高校公用房有偿使用改革的五重逻辑

孙晓雪 李紫轩 王 干

高校公用房有偿使用改革的五重逻辑

孙晓雪 李紫轩 王 干

[扬州大学]

加强高校房产资源治理是新时期高校治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，也是推动高校内涵式发展的重要举措，通过厘清高校公用房有偿使用改革的制度逻辑、数据逻辑、分类逻辑、核算逻辑和实施逻辑，有利于全面审视高校公用房有偿使用改革的关键要素，科学系统地进行改革规划与实施。

房产资源；公用房；有偿使用；定额标准

新时期，围绕全面提升学校治理水平和治理能力现代化，不断强化高校国有资产管理，以绩效为导向实施公用房有偿使用改革是大势所趋。以清华、南大、中国矿大为代表的一批综合性大学结合各自校情，积极探索公用房定额测算、有偿使用改革，取得了实质性的成效。[1][2][3]然而，由于各校操作方式各异，个性化特征突出，普适性相对较弱，使得其它高校在借鉴过程中难以有效转化。因此，本文旨在最大限度地撇去高校公用房有偿使用改革的个性化因素，通过系统分析高校公用房有偿使用改革的制度逻辑、数据逻辑、分类逻辑、核算逻辑和实施逻辑，以期为有效破解改革过程中的难点、堵点及关键性问题，深入推动改革实践，提供导引。

一、制度逻辑——基于绩效导向的公用房改革制度设计

借助公共产品理论，人们清楚地认识到高校不同种类的公用房具有纯公共产品或准公共产品的属性，可以通过一定的经济手段来提高公用房使用效能，解决闲置、浪费和不当占用等问题，建立公用房使用的自我约束、自我调控机制，进而实现不同种类高校公用房资源的合理优化配置。这种基于绩效理念的公用房改革制度设计实质上是房产资源无偿占有与高效利用之间新旧观念的较量，其目的就是要从传统粗放式的房屋资源调拨模式向强调以绩效为导向的房屋资源配置模式转变，就是要解决无理由占房、产出效率不高的现象，就是要推动合理使用、优化资源配置。

“有偿使用”在公用房改革制度设计中，扮演着极为重要的政策工具角色，但“有偿使用”所形成的收费，本身并不是目的，只是一个经济杠杆，是要通过收费盘活存量房产资源，促进各二级单位自我管理、自我约束，树立公用房使用成本意识，扩大房产资源管理自主权，通过建立合理有效的成本分摊和调配机制，进而提高全校公用房使用效能。

以绩效为导向进行公用房改革制度设计时，要有效协调并平衡好整体利益与局部利益、集体利益和个人利益，充分体现制度设计的科学性、合理性、系统性、可执行性等。具体而言，需要重点关注以下四个方面的问题：一是如何让广大教职工转换固有思维，充分认识到公用房有偿使用改革的必要性和重要性；二是如何构建学校房产资源绩效配置的二级管理机制，充分调动二级单位参与房产资源绩效管理的主动性、积极性和创造性；三是如何考虑不同学科、院系的用房特点，科学合理地制订公用房有偿使用核算方法及收费标准；四是如何综合协调经济手段和行政措施，有效推动产房资源的动态调整和有序管理，落实相应的准入和退出机制等。

二、数据逻辑——基于“图-数-文-档”一体化的用房信息

俗话说“工欲善其事，必先利其器”。高校进行公用房有偿使用改革，首先要对房源数据进行全面摸底，切实掌握各类用房信息，从而为后期编制改革方案，进行周详细致、科学合理的论证，提供强有力支撑。从“量”的角度来看，全校各类在用房源有多少，闲置房源有多少，以及这些房源如何分布，房间建筑面积、使用面积各是多少，由什么单位在管理、使用，从“质”的角度来看，各类房源的状况、结构、功能如何，原先设计用途、实际用途各是什么，是否具备修缮改造的可能性等等。[4]这些用房信息不仅数据和文字说明要翔实，配套的图纸、档案也要一应俱全，而且更为关键的是要形成“图-数-文-档”一体化，图文并茂地反映楼宇坐落、建筑信息、产权信息、修缮记录、房屋结构、使用信息等内容，从而为“看图说话”进行公用房有偿使用改革，提供第一手资料。

