保障房发展海外视角

杨灵修

国务院常务会议8月25日审议通过的《关于规划建设保障性住房的指导意见》已于9月1日正式印发。政策文件明确了两大关键目标：一是加大保障性住房建设和供给，“让工薪收入群体逐步实现居者有其屋，消除买不起商品住房的焦虑，放开手脚为美好生活奋斗”；二是推动建立房地产业转型发展新模式，让商品住房回归商品属性，满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期，推动房地产业转型和高质量发展。为了达成目标，政府規划加强在建设资金、住房公积金、开发贷和个人住房贷款、税费等方面对保障房的政策支持。

根据上述文件，保障房项目将按照市场化原则运营，以“保本微利”为目标，确保公平和公正的房屋分配。配售价格将基于覆盖土地和建设成本，并加上合适的利润进行测算和确定。由各地政府按划拨方式供地和负责建设配套设施，同时要求各地做好项目风险评估，凡是因之新增地方政府隐性债务的，一律不得实施。

为了避免仓促行动和盲目建设等不稳健的现象，政策强调采取一种稳健、有序的方式进行建设，即以实际需求为基础，尽力而为，量力而行。该政策特别支持常住人口超过300万的大城市作为先行者进行探索和实践。对于条件成熟的城市，应加快保障房项目的推进速度。而对于暂时不具备实施条件的城市，需要做好相关政策和项目的前期准备工作。

政策建议保障房的土地将通过划拨方式供应，控制土地成本，同时充分利用依法收回的已批未建土地、房地产企业破产处置的商品住房和土地，以及闲置住房。

对于与商品房市场的协调，政策要求保障房必须实施严格的封闭管理，禁止将其违规转变为商品房，以防止对商品房市场产生冲击。

中国的保障性住房体系在过去几十年里经历了多个发展阶段，从最初主要侧重经济适用房，到后来多层次、多类型的住房保障体系逐渐形成。这一过程中不仅反映了政府在不同经济和社会背景下的政策调整，还展示了市场需求的变化。

各个阶段的特点和重点不同，但总体方向是朝着以政府引导、市场驱动的综合性住房保障体系发展。这一体系旨在平衡不同收入群体的住房需求，促进社会稳定，同时也为城市化和区域发展提供支持。

保障性住房建设资金逐年增加，政府财政投入是保障性住房建设的主要资金来源。2022年中国保障房支出接近7500亿元，其中主要来源于地方政府财政。

中国住房制度不断发展完善，各阶段保障性住房政策侧重不同。

阶段一（1998年以前）：计划经济时期，福利分房制度为主。在计划经济体制下，住房被视为一种福利，大部分城市住房由各种工作单位建设并分配给员工。在此期间，大部分城市住房归国家所有，个人或家庭只有使用权，没有产权，导致房屋的保养和维护缺失，同时限制了住房市场的发展。

阶段二（1998-2002年）：房地产市场初步市场化，保障房以经济适用房为主。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》标志着中国住房制度正式从福利分房制度向住房市场化转型，宣布建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。同年，全国城镇住房制度改革和住房建设工作会议进一步强调了发展经济适用住房的重要性，各地方出台了多项行政法规和管理规章，主要针对低收入群体。

阶段三（2003—2007年）：房地产逐步成为经济支柱，经济适用房地位逐步被廉租住房取代。2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》首次明确将房地产业视为国民经济的支柱产业。同年，《城市最低收入家庭廉租住房管理办法》标志中国开始推进廉租房建设。它明确了建设廉租房的目的、原则和建设任务，要求各级政府建立健全低收入家庭住房补贴制度，对低收入家庭给予经济补贴。2007年，面对房价快速上涨和低收入家庭住房困境，国务院发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，其中明确将重心放在廉租住房制度上，并调整经济适用住房的保障对象从“中低收入住房困难家庭”到“低收入住房困难家庭”。这一系列政策共同推动了住房保障制度逐渐走向规范化。

阶段四（2008-2013年）：保障性安居工程大规模建设，廉租房公共租赁住房并轨运行。2008年，《住房城乡建设部关于加强廉租住房质量管理的通知》要求加强廉租房建设管理，确保工程质量。2009年，《2009—2011年廉租住房保障规划》目标在3年内基本解决747万户低收入住房困难家庭的住房问题。2011年，《保障性安居工程建设和管理的指导意见》指出要求保障性住房覆盖面达20%，大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设。2013年，《关于公共租赁住房和廉租房并轨运行的通知》指出将公共租赁住房和廉租房并轨统称为公共租赁住房。这一阶段中国进一步优化了租赁型保障房体系。

阶段五（2014-2018年）：加快推进棚户区改造，推进农业转移人口落户。2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，提出加快推进集中成片城市棚户区改造。2014-2018年，中国共改造棚户区2912万套。2015年《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》要求加快棚户区改造并完善配套基础设施，3年内改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套。这一阶段住房政策有效改善了困难群众的住房条件，发挥了带动消费、扩大投资的积极作用。

