协同治理视域下乡村基层治理困境与对策研究

杨泽斌

摘 要：乡村基层治理效能的有效发挥需要多元主体间的共同协作。当前，我国乡村基层治理面临协同治理目标尚未形成共识、协同治理协作机制不够完善、协同治理所需要素资源亟待转化与补充的3个方面困境。研究认为，从协同治理视角出发，凝练整体性协作共治的目标、健全协同治理的协作机制，以及转化、补充协同治理所需要素资源是破除乡村基层治理困境的路径选择。

关键词：协同治理；乡村基层治理；现实路径

党的二十大报告提出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。当前，我国已摒弃了传统的线性治理模式，社会治理作用的发挥更依靠行为者之间发生的互动（范如国，2014）。有学者认为，乡村基层治理现代化的核心任务是推进乡村基层治理体系与乡村基层治理能力的现代化，并亟须激活乡村基层治理的内生动力（翁鸣，2023）。乡村治理场域下，多元主体间的共同协作有助于基层治理效能的有效发挥，并成为推动乡村振兴的重要力量。从协同治理视角出发，探讨乡村基层治理面临的现实问题，并建构相应的现实路径，对实现乡村治理现代化具有重要意义。

一、理论诠释

（一）协同治理的基本意涵

协同学是20世纪70年代联邦德国理论物理学家赫尔曼·哈肯创立的。协同治理理论正是发轫于自然科学与社会科学的协同论与治理理论的交叉融合，进而形成了相对独立的理论框架。该理论包含了合作治理内涵，但更强调治理的協调性。进一步而言，协同治理是指多元主体间构成的相互依存、共担风险的治理结构。

协同治理理论的内涵主要包含多元性、有序性、协商性、动态性4个方面。第一，多元性。有学者认为，协同治理的主体一般为两个或两个以上的部门组织（布莱森等，2006）。在社会系统中，组织之间存在着不同的利益诉求与价值判断，这使得不同组织的关系常伴随着竞争与合作。当各组织间存在共同的目标追求，便会充分整合资源，相互配合，进而达成行动一致性。第二，有序性。在治理主体多元性的基础上，为避免治理体系构建发生资源损耗，进而造成协同低效，不同治理主体间必须处于有序的状态下。值得注意的是，这种有序性并非要求多元治理主体之间的关系平等；相反，治理主体可根据其掌握的资源大小处于治理体系的不同位置。第三，协商性。具体而言，治理主体可以充分协商沟通并达成共识，进而实现共存或共赢。协商可以增进治理主体间的双向交流，促成其共同目标的实现。第四，动态性。治理主体的相互协作离不开子系统间的相互配合，而因其所处社会系统的千变万化，这种配合也并非一成不变，需要根据实际情况作出相应改变。

（二）协同治理与乡村基层治理的联结

随着乡村振兴战略的全面推进，乡村基层治理已取得明显成效。然而，相关基层部门如若依旧以因循守旧的工作方式处理繁杂的公共事务，将会出现一些基层治理的深层次问题。具体而言，部分地区乡村基层治理过程中呈现出协作理念缺失、治理边界不清、多元主体合作共事能力低下、治理资源不足等问题，令乡村基层政府在提供公共产品与公共服务的过程中面临着治理合力无法形成的困境，一定程度上阻碍了乡村治理现代化的实现。

乡村是人们开展生产实践活动的基本场域，提升乡村基层治理效能的关键在于需要以“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的思路为引导。有学者认为，只有在乡村基层治理中充分发挥好地方政府、社会组织、乡村宗族、村民群体等多元主体的协同治理作用，才能显著提升乡村治理水平（沈费伟、刘祖云，2016）。协同治理理论的引入，为乡村基层治理的效能发挥与乡村治理现代化的实现路径提供了新的思路。就将协同治理带到乡村基层治理的发生逻辑而言，上级党委政府为多元治理主体在基层治理场域中共同发挥作用提供了政策保障与支持，同时，乡村基层治理事务的复杂性令村民迫切希望多元治理主体为其提供充分的公共产品与公共服务。互联网技术的发展为多元治理主体间实现良性沟通创造了平台，进而在很大程度上改善了以往交流不畅的局面。可以说，在乡村基层治理场域开展多元治理主体间的相互合作，有助于凝聚治理合力，最终成为全面推进乡村振兴的关键路径选择。

