中农户整体向东迁移，在西部构建成片的大面积耕地，将集中联建房区划构建在耕地与产业园区之间，既方便村民农闲时在产业园区内工作，又便于村民务农。

各个乡镇需根据当地情况建立创业产业园模式、田园特色小镇模式、文化旅游乡村模式等。例如恼里镇、芦岗镇等背靠黄河的乡镇，根据当地位置发展黄河生态休闲旅游业，依照黄河体系打造黄河水文化等特色旅游景点。相似地势的乡镇可将村中农户集体向乡镇中部靠拢，保留东部耕地的同时，打造特色旅游景点，部分成片空闲土地也可建成农家乐等特色酒店。魏庄镇、孟岗乡等乡镇由于不完全具备发展特色旅游的基础，可以考虑引入企业入驻本地，在实施农户集中联建之后，将成片的大面积空闲土地用于构建当地产业园区，并通过乡道X033 将商品运入市内或北上高速G3511 将商品运至全国各地。

当今处于智能信息化发展阶段，万物互联的思想已渗透各个行业，利用人工智能、神经网络等技术为乡村振兴服务是未来惠民的方向之一。例如，利用无人机对各乡镇进行航拍获得高清影像，之后利用附加神经网络的系统对高清图像进行处理，对新建或拆除房屋、入驻企业或在建企业进行检测，并将检测结果反馈至终端，由工作人员将空闲宅基地或成片空闲土地进行标注，同步至微信小程序、手机APP、网页客户端等客户终端，需用地人员或单位可以直接在手机或电脑端在地图上选址并等候审批。随着如Chatgpt、文言一心、盘古大模型等AI 语言大模型的兴起，未来可以在现有的信息系统引入智能语音系统，方便用地人员咨询当地政策。

长垣市在未来各乡镇土地规划、集中联建、集中居住等模式探索上要充分发挥各地特色产业优势，带动当地经济与产业发展，并依托高度智能信息化平台，探索空闲宅基地利用新模式，为长垣市发展作出贡献。