美国历史文化遗产保护中地役权制度的应用和启示

高 原

(中规院(北京)规划设计有限公司,北京 100044)

我国历史文化遗产保护的法制建设已历经数十载,初步形成了以《城乡规划法》《文物保护法》《非物质文化遗产法》《历史文化名城名镇名村保护条例》《文物保护法实施条例》为框架的法律体系。产权问题一直以来是影响保护工作实施落地的关键因素之一。对于产权复杂的保护对象,保护主体不明确、权责分配不清晰等问题屡见不鲜。特别是在资源富集的历史文化名城名镇名村中,保护对象产权、使用权分离的现象尤为普遍。在此方面美国采用的保护地役权制度提供了很好的借鉴。在不改变产权的前提下,对使用权进行细化分割,并通过协议方式有条件让渡给专业机构管理,在满足保护要求的同时平衡了公私关系,因而在重视私权的美国得到普遍应用。本文简要介绍美国保护地役权制度的形成与发展,总结其制度的特点和不足,并进一步探讨其作为政策工具在我国的适用性。

一、保护地役权在美国的应用

(一)形成和发展

1.保护地役权的概念

地役权指为实现特定意图使用他人不动产的权利。出让地役权即不动产权利人在保留产权的基础上,以协议方式让渡一部分使用权给接收方。美国地役权的法律渊源来自于英国普通法(Common Law),普通法里的地役权规定最早见于公共路权的使用。在早期英国社会,农民有时需要通过他人领地才能到达田间耕作,经协商赋予农民的通行权即为地役权的前身[1]。

在权利的表现形式上,地役权体现为正向的权利赋予或逆向的权利限制。其中通过施加限制条件实现某种保护意图的地役权,在美国被称为保护地役权。保护地役权以法律契约形式呈现,契约中规定了不动产权利人将不动产的一部分开发权交付给地役权接收方(一般为政府认证的机构)。产权人有义务维护这部分的规定特征不受损害,并随之获得多种形式的税收减免作为补偿。保护地役权依其保护目标不同,大体分为生态保护地役权和历史保护地役权两种。从法理基础上来看,无论是对于生态还是历史资源的保护,在美国都归属于对于公共利益的保护,属于宪法赋予的治安权(Police Power)[2]。

2.保护地役权的法制化

保护地役权的应用在美国最早可追溯到19世纪末,用于保护波士顿林荫景观道免于被城市开发破坏。20世纪30至50年代,保护地役权被美国国家公园组织、国家鱼类及野生动植物管理局大量用于保护蓝岭(Blue Ridge)、印第安古道(Natchez Trace Parkways)等地的自然资源和野生动物栖息地。由于美国的保护对象大多为传统庄园和乡土自然空间,其中不乏大量历史性建筑物被纳入整体保护范畴。

1981年联邦政府发布了《统一保护地役权法案》(以下简称《法案》),迈出了保护地役权法制化的重要一步。法案涉及保护地役权的定义、设立转让认可和期限、司法行为、有效性、适用范围和编制的统一性。《法案》指出“保护地役权是为实现某种保护目标,在不占有产权的情况下对不动产施加的限制措施或积极义务”,并规定了三种适用的保护类型和对应的保护目标(图1)。

图1 保护地役权的适用类型和保护目标

《法案》的重要性在于为保护地役权在全国的推广确立了法律基础。该法案由统一州法国家委员会编写,其成员由各州推选组成,主要任务是向各州提供统一的法律范本,以加强从联邦到州层面的纵向传导。《法案》的另一个重要意义是突破了英国普通法的限制,实现了地役权制度的本土化。普通法中的地役权更重视私人利益,地役权会随着产权人变动而终止。《法案》中规定地役权必须与地契绑定,不因产权变动而消灭,从而确保了保护的延续性。

