“三治融合”下的积分制价值构造

◎王炳智

■问题的提出

乡村信用积分制的本质是奖惩机制。它以村为单位通过乡规民约中的信用评价标准对基层群众的日常行为表现进行打分并予以收集统计，进而形成信用评级。个人或家庭可基于自身的信用水平获得日常消费、贷款、医疗、购房等各类公共服务领域和组织遴选方面的额外福利、优待或限制。该制度的初衷旨在推广“自治、法治、德治”的社会治理理念，调动村民的积极性，解决村务“没依据、没抓手、没人听”的问题。不同于以往基层治理中的命令控制型规制，乡村信用积分制通过元规制方式，由政府引导村镇群众自我规制，借助“互联网+监管”的手段使道德规范“可视化”，村民互律有据可循，进而逐步实现乡村“网格化管理”。

乡村振兴离不开乡村的有效治理，而乡村信用积分制是当下乡村有效治理模式的典范。2015年，山东荣成市率先开始信用积分制试行工作，但囿于制度初建经验不足，部分地区对信用积分制的角色定位不清，德治与法治界限模糊，村务细则虽然得以具象化，但是部分用语十分模糊。信用积分制的运行关键在于利益驱动，但是理性经济人视角可能为乡村德治套上枷锁，一些软措施具有潜在强制力，容易滋生腐败，激起群众的抵触情绪。

目前，除了有关部门之外，新闻媒体和部分学者多从信用积分制的正面作用出发大力提倡推广，但是对信用积分制价值层面的认知和评价依旧欠缺。研究信用积分制需要从“价值认知”和“价值评价”两个维度出发，本文将在描述现有规范制度的过程中，揭示信用积分制的价值与标准，通过公平、正义与秩序等价值准则审视信用积分制的价值取向，以期为信用积分制的健全发展指明方向。

■对信用积分制目的性价值的认知

要想认知我国乡村信用积分制的目的性价值，就必须理解党的十九大报告提出的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。对信用积分制目的性价值的分析是对其明示的规范价值予以释明与涵摄，分别从载体、作用对象（即价值主体）和表现领域三个方面进行分析。

载体目的

乡村信用积分制的载体目的是形成符合“三治融合”治理模式的信用积分制决议、监督和奖惩规范，助力乡村治理中“三治”的有机融合。2018年，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出，“德治”涵养“自治”和“法治”的治理理念，强化了德治在乡村治理中的重要地位；其核心在于“道德教化”和“引导”，并辅以“激励约束”，突出“德治”在村民内心的“强制力”。

1.信用积分制的自治之维

我国过去长期实行“一元化”直接管理，过分关注基层民主选举，弱化了民主决策、管理和监督程序，导致乡村自治性不足，而“三治”明显反映出当前国家管理理念的转向。随着社会现代化和城乡一体化建设的稳步推进，信用积分制逐渐由城市下沉到乡村，村民在村“两委”的牵头下依托村民代表大会自主协商，结合所在乡镇的卫生建设、环境建设、基础设施建设、精神文化建设、民风民俗建设等方面的治理问题对信用积分标准达成共识，之后采取村小组的形式“民事民办”。智慧平台方便村民互律，充分整合了社会资源，“云治理”、积分兑换奖励机制等为乡村自治增添了活力。

2.信用积分制的德治之维

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须坚持依法治国和以德治国相结合。要充分发挥道德建设对依法治国的重要作用，法律的权威源自人民的内心拥护与真诚信仰，德治更强调信用积分主体的动机。要想推广乡村信用积分制，就必须尊重乡民的主体地位，领导干部要以身作则，发挥道德模范的示范作用。对乡村信用主体进行分类，明确信用主体的范围，因户施策，创设“红色存折”，建立“积分储蓄站”，公布村内“红黑榜”，精准激励，反向刺激，将勤俭、孝顺、诚信等伦理道德义务转化为看得见的标准和排名，让村民择善而从，使文明守信蔚然成风。

3.信用积分制的法治之维

法治通过大量程序性规则与制度构建出“理性空间”，是一种更规则化和形式化的治理方式。法治既是原则又是制度，既是一种组织形式，又是一种秩序模式。依法依规公开信用评价标准，明确信用监督直接责任主体，定期公示村民积分情况，完善验收流程，规范积分兑换资金的筹集和保障机制，建立财务专账，合理合法制定信用评价标准，彰显“法治为本”的角色定位。

作用对象目的

乡村信用积分制的作用对象目的可以分别从积分监管主体和信用积分主体出发，从强化组织领导和强化村民的主体地位两方面进行分析。

1.强化组织领导

强化基层党建与村民委员会组织领导的治理要义在于平衡信用积分制运行过程中德治与法治的关系。现代乡村治理体系是指由党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的治理体系。乡村信用积分制的实质仍为道德规范，其制度内核虽然有强化组织领导之意，但是绝非强迫命令，而是由村民自愿申报参加。推广乡村信用积分制的目的在于通过有效的规范指导和正确的方向引领形成党政、市场和社会的多元多层次治理体系。当前，在乡村治理现代化进程中，基层党建工作存在“悬浮化”问题，而乡村信用积分制为基层党建工作提供了发展机会。

2.强化村民的主体地位

强化村民在信用治理过程中参与权与知情权的治理要义在于凸显信用积分制的“自治”优势，但是仍然需要紧扣德治与法治的要义，淡化自治局限性带来的消极影响。在乡村“熟人社会”中，村民们逐渐“脱域化”，但是个体意识的提高并没有提升村民参与村务的能动性，反而消解了集体主义下的亲密感。信用积分制能使村民自愿参与到积分制的构建、监督与执行等过程中，量化考核保障了村民的知情权，村规民约和自治章程保障了其参与权，自此，“村里事”变为“家家事”。此外，合理的积分兑换机制依赖必要的资金支持，需要村“两委”、村集体产业和社会资金合力保障制度的长效运行。