建议有条件的高校尽早开发或购置适用于本单位的房产管理信息系统，实现公用房数据信息的可视可查、统计分析、动态更新等功能。更为甚者，可以在学校内部管理体制、机制及技术方案许可的前提下，进一步实现房产管理信息系统同校园地理信息系统、资产管理信息系统、公房出租出借管理系统、水电计费管理系统等的数据关联、互联互通，从而形成基于学校房产资源的大数据应用平台。这不仅对于实施公用房有偿使用改革不可或缺，而且对于整体提升学校房产资源治理水平和治理能力现代化也至关重要。

三、分类逻辑——基于校情运营管理特点的用房分类方法

从目前实施高校公用房有偿使用改革的成功案例来看，这些高校实施公用房使用改革时往往是立足校情，在充分考量学校公用房实际运营管理特点的基础上，对公用房类型进行划分，并分别制定相应的用房管理办法。例如，可以根据校情特点，将学校公用房分为教学科研用房、经营服务用房、后勤保障用房、师生住宿用房、公共服务用房、机关办公用房等六大类，相应的用房改革思路如下：

首先，教学科研用房实行定额分配、有偿使用的办法，在保障各单位基本用房的基础上，定额内免费使用，超定额有偿使用，校院之间总额结算。

其次，经营服务用房实行总额核算、契约管理、成本控制的办法，由学校同资产经营单位签订协议，按年结算资源使用费，并将经营服务用房资源使用费收费情况纳入资产经营单位的年度经营业绩考核目标。

再次，后勤保障用房实行工作用房与生活用房相分离的办法，除必要的值班用房、仓储用房等进行专项核定外，后勤保障人员住宿用房将逐步纳入学校师生住宿用房统一管理。

第四，师生住宿用房实行集中管理、有偿使用的办法，各单位不得另行为职工安排住宿用房，尤其对青年教师公寓这类周转性质的住宿用房，要积极引入智能化管理手段，促进房屋有序周转使用。

第五，公共服务用房实行集中管理的办法，由归口部门统筹管理校级教室、体育馆、会议室、报告厅、礼堂等。出租出借、创收性质的办班等所涉公共服务用房，实行申请备案、有偿使用。

最后，机关办公用房实行办公区域与辅助用房相分离的办法，会议室纳入公共服务用房管理，各单位档案室、资料室、储藏室等原则上从办公区域撤出，实行集约化、专业化管理；对于面向师生服务的窗口部门，其业务用房尽可能采取“办事大厅”形式，减少不必要的隔断与用房面积浪费。

四、核算逻辑——基于逆向思维的教学科研用房定额及收费

教学科研用房是学校公用房的主体，一般是指分配给学院用于人才培养、科学研究、开展实验实习、办公以及学生自修、科技文艺活动等的用房。教学科研用房定额指标体系，是一系列反映教学科研用房应然配置特征的相对独立又相互联系的指标及参数所组成的有机整体。可以采用逆向思维方式，从校、院两级实然教学科研用房总量入手，通过构建一系列指标参数，核算出各学院应然分配的教学科研用房总量。

需要指出的是，构建教学科研用房指标体系时，不要将“科研用房”单列成一项指标。一则业内并没有权威、公允的规定或文件明确“科研用房”及其面积应如何配置；二则“教学”与“科研”两类活动本就相辅相成、相互促进，而且从房屋实际功用来看，也很难区分出纯粹的“科研用房”。

具体构建教学科研用房定额指标体系时，可采用三步走思路。第一步，寻找依据。目前与高校公用房配置最为密切的文件是《普通高等学校建筑面积指标（2018版）》和《党政机关办公用房建设标准（2014版）》，前者在“表6_按学科分的实验实习用房建筑面积指标”为高校不同学科生均应然配置的实验实习用房面积（建筑面积可通过乘以建筑系数0.7转化为使用面积）提供了参照，后者为教职工应然配置的办公面积提供了参照。第二步，建立指标。要综合考虑学校公用房实际，衡量绩效的落脚点等因素加以确定。在此介绍一种“4分法”定额指标体系模型供参考，见表1。前3项指标侧重于“保基本”，第4项指标主要体现“讲绩效”。第三步，核定参数。各项指标参数的核算口径要逐一细化、明确，具体指标参数要经过多轮反复测算加以确定，而且在实际核算过程中，还要形成多套方案，以供比较，科学决策。