(二)建立与维护

1.保护地役权的建立

保护地役权的申请和建立由产权方主导,首先要明确的是申请资格。以历史保护类型的地役权为例,《法案》中对资格的界定较为宽泛。如果申请者以获得减税为目标,需要同时满足国家税务局在《税法》中对于保护地役权的要求。一般而言,申请对象需要在“国家注册历史地点名录”中,或是位于经政府认证的历史地段中有突出贡献的建筑物。其中,注册名录由联邦内政部制定并定期更新,而历史地段的划定各州政府即可完成,从而大大增加各州历史保护工作的积极性。此外,即使不在名录或历史地段内,如果满足特定风貌条件,业主也可以主动联系州历史保护办公室,通过审核后得到认证用于保护地役权的申请。

在明确资格后,由产权人主动联系合格的公益组织作为地役权的接收方,共同完成申请档案的制作并商定出让条款。其中,申请档案包括不动产的位置图、照片,以及其核心保护要素的文字说明。出让条款需要包括双方的基本信息、保护要求、权责分配和附图。图2为伊利诺伊州芝加哥市北园镇(North Park Village)的保护地役权档案附图,图中标示了地块的区位、建筑分布和用途分区。在其文字说明中详细介绍了每个分区的现状情况和保护规则。如分区7的用途是“文化和公共空间”,具体保护措施包括保护现状建筑、不得随意新建建筑和道路、除现状已有功能不允许新的商业功能植入、雇用专业人士定期维护、允许地役权接收方一年四次的巡查等。在条款商定过程中,产权人享有很高的自由度,一般来说出让的权利越多得到的减税就越多。虽然依据税法永久捐赠地役权才能获得减税,但个别州也为有期限的地役权提供少量奖励。

2.保护地役权的维护

产权方作为直接使用者承担日常的维护工作。如果涉及条款中保护部位的修缮,需要提前征求接收方的意见,并严格参照内政部历史建筑物修缮规范进行。产权方的另一项重要责任是要保证其不动产一定的开放性,开放的方式和时间依双方协商而定,通常以保护正常生活隐私为前提,如一个月开放几小时。如果地役权仅针对建筑外立面,那么只要在外部能被观察到即可,无需开放内部。

接收方的首要责任是提供日常的监管服务,需要定期组织专业人士巡视评估地役权的维护情况。如果在监管中发现产权方没有履行相关义务,如对保护要素造成了破坏,接收方可以提出书面整改要求,严重的可以诉诸法律。一些公益组织还会提供咨询服务,包括建筑的修缮养护、法务咨询等方面。

(三)保护地役权实践的经验

经过多年实践,保护地役权在美国成为了一种较为普及的政策工具,本文从政府引导、经济激励、社会参与和规划衔接四方面总结其成功经验。

1.政府引导:完善的法律制度为基础

美国保护地役权的快速发展归功于其成熟的法律体系。在《法案》的整体框架下,各州政府随后出台了符合自身情况的地方性规章,形成了上下传导的纵向法律体系。以历史保护为例,国家层面的法律并未严格限定申请资格,而是将权力下放到各州。目前为止,美国已有超过半数的州出台了各自的保护地役权法规,其余州在具体工作中仍以国家层面法规为主要依据。

同时,很多其他法律与保护地役权制度也有密切联系。如《国家历史保护法》制定了历史文化遗产的登录制度,《合同法》授予了地役权合同的合法性,《慈善组织法》认定了符合资质的公益组织等。

2.经济激励:多样的免税政策为推动

保护地役权减税在诸多的减税门类中属于慈善捐赠减税。慈善捐赠减税于上世纪初第一次世界大战期间被广泛使用以刺激经济弥补战争开销。之后,在1976年税法改革中,进一步细化了保护地役权的减税标准,产生了深远的影响。其中,第一百七十款规定了所得税、遗产税和财产税三大类减税方式。此外,各级政府还会设立专项补助计划,如国家公园组织推行的联邦历史复兴税收激励项目,为列入国家保护名录中历史建筑物的修缮提供总花费20%的税收抵扣。密歇根州对于上述历史建筑物的修缮提供额外5%的减税额度。如果修缮后用于商业功能,则会再增加5—15%[4]。这样计算下来可以减少最多40%的修缮花费,对私人业主产生了巨大的吸引力。

