贵州省建设用地智能审批系统设计与实现

林少华，吴跃

（贵州省自然资源技术信息中心，贵州贵阳 550004）

目前，中国各行业部门的信息化建设正全面推进，电子商务、电子政务建设蓬勃发展，自然资源信息化建设也取得一定进展，并提出开展自然资源管理信息化和建设用地审批实现远程报批的要求。

贵州省虽然早在2004 年就开始了全省建设用地审批系统的建设工作，但是原先系统重在解决流程流转和材料信息数字化问题。通过十几年的应用，发现原先系统存在省厅审查人员需要人工比对各项报批数据，耗时长、易出错；市县组卷不规范、数据填写不准确、报至省厅后仍需要反复补充材料、周期比较长等主要问题[1]。为贯彻落实国务院、省政府“放管服”改革精神，适应新《土地管理法》和《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2 0 2 0〕4 号）等相关法律和文件要求[2]，解决贵州省建设用地审批系统中存在的痛点，贵州省自然资源厅于2021 年开发了贵州省建设用地智能审批系统，以便满足智能、高效、便捷的审批要求。

本文主要基于地理信息系统、数据库管理系统、网络通信及云计算等技术，辅以办公自动化的理论和方法，在深入分析和研究建设用地审批信息系统的基础上，结合省自然资源土地管理办公自动化需求，研发了适合本地区建设用地审批系统。

1 系统目标、设计原则及整体架构设计

1.1 系统目标

贵州省建设用地智能审批系统的主要目标是借助自然资源业务网，实现省、市、县三级联网审批管理平台，从而优化土地管理模式，规范用地报批资料和审批行为，促进审批监督，共享地理信息资源，进一步厘清全省建设用地业务进出流程，提高自然资源部门建设用地审批管理水平，为土地管理及用地报批的宏观调控提供具体技术支撑。系统功能细化目标如下：①根据建设用地审批工作现状，设计省级建设用地审批管理系统，实现建设用地审批信息的录入、处理、存储、分析、查询、输出及传递等智能化管理，并可方便地调用相关图形数据进行实时审查；②在自然资源网的基础上，连接部级自然资源管理部门的建设用地审批管理系统，实现建设用地审批信息快速上报和下传。

1.2 系统设计原则

建设用地报批涉及自然资源管理的众多业务，具有管理范围广、模式多变及流动性强的特点，是一项复杂的行政审批业务。因此，在系统建设、业务梳理方面应该遵循稳定、安全、开放、可维护、可扩展等原则。所谓稳定，是指系统开发所用到的软硬件平台、开发工具及网络设备在系统运行阶段能够持续稳定运行；安全性是指系统未经授权不能被修改的特性，且具有相对独立的安全机制和较强的容错功能；开放性是充分利用自然资源信息网络系统和信息共享平台，实现省、市、县三级的信息快速交换和服务，使各级系统既相互联系又相对独立，保证系统的开放性；可维护性是指系统遭受数据损坏、丢失的情况下，可以提供数据恢复的维护功能，尽量减少人工维护的工作量，确保系统的正常运行；可扩展性是指信息系统预留了较多的功能扩充接口，当应用或技术更新替代时，能够及时在系统建设过程中充分考虑其可扩充性。

1.3 系统整体架构设计

贵州省建设用地智能审批系统主体由三大部分组成，即智能组件、智能收件和智能审批3 个模块。系统整体架构如图1 所示。报省政府批准建设用地的报批流程是由各区县级自然资源部门发起，分别经市级审查、省级自然资源部门审查通过后报省人民政府批准。

图1 系统整体架构

贵州省建设用地智能审批系统基于贵州省自然资源全息大数据平台。贵州省自然资源全息大数据平台按照“先进成熟、稳定高效、安全可靠”的原则，设计充分考虑网络、数据、应用和安全等方面的多样化需求，采用多层次、强解耦性的体系架构，既保证有良好的扩展性和灵活性，又保证其规范性和安全性。借鉴地理信息科学、大数据技术[3]、计算机科学等多学科理论与方法，充分利用贵州省自然资源厅已有建设成果，结合自然资源云基础环境，采用分布式、云计算、大数据等技术进行建设，实现参建体系内国土空间基础信息的纵横联通、共建共享、深度融合、协同共赢。

智能组件模块：主要包括数据一致性检查、数据完整性检查、材料齐备性检查、项目审查指标检查等功能，规范组卷，提高报件质量。

智能收件模块：市县上报前系统进行智能检查，主要检查占补平衡、供地政策、征前程序、地类面积等，判断内容是否符合报批要求，强制性指标审查不通过不允许上报，提示性指标审查不通过可以上报，但会给出提示。上报失败，市县可以查看智能审查报告，重新完善报件资料，上报成功，省厅窗口可以根据智能审查报告进行收件，防止不符合报批要求的用地报件进入省厅审查程序目录。

智能审批模块：根据各处室审查职责制定智能审查规则，系统自动检查，并给出参考意见。同时，系统会根据大数据比对结果，根据设定的系统规则，计算机自动分析各项指标的计算结果，给出相应的审查意见。系统辅助审查，提高审查效率。系统还会根据省政府批文模板，提取智能审查报告、建设用地审查意见表等数据，自动生成省政府批复文件内容，方便发文拟稿。

