应对气候变化的“全球南方”力量

陈 迎

【内容提要】加强国际合作是应对全球气候变化严峻挑战的必由之路。“全球南方”作为全球气候治理不可忽视的力量，为推进国际气候谈判进程作出了重要贡献。伴随“全球南方”的崛起，全球气候治理格局从南北对峙走向界限模糊和内部分化，呈现复杂多变的特征。中国作为“全球南方”的天然成员，在全球气候治理中凝聚南方力量方面发挥着重要作用。未来，“全球南方”国家应进一步加强团结合作，通过绿色“一带一路”建设、“三大全球倡议”等平台促进绿色低碳转型，为构建更加公平有效的全球气候治理体系作出新贡献。

根据2023年4月世界气象组织（WMO）发布的《2022年全球气候状况》报告，2022年全球平均气温比1850—1900年平均水平高1.15℃，2015—2022年是有记录以来最暖的8年。最新监测数据表明，2023年很可能超过2016年创出历史新高。高温、干旱、暴雨等极端天气灾害频发，全球气候危机给自然生态系统和人类社会经济可持续发展带来日益严峻的挑战。全球气候治理已走过30多年艰难坎坷的发展历程，“全球南方”在其中发挥着独特的重要作用。南方国家一方面对气候变化不利影响的抵抗力普遍更加脆弱，另一方面随着经济发展，碳排放也在快速增长。全球气候治理格局从南北对峙走向界限模糊和内部分化，呈现复杂多变的特征。在全球气候变化带来严峻挑战和国际政治经济发生深刻变革的时代大背景下，未来如何更好发挥“全球南方”力量，推进构建公平有效的全球气候治理体系，仍是国际社会面临的一道难题。

全球气候治理中“全球南方”的主要类型

“全球南方”这一概念最早由美国左翼政治活动家卡尔·奥格尔斯比（Carl Oglesby）在冷战时期提出，指国际政治中不同于西方世界的广大发展中国家。万隆会议、不结盟运动以及“77国集团”(G77)等合作机制的建立，为“全球南方”在国际事务中表达立场观点和共同发声提供了机遇与舞台。近年来，随着发展中国家的影响力不断增强，有关“全球南方”的研究也不断升温。在全球气候治理中，“全球南方”有不同的表述和含义。

一是国际气候谈判中基于“二分法”的国家集团划分，奠定了南北对立的全球气候治理基本格局。政府间气候变化谈判于1990年启动，1992年在联合国环境与发展大会上通过了《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC，以下简称《气候公约》）。《气候公约》于1994年生效。截至2023年7月，共有198个缔约方，是全球覆盖最广泛的国际环境法律之一。《气候公约》采用“二分法”将缔约方划分为附件一和非附件一国家，附件一国家中又划分出部分发达国家作为附件二国家。[1]除规定了所有缔约方的共同义务之外，《气候公约》分别为不同国家集团规定了不同的义务，强调附件一国家应该率先减排，附件二的发达国家应为非附件一国家，即“全球南方”的发展中国家，提供资金和技术帮助。为落实《气候公约》目标，1997年第三次缔约方会议通过《京都议定书》。《京都议定书》于2005年生效，截至2023年7月，共有192个缔约方。《京都议定书》首次为附件B的26个发达国家（含欧共体）和13个转轨经济国家制定了定量减排义务，广大“全球南方”的发展中国家虽然没有定量减排义务，但承诺通过可持续发展的政策措施控制温室气体排放。

1992年6月5日，为配合联合国环境与发展大会的召开并纪念“世界环境日”，联合国开发计划署与中国经贸部在北京签署了环境保护合作文件《煤炭方案》和《煤气层项目方案》。（新华社图片）

二是代表发展中国家的“77国集团和中国”。1964年正式成立的77国集团原本是一个经济组织，其宗旨是在国际经济领域内加强发展中国家的团结与合作，推动建立国际经济新秩序，推动发展中国家经济社会发展进程。77国集团并非只有77个成员，截至2022年7月共有133个成员。中国虽然不是77国集团成员，但一贯支持其正义主张和合理诉求，与其保持良好合作关系。1991年在联合国环境与发展大会筹备会上，中国同该集团首次以“77国集团和中国”的方式共同提出立场文件。这一合作模式后来逐渐扩展到经济、社会、联合国财政和预算等诸多领域。在《气候公约》谈判之初，“77国集团和中国”就代表发展中国家参与谈判，为推动国际气候治理进程发挥了非常重要的作用，一直是全球气候治理中代表“全球南方”的重要政治力量。

