基于三种典型模式的农村宅基地退出实践比较分析

伍彪 罗凯文 伍家乐 徐超

摘 要：引导和推动农村闲置宅基地的合理有序退出是盘活农村宅基地资源的重要路径。选取三个典型的宅基地改革试点区域对比分析其实践模式，提出进一步推动我国农村闲置宅基地退出，需要以“农户发展”为决策起点，加强宅基地退出后农户的后续生计管理，着力解决宅基地退出内生动力不足问题。

关键词：农村宅基地退出；试点改革；探索实践

随着城镇化的发展，农村地区“有宅无人”“两栖占地”“人走屋空”等现象日益严重。针对现行农村宅基地利用现状，2015年国家开始了新一轮的改革试点工作。随着试点工作的不断深入，逐渐形成了具有鲜明地域特征的“苏南模式”“天津模式”等宅基地改革样板。同时，大量学者对现阶段农村宅基地退出试点的实践经验进行总结分析。钟荣桂和吕萍（2018）认为，降低农村宅基地交易成本是江西省余江县改革的核心经验启示。姚树荣和熊雪峰（2017）分析了四川省泸县的“嘉明模式”，认为建设用地市场化交易机制和宅基地有偿退出收益分配机制是重点。梁发超和林彩云（2021）对福建省“晋江模式”进行研究发现，不同补偿模式对农户宅基地退出的福利效应存在差异。此外，还有学者认为现阶段各地农村宅基地退出试点情况未收到预期效果，农村宅基地资源闲置浪费现象未能真正得到遏制。目前的相关研究中，横向比较不同宅基地退出模式的还不多，本文对宅基地试点中形成的富有代表性的三种宅基地退出模式进行对比，以期为下一轮宅基地制度的改革提供借鉴。

一、农村宅基地退出实践典型模式介绍

自国家首次推行农村宅基地退出试点工作以来，已有33个试点地区结合区域特点开展了探索与实践。本文重点对江西省“余江模式”“重庆模式”和海南省“田心村模式”三种典型的宅基地退出模式进行介绍、比较和总结归纳。

（一）江西省“余江模式”：宅基地资源的有偿使用与退出

地处江西省鹰潭市余江区的农村，经济发展水平较低，村民异地务工人数众多，当地农村“空心化”现象严重。截至宅基地制度改革试点前，当地闲置宅基地11 781宗，闲置宅基地面积161.2万平方米，全区7.3万农户中有“一户多宅”情况的占有2.9万户，占总户数的39.7%，农村宅基地闲置问题较为突出。部分农户存在“恋乡情结”，多地存在“一户多宅”“宁愿闲置也不退出”等情况。余江区政府积极响应国家政策，制定一系列针对闲置宅基地退出的推动政策，主要做法是将“有偿使用”和“有偿退出”相结合，对于“一户多宅”“两栖占地”“一宅超占”等情况，采取“一户一宅、面积法定”措施，对超出规定宅基地面积要“有偿使用”；对面积符合要求且农户自愿退出闲置宅基地的则可以选择“有偿退出”方式。除此之外，对宅基地申请人的资格条件严格把关，防止宅基地资源的滥用和不当流转。“余江模式”实施后，余江区2022年农村居民人均可支配收入同比增长6.7%，其中农村居民人均消费支出同比增长8.4%。

（二）“重庆模式”：宅基地置换模式与地票制

在本次宅基地改革试点前，重庆市农村地区人口外流情况严重，当地兼业率达99.24％，导致农村大量宅基地废弃，大量农村劳动力涌向城镇，城镇建设用地日益紧张。在宅基地退出改革试点中，重庆市主要采取了宅基地置换模式和地票制。宅基地置换模式是指在农户自愿参与的前提下，依靠政府引导，以宅基地使用权置换土地、住房以及现金的方式使农户在宅基地退出的过程中获得收益，进而提高农户生活质量。2008年12月，重庆市的地票首次在市场竞拍成功，重庆正式开启地票制试点试验。经过10多年的发展，地票已成为一种建设指标，是一种土地在特定时空下进行经营权和开发权转让交易的权利凭证。地票制是基于城鎮建设用地增减挂钩流转模式下的新探索，推动了农村宅基地使用权的流转，既提高了土地资源的利用效率，又促进农业生产和农村经济的发展。经过农村宅基地改革试点工作，重庆市2022年农村居民可支配收入同比增长6.7%，城乡居民收入比值为2.36，比上年缩小0.04。

（三）海南省“田心村模式”：村企联合，分散退出

田心村位于海口市南部，经济水平相对落后，村民居住环境较差，村内户均宅基地面积1 166.67平方米，宅基地资源闲置和浪费情况严重。然而，当地旅游业发展前景广阔，集体经营性组织数量有限，农村土地资产亟待唤醒。国家大力支持海南省作为全国农村土地制度改革试点地区，2009年，田心村32户共83位村民与企业合作，以土地使用权等财产性权益参与入股，成立“海口田心乐生态农业专业合作社”。随着合作社规模的不断扩大、效益的不断增长，农民收入越来越高，田心村开启了农户自主推动当地宅基地退出的进程。截至2022年，海南省农村居民年人均可支配收入同比增长5.8%，增速连续12年快于城镇居民；城乡居民人均可支配收入之比相对差距同比缩小0.13。田心村根据当地的发展现状和区域的环境特点制定了具有针对性的宅基地退出策略，如图1所示。