2 指标体系设计

报批信息可从完整性和准确性两方面来评价。完整性是指必须填写；上传供业务审查的各类材料及相关表单数据的填写；准确性是指上传的材料及报批地块要能满足各项法律法规和管理要求，特别是要通过大数据分析手段，通过对报件数据、材料、空间位置等与省厅各项调查、管理数据进行自动对比分析[4]。

用地报批件，从业务上来说，分为批次和单独选址2 种类型。针对不同的类型，可能存在不同的审查要求。例如，对于批次用地不得占用自然保护区、风景名胜区、水源地保护区以及法律法规规定不得占用其他区域的土地。但是对于单独选址项目，难以避让确需占用的，应符合相关规划，并取得有权限主管部门的审核（批复）同意[5]。因此，系统首先从业务类型上划分为两大类，分别针对不同业务设计不同指标体系。每个指标包含的属性如表1 所示。

3 智能审批实现

3.1 生成审查报告

建设用地报件在组件及上报时，均可以调用大数据分析服务，通过对基本农田、生态红线、已批建设用地、土地利用现状、保护地、矿业权等几十个图层数据以及相关的报批表格数据和材料附件数据进行计算、比对，再根据审查规则进行分析，从而产生一个全面的审查报告，供系统和审查人员进行判别。审查报告样例如图2 所示。

图2 智能审查报告

智能审查报告由项目基本信息及指标审查情况组成，指标如果通过，会显示绿色的“通过”，如果不通过，会用红色标注“不通过”，方便报件人员和审查人员查看具体情况。审查报告还包含提示信息和分析详情信息。其中提示信息用于提示为通过（未通过）的原因，详情信息用于显示空间叠加分析的结果。

市县报送省厅时，系统在收件之前会进行综合判别，如果有强制性指标没有通过，则不允许上报；如果强制性指标都通过，有提示性指标未通过，则会提示报件人员，但是不阻止上报。

3.2 生成审查意见和批文

系统会根据每个处室负责的指标情况，通过分析指标通过情况，自动生成审查意见。每个处室会有多个指标，根据每个处室审查职责设置意见模板，系统根据每个指标的通过情况以及每个指标计算结果，通过模板引擎对意见模板进行处理，生成每个处室的审查意见。处室审查人员在审查时，可以直接引用系统产生的审查意见，进一步修改补充。

省政府批复内容，也通过模板的方式进行设置。由于单选项目和批次项目的数据和批复都不一样，因此，系统将模板划分适用业务。另外，模板配置还包括模板计算时需要引用到的数据等属性。

4 技术特点

贵州省建设用地智能审批系统充分利用了云上贵州云计算基础设施，通过贵州省自然资源云服务以及当前正在建设的贵州省自然资源全息大数据平台提供的大数据支撑服务。整个系统架构设计围绕“业务流程”展开，整个业务功能的设计和实现采用SOA（面向服务的体系架构），充分保证了系统功能和流程实现的灵活性和扩展性。系统建设利用面向服务的思想建立统一的业务模型，利用系统服务组件和业务组件搭建自然资源业务应用系统，具有便于部署和维护的特点。

系统采用了JMS 消息服务中间件Apache Artemis，通过消息中间件来解耦审批系统、计算分析服务、空间分析服务，使得系统架构更加清晰。Artemis 通过基于netty 的非堵塞IO 架构开发，拥有了出色的性能，作为下一代ActiveMQ。选择Artemis 的原因是其具有开源、高可用性、Java 编写、高性能的优势。

系统同时还基于开源模板引擎进行二次开发，设计了适合于项目需要的业务领域模型，例如计算基本农田占用公式的通用函数等。

为了优化计算速率，系统在设计过程中考虑了每个指标在进行计算时并不需要所有的数据，因此在指标配置时添加了引用数据属性，配置当前指标需要用的表格、图形、附件数据。这样极大地减少了指标计算时需要读取的数据量。

5 应用成效

通过提取系统中2 个月收取（8 月份为过渡时间段，所以对比的是启用前2 个月和启用后2 个月）的建设用地报件审批系统记录，不考虑其他因素（例如补件、政策等），只考虑系统记录的办理时间，可以发现整个办件时限平均有30%以上的提速。系统办件时间对照如表2 所示。

表2 系统办件时间对照表

该系统基于全省信息化统筹建设思路，充分运用云计算、大数据和人工智能技术，打造以智能审批为主、人工核验为辅的全国领先的一体化建设用地智能审批管理系统。通过建立智能化审查规则库，完善了数据基础；通过大数据智能审查，进一步减少了自由裁量权，降低了建设用地管理廉政风险。

新系统具有以下特点：①方便。市县上报之前能提前知道报件存在的问题。②规范。规范市、县报件行为，同时也规范省厅各处室的审查标准。③提效。提高行政审批效率。④增质。大数据自动比对，减少人工审查失误造成的审查问题。