三是发展中国家为应对气候变化所建立的各种机制。随着全球气候治理进程不断推进，南北阵营内部都不同程度因立场分歧而出现分化。如由中国、印度、巴西和南非四大新兴市场国家组成的基础四国（BASIC），中国、印度、沙特阿拉伯、埃及、玻利维亚等18个发展中国家组成的“立场相近发展中国家”（LMDC)，联合国认定的46个社会、经济发展水平以及人类发展指数最低的国家组成的最不发达国家（LDC）集团，以及39个小岛屿国家组成的小岛屿国家联盟（AOSIS）等。这些国家集团由立场相近的国家组成，根据各自国情和利益诉求，通过定期交流机制形成共同立场，在全球气候治理中为维护集团利益积极发声。不同集团之间也有交叉，如小岛屿国家联盟中有10个国家也是最不发达国家集团的成员。

四是由发展中国家组建的区域组织或功能性组织。由55个非洲国家组成的非洲联盟（AU），由拉美和加勒比海地区8个国家组成的美洲玻利瓦尔联盟（ALBA），由13个国家组成的石油输出国组织（OPEC）等，在全球气候治理中代表各自地区或集团利益，表达协调一致的立场。

需要特别说明的是，虽然美国小布什政府退出《京都议定书》，但美国仍是《气候公约》缔约方，是《气候公约》下附件一和附件二国家。金砖国家（BRICS）并非气候谈判中的国家集团，因为俄罗斯在气候变化谈判中属于转轨经济国家，是《气候公约》下的附件一国家。在《京都议定书》下俄罗斯是附件B国家，第一承诺期（2008—2012年）目标是维持碳排放与1990年持平。近年来，金砖国家峰会将气候变化作为主要议题之一，2022年5月中国主办金砖国家应对气候变化高级别会议，发表《金砖国家应对气候变化高级别会议联合声明》。

“全球南方”推动全球气候治理进程的历史贡献

以1985年10月在奥地利召开的维拉赫会议为标志，全球气候变化从科学范畴走向国际政治议程。从1990年政府间气候谈判的帷幕拉开算起，国际气候谈判进程经历了至少三座重要里程碑，“全球南方”为推动全球气候治理发挥了重要作用。

第一，促成《气候公约》通过和生效，为全球应对气候变化确定基本原则，奠定重要法律基础。“全球南方”国家在经济发展水平较低、脱贫任务艰巨的情况下，认识到气候变化对全人类利益的潜在威胁，加入应对气候变化的国际合作，树立了全球气候治理进程中第一座重要的里程碑。在《气候公约》谈判中，发展中国家和发达国家之间基本上处于南北对峙的二元格局，南北阵营分野相对清晰，立场观点严重分歧。发达国家一方面试图淡化或逃避自身历史责任，推卸或拖延履行具体的技术和资金义务；另一方面要求发展中国家承担减排义务。发展中国家一方面维护发展权益，强调消除贫困和改善人民生活是首要任务；另一方面强调发达国家自工业革命以来排放大量温室气体是造成气候变化的主要原因，有责任率先减排，并履行向发展中国家提供资金援助和技术转让义务。最终，《气候公约》较好平衡了各方立场诉求，规定了应对气候变化的最终目标，[2]确立了包括“公平、共同但有区别的责任和各自能力”、促进可持续发展等五大基本原则，为不同缔约方规定了共同但有区别的责任义务，对后续全球气候治理进程影响深远。

第二，在《京都议定书》框架下控制温室气体排放，通过基于项目的清洁发展机制（CDM）帮助附件B国家完成减排目标。《京都议定书》规定的定量减排义务是附件B国家在第一承诺期（2008—2012年）将二氧化碳等6种温室气体排放量在1990年的基础上整体减少5.2%，其中欧盟8%、美国7%、日本6%、加拿大6%，新西兰、俄罗斯、乌克兰保持零增长，允许爱尔兰、澳大利亚和挪威的排放量分别增加10%、8%、1%。《京都议定书》还引入三个基于市场的灵活机制，以帮助附件B国家降低减排成本。“全球南方”国家在《京都议定书》下虽然没有定量减排义务，但各国一方面通过实施可持续发展政策推动节能降耗，控制温室气体排放过快增长；另一方面积极参与CDM项目，帮助附件B国家获得低成本的海外减排量，用于完成减排目标。据《气候公约》官网统计，2006实施CDM以来，全球注册超过1650个项目，为《京都议定书》第一承诺期提供了大约29亿吨二氧化碳当量的减排量。[3]