表1 “4分法”教学科研用房定额指标体系模型

制定教学科研用房有偿使用收费标准时，亦可采用逆向思维方式，从学院可用于缴费的经费渠道（如科研间接费、学院自筹）及其金额、学校拟收费的总额等入手，进行反向推算。这里还有两个配套事项顺带提及一下：一是要建立分段累进的阶梯式收费标准，如超定额10%以内采用低收费标准，超定额50%采用高收费标准，从而有效发挥阶梯式收费的杠杆调节作用；二是要建立专款专用和收费返还机制，一方面将有偿使用收费仍用于教学科研用房的修缮及其基本条件的改善，能够有效保障教学科研用房处于良好状况，另一方面对及时完成收费结算的学院予以奖励，有利于营造良好的教学科研用房有偿使用氛围。

五、实施逻辑——基于全校上下协同联动的改革实施路径

公用房有偿使用改革是一个系统工程，可谓“牵一发而动全身”。作为学校战略性资源调配的破冰之举，公用房有偿使用改革势必会打破传统房产资源分配的利益格局，因此具体实施时，不仅需要领导重视、部门配合、上下同心、群策共力，还要围绕改革，把控好行政管理与经济调节、制度执行与实施激励、压力传递与潜能发挥等方方面面的关系。

学校层面，要加强顶层设计，成立相应的改革工作领导小组和工作小组，明确职责分工，精心组织实施，统筹推进改革进程；要将各类用房改革方案的运行与房产资源配置的有效性相结合，充分考虑改革方案的科学性、可行性和可操作性。

职能部门层面，房产资源归口管理部门要根据改革总体要求，把握相关制度文件出台和实施的时间节点，主动对接各用房单位，摸清家底，核准基础数据，对有偿使用定额指标体系模型进行反复测算，扎实做好改革各项工作；同时要注意强化动态管理，不断提高用房配置的精准度和实效性。教务处、研究生院、科技处、人事处等职能部门要协同开展工作，确保师生数、各专业学位类别、教师职称、高层次人才、科研平台等定额指标基础数据的真实可靠。

用房单位层面，各单位负责同志要吃透学校相关文件精神，充分发挥单位在公用房使用和管理中的主体作用，做好本单位房屋资源的管理与规划，统筹考虑单位内部的用房布局、学科发展、科研团队等因素，因地制宜出台本单位的实施细则、工作方案、教学科研用房二次分配的定额标准等。实施过程中做到阳光操作、民主议事、科学决策，坚持公开、公平、公正的原则，严格履行工作程序，确保改革工作在和谐稳定的环境中顺利实施。

此外，整个改革实施过程要加强宣传、凝聚共识，积极引导广大教职工参与其中。各用房单位要通过多种途径认真组织学习学校公用房管理改革的相关文件，通过大力宣传、广泛动员，争取让每一名教职工都能充分了解和理解此项改革的重要意义。

[1]刘世弘.高校公用房管理改革与核算模式的研究[J].实验技术与管理,2005(07):129-132.

[2]郭璨,范旭东,方文晖.浅析高校公用房定额配置指标体系设置——以《南京大学公用房管理实施细则》为例[J].高校后勤研究,2019(08):41-46.

[3]钱揖斌,蒋家平,杨素明.高校公用房有偿使用管理创新工作实践——以中国矿业大学为例[J].高校后勤研究,2023(06):13-15.

[4]王干,生永明,耿一平.高校房产资源调配的思考与策略[J].高校后勤研究,2018(11):27-29.

基金课题：FDC1903_综合性大学公用房使用面积标准制定研究、FDC2101_基于绩效导向的高校房产资源配置研究

（责任编辑：赵相华）