二、农村宅基地退出模式的分析与比较

农村宅基地制度改革试点的意义在于各地根据地区资源禀赋和经济条件等环境特点，制定一套符合各方利益诉求的有效退出机制。对比分析试点地区农村宅基地退出模式特点可以发现，各地采取的宅基地退出模式均具有一定的代表性，在外部环境相似的条件下，可复制性和推广性都较强。本文以 “余江模式”“重庆模式”和“田心村模式”为例，从退出背景、退出原则、退出模式、退出补贴和农户收入增长等方面对三种模式进行对比分析（如表1所示），总结不同模式遵循的基本原则，为农村宅基地退出的下一步工作提供参考建议。

对比发现，由于各地造成宅基地问题的背景、原因和农户家庭经济发展方式等的不同，各地政府所制定的宅基地退出模式和退出补贴也不同，但从退出原则上看，三地采取的“自愿退出”“有偿使用”和“有偿退出”等模式均体现了以人为本、强调“退出”与“发展”相结合的思路。

三、基于三种典型模式比较分析的启示

基于对以上三种宅基地退出模式的对比分析，本文认为，要想合理高效地推动各地农村闲置宅基地退出工作，需要以“农户发展”为决策起点，着力解决内生动力不足问题并大力推进以下工作。

第一，厘清家庭因素与农户宅基地退出关系，综合考虑农村家庭变化的现实背景和各方主体的自身基础情况，统筹推进农村闲置宅基地的退出工作。在过去几十年，随着社会转型、经济发展以及人口增速的放缓，中国家庭发生了重大变化。目前我国家庭规模越来越小型化、家庭功能部分社会化、留守家庭与空巢家庭数量快速增加。因此，农村宅基地退出应充分考虑农民家庭功能的演化与宅基地功能演化的冲突，以提升“农户家庭发展能力”为核心，重视农户家庭城镇化构成要素的家庭就业、家庭居住、家庭享受城镇公共服务的协调性，不断扩展其生态位宽度。退出宅基地后，农户虽然获得城镇居民条件，但其在经济发展能力、社会交往能力、学习能力、风险应对能力上与城市居民仍有较大差距，在生态位宽度上不及城市居民，与城市居民也存在生态位重叠。要想使宅基地退出农户真正在城镇扎根，需要不断扩展其生态位宽度，帮助他们逐步融入城市。

第二，充分从“农民发展”层面考量宅基地有序退出的内生动力不足问题。在推进农村闲置宅基地退出进程中，应综合统筹各方利益诉求，在“政府—集体—农户”决策主体视角下建立和完善宅基地有序退出的引力机制与约束机制。农村集体经济组织是宅基地所有权的归属者，应在壮大集体经济、实现宅基地有效利用的基础上参与宅基地的有偿退出。农户是宅基地退出的主体，也是宅基地退出的内生动力，地方政府要注重提高农户家庭发展能力，实现宅基地有序退出的内生动力与外部推力的协同耦合，为乡村振兴和城乡融合发展助力。

第三，应在生态位视角下提升宅基地退出后农户的家庭发展能力。要想宅基地退出农户真正在城镇落户，需在各个生态因子上为农户提供相应的政策引导，促进进城农户群体逐步融入城市。提高家庭发展能力需要着力提升宅基地退出后农户的经济发展能力，健全这些新居民的就业体系，促进宅基地退出后农户在城市的社交融合，强化宅基地退出后农户群体的学习能力等。

四、结语

农村宅基地的退出是一个非常复杂的问题，推动农村宅基地退出绝不能以牺牲农民利益为代价，需要多角度、全方位地进行探索和实践。因此，在农村宅基地退出的过程中，必须坚持自愿退出的原则，坚持以“农户发展”为决策起點，加强对宅基地退出工作的监督与管理，保证农户在宅基地退出后的工作生活得到保障，不断扩展其生态位宽度，促进农户逐步融入城市。

参考文献：

[1]吴泽斌，徐超，吴立珺.责任共担视角下农村宅基地退出及其跨区域经济补偿测算[J].农林经济管理学报，2023，22（2）：243-253.

[2]钟荣桂，吕萍.江西余江宅基地制度改革试点经验与启示[J].经济体制改革，2018（2）：13-18.

[3]姚树荣，熊雪锋.以宅基地有偿退出改革助推易地扶贫：四川省泸县“嘉明模式”分析[J].农村经济，2017（2）：21-24.

[4]梁发超，林彩云.不同模式下农村宅基地退出的农户福利效应研究：以福建省晋江市为例[J].中国农业资源与区划，2021，42（3）：240-248.

[5]高强.宅基地制度改革试点回顾与未来走向[J]. 农村经营管理，2019（3）：40-41.

[6]吴泽斌，陈婉菁，吴立珺.农户对现行宅基地政策认知水平测度及其影响因素分析[J].江西理工大学学报，2020，41（4）：53-61.

[责任编辑：朱松琳]

基金项目：国家级大学生创新创业训练计划项目（202210407042）

作者简介：徐超（1998—），男，安徽滁州人，硕士，研究方向：农村土地管理和工程项目管理。