二、乡村基层治理的协同困局

（一）协同治理目标尚未达成共识

从乡村治理的权力机构看，改革开放以来，单一治理权力已然分化，并形成了基层党组织、基层政府、社会组织、乡贤、普通村民等多元主体参与的互动框架。尽管处于这一框架下的国家权力相对于其他几种公共权力而言更占有主导地位，多元主体间在治理目标上仍存在差异，进而使得其在协同治理的过程中面临实践困境。第一，部分乡村干部对于协同治理共同目标的整体性认识不足。具体而言，少数乡村干部在基层治理过程中习惯于传统的家长式作风，片面追求某一群体的利益，弱化了其他村民与各类民间组织的利益诉求。同时，在乡村基层治理的推进过程中，部分个体一味关注自身利益、忽视了集体利益，也会限制多元治理共同体的形成。进一步而言，如若仅关注某一群体的利益，忽视其他治理主体的需求，将削弱人民群众的获得感与幸福感，不利于乡村基层治理效能的有效发挥。第二，部分村民参与协同治理的内生动力不足。一方面，部分村民的综合素质较低，难免受到多元化价值观的影响，令多元共治并实现美好生活的宣传工作难以深入人心；另一方面，乡村基层治理的多元主体间存在依附、排斥等复杂关系，如果治理过程中缺乏有效的激励措施，就会导致多元主体间的协作共生水平不高，治理目标追求产生差异。

（二）协同治理协作机制不够完善

随着收入水平与生活水平的提高，村民的需求日趋多样化。然而，由于工作内容的繁重与自身能力的限制，部分村“两委”负责人往往难以承担健全协同治理协作机制的重任。在这种情况下，治理主体在协同合作的过程中会存在一些错位与越位现象。第一，村民委员会逐渐出现行政化倾向。村民委员会本是基层群众性自治组织，而在实际工作中逐渐成为上级党委政府的“腿”以获得更多行政资源，有了行政化倾向。这使得乡村基层治理的行政管理成本逐渐升高，弱化了简政放权的原有成效。第二，乡村社会组织参与协同治理的成效不够显著。在乡村基层治理场域中，一方面，社会组织的数量偏少、规模较小、自组织性不高、结构尚不够合理，未能有效实现其服务村集体的功能，进而影响其参与治理乡村的成效；另一方面，部分社会组织并不熟悉其在协同治理框架下的权力与责任，甚至会出现“搭便车”行为，亟待建立更为清晰的协同治理联结机制以厘清不同主体间的权责划分。

（三）协同治理所需要素资源亟待转化与补充

第一，优良的政治资源并未充分、及时转化。随着乡村振兴战略的持续深入推进，乡村基层治理的政治资源较为充盈。然而，部分乡村的协同治理主体在思想上仅停留在“享用”层面，还未能上升到因地制宜提升协同治理效能的层面。如果能使优良政治资源为发展相對羸弱的社会组织“赋能”，进而整合内外部资源，将更有助于乡村基层治理体系的健全。第二，协同治理的人才资源有所欠缺。城市“虹吸效应”造成了大量农民与青年人才流向城市地区，农村地区人口流失严重。农村地区的老龄人口难以充分发挥协同治理的热情与活力，在一定程度上造成基层治理的乡贤缺位，使协同治理工作较难取得突破。第三，协同治理的经济资源支持不充分。一方面，乡村金融系统建设较为薄弱、资金流动性不足，难以提供充足的资金以调动多元主体参与协同治理的积极性；另一方面，部分乡村以农业经济为支柱，其生产收益尚不能满足多元主体开展协同行动的需要，使协同治理成效不够理想，实现治理现代化任重道远。

