高等学校教育惩戒权的运行范围研究

王静 李生德

摘 要：高校教育惩戒权是高校维护教育教学秩序的重要手段，它的权力来源于法律法规的授予和大学自治理论，高校教育惩戒权的运行范围也依此划定。高校教育惩戒权范围的模糊性也是导致高校教惩戒纠纷频发的重要原因之一，为了维护高校教育教学秩序和学生的合法权益对其运行范围进行研究。

关键词：法律法规授权；大学自治；运行范围

中图分类号：Ｄ９２２．１６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０23）08 — ０135 — ０4

一、高校教育惩戒权概念的澄清

“惩戒”一词长久以来都不是我国现行教育立法中的正式用语，《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）这三部法律中使用的是“处分”①而不是“惩戒”，《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）中仅是规定了高校教育惩戒如何运行却没有明确“惩戒”的概念。“惩戒”第一次出现是在青岛市政府出台的一部规章中，②这部规章指出学校对学生有行使惩戒的权力。目前我国相关的教育立法只是对中小学教育惩戒进行了规定，如在2020年12月颁布的《中小学教育惩戒规则（试行）》。高校教育惩戒权行使的依据《规定》也仅是规定了惩戒的运行机制对，但“高校教育惩戒”概念并没有界定。学界对高校教育惩戒权概念形成了几种说法，但就如有些学者所说一味的追求其完整确切的概念是不利于为其找寻司法对策的，大致的了解其内涵反而更有利。③

尽管高校教育惩戒还没有被法律规定，但是教育惩戒已经在《中小学教育惩戒规则（试行）》中被界定。其中规定教育惩戒就是学校或者教师对违纪学生进行管理从而达到警示作用的教育行为。④由此可见教育惩戒的目的是以惩罚的方式来达到教育的目的。在这部规章中将教育惩戒的主体定为学校和教师，但有学者从法理层面解释认为教师是教育惩戒权的行使主体，而不是拥有主体。教育惩戒主体一直都是学界争议较多的问题，笔者认为教育惩戒的主体

不应过宽，教师应该是教育惩戒的行使者。惩戒方式在不同教育阶段的表现也是不同的，在义务教育阶段，由于学生是未成年人，对学生的惩戒大多采取劳动方式，例如让不讲卫生的学生负责打扫卫生等。高等教育阶段与义务教育阶段不同，学生大多为心智发育成熟的，所以更多的是采用纪律性惩戒措施。因此笔者认为直接将《规定》中界定的“教育惩戒”概念用以解释高校教育惩戒是不完善的，尽管目前“高校教育惩戒”还没有出现在我国高等教育立法中，对高校教育惩戒权概念的界定也存在争议。但是沈岿教授认为高校出于教育的目的依照相关规定对违纪学生作出的一种书面性惩罚措施。①对此概念被學界所认可，笔者在此也沿用此观点。

二、高校教育惩戒权的理论来源

（一）特别权力关系理论的发展与修正

1．特别权力关系理论

特别权力关系是在19世纪后半叶由拉班德提出用来说明官吏对国家服勤义务的关系。而让特别权力关系理论真正发挥作用是经由奥托·迈耶将其完善推广，把特别权力关系用于说明行政法律关系的其他领域，建立起包括在教育领域之内的高等学校和学生的特别权力关系理论，该理论对我国产生非常大的影响尤其是在我国台湾地区。它的主旨为行政主体在特别权力关系的支配下对相对人所做的命令具有强制性和单方性，而相对人须具有服从性。②在这种关系之下，公民个人权利将会受到限制“其一是排除法律保留原则的适用，就是在没有法律的授权下，个人基本权利就可以被限制；其二就是缺乏司法救济通道，处在特别权力关系下的相对人不可以提起司法救济。”有学者对特别权力关系是这样描述的，特别权力关系理论否定了处于这种关系之下的公民享有的基本权利。

2．基础关系与管理关系理论

二战以后随着人权观念的兴起，特别权力关系理论的缺点越来越明显，尤其是在1949年的德国基本法颁布以后。德国基本法十九条中规定了任何人的个人权利在受到来自国家公权力的侵害时都可向法院提起诉讼来进行救济③。在此背景下学者们对特别权力关系理论纷纷发起声讨，其中最具影响力的是1956

年乌勒教授提出的将特别权力关系划分为基础关系与管理关系的二分法理论。基础关系是指与设定、变

更及终止特别权力关系有关联的的一切法律关系，而管理关系则指为了达成一定的行政目的而被权力人所采取的管理措施。④前者如公立学校的学生入学、退学、毕业等涉及到学生身份的情形；后者如公立学校学生的考试等。乌勒认为涉及到基础关系的行为发生了外部行政行为的效果，应该纳入司法审查的范围，而对于涉及到管理关系的行为则是行政职权范围内的管理活动，不应该纳入司法审查的范围。