第三，促进《巴黎协定》通过生效和实施，凝聚全球促进绿色低碳发展转型的政治共识，并积极付诸行动。在巴黎气候大会召开前夕，代表新兴发展中大国的基础四国第21次气候变化部长级会议召开，凝聚了促成《巴黎协定》的共识。2015年12月，由全世界178个缔约方共同签署通过的《巴黎协定》，只用了不到一年时间就于2016年11月4日生效。2017年6月，美国特朗普政府宣布退出《巴黎协定》，拜登政府又于2021年1月重新加入。面对美国气候政策的摇摆不定，“全球南方”国家并未退缩，而是坚定维护来之不易的成果。截至2023年7月，《巴黎协定》缔约方达195个。193个缔约方提出了国家自主贡献（NDC）目标，覆盖2019年全球排放的大约95%，中国等部分国家还更新NDC目标，不断提高减排力度。此外，包括广大“全球南方”国家在内的全球150多个国家提出了碳中和目标，全球绿色低碳发展转型的大趋势不可逆转，面向碳中和目标的全球气候治理进程已经开启并努力付诸行动。

“全球南方”在全球气候治理中面临的新挑战

2021年格拉斯哥气候大会完成《巴黎协定》实施细则的谈判，《巴黎协定》进入全面落实新阶段，翻开了全球气候治理新篇章。但是，世界经济政治格局风云变幻，“全球南方”在全球气候治理中面临一系列新挑战。

第一，全球气候变化风险加剧，“全球南方”的脆弱人群受气候变化不利影响最大。全球平均气温连创新高，气候变化对自然和人类社会经济的影响广泛而深远。相对发达国家，广大南方国家应对气候变化的基础设施不足，适应能力较弱，尤其是脆弱人群。根据世界气象组织发布的《2022年非洲气候状况》报告，2022年非洲大陆有1.1亿多人直接受到天气、气候和与水有关的灾害影响，造成的经济损失超过85亿美元。未来气候变化将带来更多极端气候事件，进一步加剧气候风险，南方国家受到的影响更大。例如小岛屿国家联盟在全球温升控制目标和要求排放大国快速减排方面立场激进，源于其对气候变化引发的海平面升高确有切肤之痛。

第二，经济贸易总量和碳排放呈现“南升北降”的趋势，“全球南方”减排压力增大。全球化给“全球南方”带来重要发展机遇，以中国、印度和巴西等为代表的新兴市场国家经济上获得长足发展，对全球经济的拉动能力甚至超越老牌欧美发达国家。根据国际货币基金组织（IMF）的数据，“全球南方”包括新兴市场国家和发展中国家数量超过150个，人口占比达80%，是全球经济版图中的重要力量。“全球南方”经济总量在世界经济中的占比从2000年的大约20%增长到2021年的42.2%，翻了一番多。[4]而发达国家组成的七国集团（G7）的经济体量不仅在发达国家内部的占比由1985年的85%下降到2021年的75%，在全球总量中的占比更是大幅下降。在贸易方面，联合国贸易和发展会议（UNCTAD）数据显示，发展中经济体货物贸易额在全球占比从2000年的14.8%提升至2022年的42.9%，其中2022年发展中国家之间的贸易额超过8万亿美元，贸易总量有超过发达国家的趋势。[5]随着经济增长和城市化进程的推进，“全球南方”的碳排放增长较快，尤其是亚洲发展中国家，碳排放量的全球占比从2000年的26%增长至2021年的44%。经贸和碳排放“南升北降”的趋势不仅深刻改变了全球气候治理格局，也给“全球南方”带来越来越大的减排压力。

第三，美西方不择手段极力分化打压，试图削弱“全球南方”的影响力。美西方对“全球南方”崛起的态势十分警惕，美国对中国推行“脱钩断链”，对中国高科技领域的全面封锁打压就是明显的例证。2023年2月，美国民主、共和两党参议员向国会参议院外交关系委员会递交《终止中国发展中国家地位法案》，要求禁止美国在条约谈判中将中国作为发展中国家对待，试图通过剥夺中国发展中国家地位，分裂南方国家阵营，维护发达国家的既得利益。2022年6月，在七国集团峰会上成立的国际气候俱乐部，承诺开放、包容、合作，但实际上是为推行碳关税等贸易保护措施做准备，其一边拉拢部分发展中国家参与小圈子，与南非等国建立“公正能源转型合作伙伴关系”；一边试图对圈外国家实施单边惩罚性措施，联手向中国等新兴市场国家施压，重点打击中国高耗能产品出口。近年来，中国电动车出口增长迅猛，欧盟原有竞争优势不再，立即启动反倾销调查，是又一个鲜明的例证。