3.社会参与:多元的民间组织为助力

美国的土地信托、历史保护等非盈利性公益组织数量众多,它们的建立和运营根植美国文化,高度依赖于私人和社区的支持,是美国基层治理的特色[5]。作为民间与政府之间的桥梁,公益组织在保护工作中扮演着极为重要的角色,它的优势主要体现在以下几点:第一,税法规定慈善、宗教等公益组织可以获得营业税豁免,为公益组织的发展夯实了经济基础;第二,与政府相比,公益组织的工作效率更高,更善于与业主沟通,也更专注于解决街区尺度的具体问题;第三,公益组织可以为私人业主提供多种技术咨询服务,使保护工作更为顺畅。组织的员工可能来自建筑、银行、法律、历史保护等各个行业,其中很多是以兼职形式聘请,也有大量出于兴趣的志愿者加入。

4.规划衔接:灵活的政策工具为接口

保护地役权的批准需要当地规划管理部门的协同参与。为方便与交通、市政、区划等规划的衔接,规划部门会将地役权纳入统一的地理信息数据库管理。这样不但可以清晰掌握地役权的空间位置,还避免了可能出现的各类规划沟通不畅问题。除此之外,地方政府也可以通过调整区划、修订法规等政策工具推广保护地役权的普及,比如划定更多的历史地段、规定保护地块的功能用途等。另一项较为常用的政策工具是开发权转移,因设立保护地役权而损失的部分开发权可以有偿转移给政府认可的其他地块,多见于费城、波士顿等城市中心区。

二、保护地役权在我国的适用性

(一)我国保护地役权制度的现状

我国地役权的法制建设尚处于起步阶段,对地役权的定义以提高私人利益为主。2007年《中华人民共和国物权法》中对地役权的定义是“按照合同之约定,利用他人不动产,以提高自己不动产效益的权利。”而后,于2021年施行的《中华人民共和国民法典》延续了上述定义。其他法规如2015年《不动产登记暂行条例》中,提到了可以对不动产的地役权进行登记,并未规定地役权本身的定义。可以说,地役权在我国的具体国情下,其使用也被限定“地与地”之间,极少因维护公共利益而设立地役权。

在相关制度建设不完善的背景下,我国已经出现了保护地役权的实践性探索。2020年,钱江源国家公园与当地村委会签订了“集体林林地保护地役权”,在土地权属不变的情况下,规定村民遵守保护林地、限制开发等生态控制要求,并给予资金补偿。钱江源的实践提供了很好的范例,但仍存在不足之处。有研究指出,其管理方式过于宽泛,缺乏分类细则和差别化的补偿标准,本质上仍是以往生态补偿机制的延续[6]。

(二)我国建立保护地役权制度的建议

在借鉴美国保护地役权经验的同时,如何根据我国实际情况进行本土化调整,本文提出如下几点建议。

第一,建立配套法律法规,赋予保护地役权合法身份。明确其与《民法典》中地役权的关系,在法律上将为保护公共利益而设立的地役权与现行针对私人利益的地役权进行区分。详细规定保护地役权的基本概念、适用范围和流程机制等,为后续的制度建设提供法律依据。

第二,拓宽补偿和激励渠道。借鉴美国的减税政策,在经济补偿方面有所突破。结合年度个人所得税申报,将历史文化遗产保护列入个税专项附加扣除门类。此外依据《历史文化名城名镇名村保护条例》中“对历史建筑的维护和修缮给予补助”,设立专项补助资金,将保护地役权纳入补助范围。

第三,明确地役权管理部门,鼓励民间力量参与。美国的民间公益组织是接收地役权的主要力量,这种模式在执行上较为灵活,但也面临着稳定性差的问题。考虑到不同国情,我国应采取政府为主、民间为辅的模式,在自然资源部门下建立保护地役权专门机构,负责地役权的建立、接收、入库和管理。

三、结束语

美国保护地役权的应用,在一定程度上合理地平衡了公权和私权,对保护历史和自然遗产起到了正面的作用。本文重点分析了保护地役权的形成、发展和管理方法,总结了这种制度在实际运用中的优势和不足,未来我国应结合现行规划体系,综合考虑保护对象的类型和保护要求,划分用途分区,制定适合国内实际情况的地役权制度。