三、协同治理视角下乡村基层治理的现实路径

（一）凝练整体性协作共治的目标

整体性协作共治的目标形成，既需要在村集体层面形成统一的治理方向，又需要激发村民的内生动力。第一，随着市场转轨与社会转型的加快，要改变过去以行政为管理主体的体制机制。基层干部在推进乡村基层治理的过程中要树立协同治理思想，发挥党建引领作用，凝聚政府、市场与社会中的多元主体力量。具体而言，基层党组织应当主动适应乡村治理发展的新趋势（颜俊儒、梁国平，2019），不断提升自身组织能力，引领形成乡村基层治理效能显著提升、多元主体协同共赢的良好态势。在此基础上，探索发展型乡村基层治理共同体建设，推进基层善治，充分调动多元治理主体的各类资源，全面推进乡村振兴。第二，在乡村基层治理中要培育村民的公民精神，并强化村规民约对协同治理的推进作用。一方面，通过多元主体间的互动、合作提高村民的公共利益意识，进而在思想上为乡村基层治理的多元主体参与提供内驱力；另一方面，村规民约的设立有助于多元化治理机制的健全，有助于协作共治目标的实现。

（二）健全协同治理的协作机制

第一，培育多元协同治理主体。随着社会公民意识的不断增强，“中国的乡村治理越来越需要基层政府与乡村社会组织共同构建由政府到社会再到公民的相互协作的治理机制”（铁锴，2014）。乡村基层治理需要基层党组织、基层政府、社会组织、村民等多元主体间的相互协作，在这一过程中，政府既要适当放权，培育具有地方特色的社会组织，又要在实现多元共治的过程给予相应的政策支持。第二，理顺主体间关系，明确职责分工。在乡村基层治理场域中，基层党组织要充分发挥引领作用，整合党组织内部的优势资源与外部治理主体资源，发挥基层党员的模范先锋作用，持续提升党组织的凝聚力；政府要主动发挥多元主体间的协调功能，鼓励乡村治理主体参与基层治理，并协调其中的利益关系，设置共同目标；村民委员会要在基层党组织引领与政府部门协调的基础上，充分发挥自治能力，避免行政化倾向；乡村社会组织要充分运用自身专业性资源，因地制宜，增强公共产品与公共服务的供给与提供；村民要不断增强乡村基层治理的参与意识，自觉投身到多元主体协助共治的进程中来。

（三）转化、补充协同治理所需要素资源

第一，充分优化政治资源。党建引领乡村基层治理是以治理现代化为目标，并将基层党组织的优势政治资源转化为乡村基层治理效能的重要过程（张紧跟、张旋，2023）。进一步而言，在多元协同主体共同推进基层治理的框架内，以党建引领的方式，将基层党组织的优良政治资源注入富有地方特色、优势的协同主体之中，将极大提升乡村基层治理效能。第二，优化人才引进机制。一方面，乡村基层政府应逐步优化大学生返乡就业、创业环境，实施更具影响力的就业、创业政策，由此提升青年英才投身乡村建设的意愿；另一方面，要加快新乡贤人才培养，让新乡贤得以在乡村基层治理中有效开展工作，确保乡村基层治理场域中非正式权力的顺畅运行。第三，加大协同治理的经济资源支持力度。多元协同治理的有效开展，离不开完备的基础设施条件。应大力投资乡村基础设施建设，吸纳城市治理资源，调动协同主体合作共建的积极性，进而实现乡村治理建设现代化。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022：28-29.

[2]范如国.复杂网络结构范型下的社会治理协同创新[J].中国社会科学，2014（4）：98-120.

[3]翁鸣.我国乡村治理的时代要求、创新特征和现实挑战[J].中州学刊，2023（10）：92-98.

[4]沈费伟，刘祖云.发达国家乡村治理的典型模式与经验借鉴[J].农业经济问题，2016（9）：92-102.

[5]颜俊儒，梁国平.乡村治理视角下新时代农村基层党组织组织力的提升[J].理论探讨，2019（2）：145-149.

[6]铁锴.协同复合治理：走出乡村治理困局[J].内蒙古社会科学（汉文版），2014（5）：21-25.

[7]张紧跟，张旋.党建引领乡村治理中的“双向赋能”：以华北A县矛盾纠纷治理创新为例[J].中共福建省委党校（福建行政学院）学报，2023（2）：53-62.

[责任编辑：朱松琳]