第四，“全球南方”国家发展不均衡，客观上增加了协调统一立场的难度。“全球南方”国家中，发展较快的仅是部分新兴市场国家，更多国家因各种原因发展缓慢、停滞，甚至因地区冲突陷入经济衰退。“全球南方”内部发展差距拉大。《巴黎协定》减排范式的转变，弱化了“共同但有区别的责任”原则，使南北阵营之间的界限越来越模糊，“全球南方”国家在一些关键议题上出现明显利益分歧。例如，在资金议题上，发达国家向发展中国家援助1000亿美元资金的承诺尚未兑现，承诺提供新的资金的意愿和能力也在下降，对发展中国家开展合作往往要求很高或有附加条件。自2011年以来，中国已累计安排资金约12亿元人民币支持气候南南合作，激发了一些期望得到国际援助的发展中国家转向中国，但有些国家抱有不切实际的期待。再如，气候变化的损失损害议题，一直受到小岛屿国家联盟、最不发达国家和非洲国家的高度关注。2022年11月在埃及沙姆沙伊赫召开的《气候公约》第二十七次缔约方大会，建立了损失与损害基金，强调动员新的和额外的资源应对损失损害。气候变化的损失损害存在难以计量等技术问题，如果不断泛化，势必导致中国等既是排放大国又是遭受气候变化损失损害严重的国家陷入两难境地。

建设巅峰气象观测网络，揭示极高海拔区气候变化特征。图为科考队员在卓奥友峰峰顶架设自动气象站（2023年10月1日摄）。（新华社图片）

凝聚“全球南方”力量推进全球气候合作

“全球南方”既是气候变化影响的最大受害者，又是碳排放增长的主要来源之一。应对气候变化，加强国际合作是必由之路，“全球南方”力量在未来气候治理中可以发挥更大作用。

首先，“全球南方”国家需要在加强团结中提升话语权，维护“全球南方”的整体利益。“全球南方”国家资源禀赋不同，具体国情各异，面临经济发展、改善民生、消除贫困和应对气候变化等多重挑战，在多边合作中的利益诉求存在差异，在某些议题上存在分歧也属正常。构建更加公平有效的全球气候治理体系，需要真正的多边主义，加强和完善以《气候公约》为核心的多层次、多主体的全球气候治理体系。针对部分西方国家搞小圈子、推行碳关税等单边惩罚措施，“全球南方”国家只有弥合分歧，加强团结协作，才能拥有更大的影响力。

其次，中国作为“全球南方”天然成员，引领“全球南方”国家在气候治理中日益发挥重要作用。中国与其他发展中国家有着相似的历史遭遇、奋斗历程，面临共同的发展难题和任务，对当前国际秩序和全球气候治理有着相近的看法和诉求。中国是“全球南方”天然成员的政治定位，并不是美西方的一纸决定或声明可以改变的。“77国集团和中国”代表发展中国家发声的模式依然有效，中国作为基础四国、金砖国家以及“立场相近发展中国家”等机制的重要成员，未来还将继续依托和维护“全球南方”国家团结，积极引领全球气候治理。尤其是2023年金砖国家成功扩员后，其人口规模、经济体量以及地缘政治影响力都进一步提升。金砖国家的性质也由新兴经济体组织向发展中国家平台方向过渡，不仅提升了整体影响力，也顺应了国际社会期待，展示了多边主义的重要性和价值。未来落实《金砖国家应对气候变化高级别会议联合声明》的要求，金砖国家必将成为全球气候治理中一支不可忽视的政治力量。

第三，加强气候变化南南合作和绿色“一带一路”建设，推进“全球南方”国家绿色发展。南南合作可以追溯到1955年的万隆会议，正式开始大约在1970年，其实质是通过团结合作改变不平等的南北经济关系，联合自强和共同发展。当前，发展中国家应对气候变化和实现绿色发展迫切需要获得外部资金、技术转让和能力建设支持。在发达国家资金援助意愿持续下降的背景下，南南气候合作受到越来越多的重视。中国不仅建立气候变化南南合作基金，还在绿色“一带一路”建设中纳入更多应对气候变化的内容，在停建海外煤电项目的同时，大力发展可再生能源合作项目。未来要进一步提高气候变化南南合作基金的运行效率，共同探索气候友好型基础设施项目，例如可再生能源发电站、清洁高效的交通系统和气候适应型建筑等，通过南南气候和绿色发展合作，促进合作共赢并发挥示范和引领作用。

最后，在全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议框架下，挖掘“全球南方”国家应对气候变化的合作潜力。“全球南方”国家众多，国情民情、发展水平、文化传统等千差万别，利益诉求各异，但围绕和平与发展两大主题，对可持续发展的美好未来的追求是共同的，合作潜力和前景广阔。近年来，着眼于推动构建人类命运共同体，中国相继提出了“三大全球倡议”，倡导加快落实联合国2030年可持续发展议程，共同推动全球发展迈向平衡协调包容新阶段，坚持共同、综合、合作、可持续的安全观，尊重世界文明的多样性，获得“全球南方”越来越广泛的支持。应对气候变化是联合国可持续发展目标的重要内容之一，也是全球发展倡议关注的重点领域。展望未来，在“三大全球倡议”框架下，“全球南方”只有共谋应对气候变化之道，发挥各国主观能动性和创造性，才能在携手共进中实现合作共赢。