3．重要性理论

重要性理论是继“基础关系与管理关系”之后对特别权力关系理论的又一次突破，尽管乌勒教授已经突破了特别权力关系对法律保留原则的的排除，但是在法律保留原则的适用上还存在一定的局限性。重要性理论是由德国联邦宪法法院提出来的一种学说，它认为学校为了更有效地实施教育管理职责，在学校目的限制范围内即使没有法律的特别规定或者法律的授权，学校依然有权根据自己内部的管理规定来行使管理权并且不受司法审查。但是在涉及到学生基本权利的重要性事项时须接受司法审查。重要性理论与乌勒教授的二分法理论相比于特别权力关系理论都有其进步之处，处于特别权力关系之下的公民在基本权利受到侵害或限制时也可向法院提起诉讼，打破了特别权利关系之下公民无司法救济的状况。

（二）我国高校教育惩戒权来源学说介绍

1．法律法规授权说

《教育法》规定了学校及其他教育机构有权对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；《高等教育法》规定了高校依法进行民主管理，为达到学业成绩合格的学生发放学历学位证书，对学生实施学籍管理、奖励或处分的权力。“法律法规授权说”这一理论被认为是随着高校诉讼案件而产生的，最高人民法院指导案例田永诉北京科技大学案为此理论奠定了实践基础。在此案之前，高校对学生的管理不受司法的监督。“法律法规授权说”在司法实践中也发挥了巨大的作用，但是它还存在许多不足之处。依据这一理论将高校教育惩戒权的性质定义为“公权力”，但是它与一般行政机关的权力又有何区别没有进行说明，不可否认的是高校与学生之间的关系是存在一定“特殊性”的，仅将“法律法规授权说”作为高校教育惩戒权的理论依据是不能说明问题的。

2．大学自治理论

大学设立的目的在于发展科学研究、传递知识，培养人才，为了保证这些知识的权威性就应让大学拥有独立自主的教育环境。大学作为高等教育的承载者应该享有一定的自治权，尤其是在开展科学研究和日常的教学管理上。有学者指出高校的惩戒权来源于大学自治，原因在于大学自治在保护高等学校的科研和教学自由，不受外力的干扰；其次就是保障大学阶段学生的学习自由不受外力的干预，使得学校在遵循学习规律的前提下自主决定对与学生学习有关事务的管理，因此，大学自治在一般学术自由的意义上也具有了对在校学生的管理权和惩戒权。这一理论指出了高校与行政机关的不同，它拥有自身的特性，而大学对学生的惩戒就属于大学自治的一部分。

（三）高校教育惩戒理论的再认识

我国对于高校教育惩戒权的研究起步较晚，并且受德国特别权力关系理论影响，对于学生的受教育权保护力度不够。随着人权理念的发展，大学生的维权意识越来越强，出现了学生因不满学校对自己的惩戒行为而将学校告上法庭的现象。这些现象的背后折射出我国在高校教育惩戒领域出现的诸多问题。学界对于高校教育惩戒权的理论来源比较认可的说法是“法律法规授权说”和“大学自治理论”，也有学者认为修正后的特别权力关系理论也可以来解释高校教育惩戒权的权源。研究高校教育惩戒权的运行范围就必须追本寻源明确它的理论来源，笔者认为无论是“法律法规授权理论”还是“大学自治理论”都无法单独成为它的理论基础去，两种理论互相补充则可以更完整的解释它的权力来源问题。

二、高校教育惩戒权的法律边界

（一）以北京大学校纪校规为例考察

高校與学生之间因惩戒行为的诉讼案件的发生，其背后的原因非常复杂，除了学校忽视学生权利之外还有一个原因就是高校自身不清楚其惩戒权的范围。笔者选取了北京大学的《北京大学学生违纪处分办法》和《北京大学本科生学籍管理办法》为参考整理制作了表1，从实证的角度探究高校教育惩戒权的范围。

从图表来看北京大学制订的校规涉及到五种破坏学校纪律的不当行为，惩戒种类也是有警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍五种类型；还有涉及到本科生学术事项的不端行为，惩戒种类为退学。尽管我国已经制订了《规定》，但是高校在实施教育惩戒时的直接依据为高校自身制订的校纪校规，其合法性来自于法律法规的授权，由图表可知北京大学规定的惩戒是由比《规定》之中的更为细致明确。图表中记载的北京大学对学生的惩戒事项是较为广泛的，笔者认为其中存在“越位”的问题，就涉及到高校规章与国家法律法规的关系。