表现领域目的

我国乡村信用积分制的表现领域目的是提升乡村治理的“德治”水平和智慧化水平。乡村依托信用积分制进行“德治”的治理要义在于推动乡村诚信文化建设和乡风文明建设，而智慧管理为乡村治理增添了活力，为全面推进“三治融合”提供了助力。

1.诚实守信与善良风俗相辅相成

塑造法治信仰既需要公民自觉，又需要职能部门工作人员诚信执法。我国的诚实信用原则与公序良俗原则在《中华人民共和国民法典》颁布以前就已存在，但是在乡村建设中信用规范仍然缺失。乡村信用积分制通过对守信行为的物质激励和精神激励，激发价值主体的“自主、自为、自律”。法制体系建设的第一要义是对外在行为的约束，但是其无法从根源上涵养人心。“三治融合”治理下营造善良风俗的氛围离不开诚信道德规范的建立，乡村信用积分制能够为其提供支持。

2.信用积分体系孵化算法行政

2020年，数据被纳入五大生产要素之一，提高数据整合能力和建立地方政务数据库对乡村治理具有重要作用。乡村信用积分制可以对村民的守信行为进行数据采集、监控与奖惩，凸显了数字治理的动态性和实时性。国外部分学者将“治理术”融入数字治理领域，并且提出“算法治理术”概念，旨在改变过去命令控制型的约束方式，将权力内化于个人。算法处理形成的个人信用评级与附带的奖惩结果将外在道德义务和法律义务转变为村民内在的约束机制，起到威慑和警示的作用，这种治理逻辑也是对乡村“三治融合”治理理念的综合运用。

■信用积分制目的性价值的评价

价值评价包括“估量”“批评”“预测”等方式。因此，要想对乡村信用积分制做出价值评价，就要在公正、效率等价值主体的价值需要分析框架内结合“三治融合”治理体系的具体目的性价值进行估量、批评与预测。

公正价值评价

公正在于衡量现实生活中各主体之间的利益并合理化解纠纷。公正体现在权利、义务和责任的规定当中。在国家与公民层面，公正体现在公民权利与义务的分配以及国家对公民的尊重以及提供的服务；在私法领域，公正则体现在各主体地位、权利和义务的平等。因此，信用积分制的价值评价标准可以进一步细分为实体公正与程序公正。

1.实体公正评价

权利义务的公正分配决定了信用积分制在制定时就采取了类型化思维，对现有的乡村治理对象和治理范围进行归类梳理，不搞“一刀切”，以使政策精准到位。根据家庭情况和所处村落的地理位置等对村户进行分类，合理制定信用评价内容及标准，分类施策。在“三治融合”体系内，部分道德规范要注意细化分类和明晰概念，如“铺张浪费”“丧事简办”“说是弄非”“缠访闹访”等行为定位模糊，不利于信用评级标准的制定。信用积分制的优势在于具象化与标准化，因此必须将道德规范类型化，合理制定信用评价标准。

2.程序公正评价

程序公正体现在乡村信用积分制决议、监督、执行奖惩的全过程。村民自愿申报参与信用积分制工作，彰显“德治为先”的角色定位。制定专门的信用积分村规民约，民主协商和民主决定反映了“自治为基”的治理内涵。在实际运行过程中，地方积分评价标准的制定涉及多级主体，相关主体应该尊重人民的主体地位，为其预留自治空间，实现“规由民定”，体现法治对自治的保障。村“两委”在制度制定和监督过程中均扮演着重要角色，要充分发挥其领导作用，为乡村信用积分制的可持续发展提供助力。在执行奖惩程序的过程中，要区分义务违法程度和责任违反程度，具体可划分为一般违法类、违反村规民约类和违反社会公德类，适度给予改正空间，提高制度运行的灵活性。除此之外，还应公开评议办法、评议结果、积分兑换资金使用情况等事项的月度、季度或年度记录，保证程序的公开透明。

效率价值评价

效率价值最显著的特征在于“成本—收益”衡量，旨在评价制度成本与治理收益之间的分配关系，引导资源合理配置。乡村信用积分制是一个多层次治理结构，制度运行的关键在于以积分兑换资金。利益驱动逻辑虽然简便易行，但是也意味着在乡村治理过程中随时可能出现利益动力供给不足导致基于自利性的村民退出积分制的情况。这对资金筹集和信用积分所能兑换的物品或福利提出了很高的要求。当前，我国已实现全面脱贫，信用福利是否应该仅限于兑换日常生活用品还需要进一步考虑。另外，村“两委”需要积极开源节流，寻求上级政府的援助，动员党员干部捐献或向社会募集，同时高效利用启动资金，将其投入乡村产业和基础设施建设，激活乡村经济的造血功能，实现良性利益驱动。

乡村信用积分制试点时间不长，通过阐释其制度属性，厘清其在社会信用体系建设和社会治理中的功能与价值目标，为日后完善制度提供正确的价值指引。乡村信用积分制是“自治、法治、德治”的乡村治理体系的有效载体。然而，自治囿于资源供给与自身治理能力、治理范围的局限性，需要法治为其提供理论支持和程序保障。要想树立法治信仰，我国乡村治理就必须发挥道德规范的内化作用，真正实现乡村治理中“三治”的有机融合。