（二）影响高校教育惩戒权运行范围的内在因素

受教育权是规定在宪法中的公民的基本权利，从它的性质来说它既有社会权的性质又有自由权的性质，但是由于受教育权在每个阶段的表现是不同的，所以对它应该从义务教育和非义务教育作区分理解。高等教育属于非义务教育阶段，它不像义务教育阶段对国家给付义务的需求那么强烈，更多的体现在为受教育者提供一个平等竞争的机会，至于结果如何不做保证。公民要接受高等教育必须是通过“高考、录取、报道”这样一个过程才可以满足，并且在读书期间需要缴纳学费。所以高等教育对于公民来说，具有给付分享请求权的性质。①尽管高校承担着公共教育的功能，但是高等教育本身是一种稀缺资源。可以理解为高等教育是国家给予公民的一种机会，想要得到这种机会就要求公民必须达到一定的学业要求和一定的道德素质，满足这些要求才可以进入高校接受教育。一旦进入高校以后公民的受教育权就有了防御功能，如我国台湾学者所说的“对于基本权利之防御功能，人民对于国家不法侵害基本权利之任何行为，均得透过法律途径排除之。”②公民受教育权可以对抗来自国家权力的侵害，没有法律的规定大学不可以任意侵害或剥夺。但是基于受教育权的特点来说，它既是一种权利也是一种义务，尽管学生已经进入高等教育阶段得到了宪法的保护，但是受教育阶段也需要完成学校规定的学业要求，保持一定的道德水准，否则学校就可以对其进行惩戒。

（三）高校教育惩戒权的运行范围

1．法律法规授权之下高校教育惩戒权的运行范围

依据前文的理解，高校教育惩戒权来源于法律法规的授权和大学自治理论，那么对高校教育惩戒权的运行范围也应在划定在此之内。“法律法规授权说”在《高等教育法》和《规定》中就可以找到依据，在司法判例中被例证。如在《高等教育法》《规定》之中就规定学校对违规违纪的学生有权力按照相关规定进行处分。而具体授权给学校的情形散见于整部规章，在《规定》的第三十条第一款规定了对于学业成绩达不到学校要求的可做退学处理；第六款还做了兜底式规定允许学校对不能完成学业的其他情形做退学处理。还有五十二条中列举了如“违反宪法、构成刑事犯罪、受到治安处罚的等”七种可以做纪律性惩戒的不当行为。就如有些学者所述认为高校对学生的惩戒权来源于法律法规的授权，那么高校就具有了行政主体的资格，按照行政法所规定的的行政主体“法无授权即禁止”的要求就限制了高校制订校纪校规惩戒事项的权力，由此不利于高校对学生的管理。

2．大学自治理论之下高校教育惩戒权的运行范围

有学者认为高校教育惩戒权来源于大学自治，高校对学生惩戒的权力就属于大学自治权的一部分。如果按照这样解释，高校完全将对学生的惩戒视为自治权，那么在对惩戒事项的设定上是否可以无视上位法的限制自己创设新的惩戒事项，学校的惩戒是不是也可以排除司法审查，那么学生对惩戒行为不服的也不可以通过司法救济，侵害到学生诸如受教育权这样的基本权利时学生也无法维权。按照如此推论将惩戒权直接视为大学自治权的一部分是不合理的。大学自治理论的自治被理解为维护学术自由的“自治”，关于学术自由在我国教育立法中就可寻到依据，高校的目的在于培养高素质人才，为了培养人才高校应该大力发展科学文化技术，而国家应该依法保障高校的科研自由。①也有学者认为高校不仅是一个单纯的科研机构，它还承担着传承知识、教书育人的功能。所以大学自治事项不单是学术事项，还有与学术事项相关的一些影响到学术纪律的非学术行为。由此推演出高校的惩戒权的运行范围不仅仅是以学术自由为基础的与学术相关的不当行为，还有对学术事项产生不利影响的非学术行为。

三、结语

高校教育惩戒权是维护高校科学研究和教育教学秩序的重要手段，但是它的目的绝不在于惩罚而是通过惩戒的方式进行教育和对其他学生起到警示作用，以求维护正常的教育教学秩序。由于我国对高校教育惩戒权的研究还不够成熟，不管是其概念还是理论基础又或是它的运行范围都是比较模糊的，尤其是它的理论来源一直都是学术界讨论的话题，从德国的“特别权力关系理论”到“基础关系与管理关系二分法理论”再到“重要性理论”都不能直接作我国作为高校教育惩戒权的理论依据；其次在司法案例中衍生出的“法律法规授权说”对于解决高校惩戒纠纷发挥了非常重要的作用但其也存在着一定的缺陷，而“大学自治理论”就可以起到很好的补充作用。笔者认为高校教育惩戒权的运行范围一直都是一个非常重要的问题，通过进一步明确这一问题可以更好地保障学生权利。

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〔责任编辑：丁 冬〕