阶段六（2019年以来）：多层次住房保障体系进一步发展，推进老旧小区改造。2019年的《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》和2020年的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》明确了改造方案和目标，预计“十四五”期间将完成21.9万个老旧小区的改造。同时，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调完善住房体系，并提出扩大保障性租赁住房供给。为加速实施，2021年6月发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》指出新市民和青年等特定群体的住房需求，提出加快构建以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。这一系列政策标志着住房保障体系在新阶段有了更明确的规划方向。

新加坡的住房政策是一个综合性的体系，涵盖了供应端和需求端的多重措施。在供应方面，政府通过建屋局（HDB）以远低于市场价的土地成本建设了大量的保障性住房，称为组屋，满足了普通家庭的基本需求，并通过推出如住房和城市发展公司（HUDC）等多种改善型产品来满足更广泛的住房需求。在需求方面，政府提供了购屋津贴、中央公积金以及HDB低息贷款等多种资金支持措施。这一系列政策不仅确保了大部分家庭能够负担得起房租，还有效地平衡了市场供需，从而让“居者有其屋”的社会目标得以实现。这为其他国家和地区提供了一个值得参考的住房政策模型。

新加坡政府主导组屋建设，融合政府机构和开发商角色。阶段一（1960年以前）：人口快速增长，SIT被HDB取代。1940年代至1950年代，新加坡经历了人口快速增长，人口从1947年至1957年间的94万人增加到170万。人口急剧上涨导致了人均居住面积的减少。此外，负责新加坡公共住房的新加坡改善信托基金（SIT）在提供公共住房方面面临着公寓的租金太低，在财务上难以维持的问题。20世纪50年代中期，新加坡政府开始努力建立一个新的住房管理局（HDB）来取代SIT。1958年《住房和发展法案》向立法议会宣读并于次年获得通过。随着该法案的通过，HDB于1960年2月成立，接管了SIT的公共住房职责。

阶段二（1960-1970年）：两个五年计划，初步解决国民居住问题。1960年，HDB宣布了第一项五年计划，目标建造超过 50000套公寓。为了支持这一大规模的建设活动，政府通过长期贷款为 HDB 提供了必要的资金，并直接补贴以弥补其运营亏损。1965年，该计划超额完成了其目标，建成了54430套公寓。1966年，第二个五年计划开始，新加坡颁布了《土地征用法令》，赋予政府强制征地的权利，进一步推动了组屋的建设。1968年，通过了《中央公积金修改法令》，允许新加坡人使用公积金（CPF）来购买组屋，以解决中低收入家庭的购房需求。为了促使低收入家庭能够负担得起这些房屋，政府推出了低息贷款和分期付款方案。随着第二个五年计划结束，1970年，35%的人口住进了组屋，大大提高了住房自有率。

阶段三（1970-1990年）：HDB持续建设，基本住房问题得到全面解决。1971年，HDB启动了第三个五年计划，允许满足年限条件的居民转售组屋，同时强调房型多样和面积扩大。财务上，政府维持低价并提高了家庭收入限制。1975年，HDB成功使组屋购买首次超过租赁，并占全国人口51%。随后，HDB逐渐将关注点从低中收入群体转向中产阶级，成立HUDC满足中产阶级需求。同时，新加坡的移民政策也逐渐放宽，新的永久居民和外国公民数量增加，政府开始允许他们购买转售的政府组屋。1990年，组屋居住人口达峰值87%。

阶段四（1990年至今）：政策升级，注重提升住房品质。1990年开始，HDB关注点从住房供应转向了提升住房品质。1995年，HDB启动了“选择性整体重建计划”（SERS）来改造和升级选定的老旧住宅区，并针对不同群体推出了直接财政补贴。进入2000年代，为更精准地满足居民需求，HDB实施了“按订单生产”（BTO）模式，并推出了与私人建筑师合作的“设计与建造”和“设计加”等多项新住房计划。此外，HDB也加强了对社区参与的鼓励，从2013年开始，推出了“共建邻里梦想！”计划，以促进更广泛的社区参与。在环保方面，HDB从2010年代开始，在公共住房区及其物业中安装太阳能电池板。这一切共同推动了新加坡住房的持续进步。

随着新加坡居民收入逐步提高，居民对居住品质有了更高的追求，新加坡人已经不再局限于“居者有其屋”，而是对生活标准和私人空间有了更高的期望，新加坡房地产市场也在随之而变化，体现在行政公寓和无地私人公寓住宅和居住人口的上涨。

总体来看，新加坡房地产市场各住宅类型上涨趋势基本趋同。截至2023年9月的数据，有地产权房产的转售价格指数最高，达到了293.1。有地产权房产通常位于更优越的地理位置，拥有更高的建筑和设计标准，因此更受富裕购房者的青睐。其次，无地产权的私人公寓转售价格指数为249.1。这类房产通常位于商业和交通便利的区域，但由于没有土地所有权，价格相对较低。然而，这些公寓通常具有较高的租赁回报率和较好的升值潜力，因此也是投资者和寻求高品质生活的人们的热门选择。最后，组屋（包括行政公寓）的转售价格指数为181.7，相对较低，但仍然呈上升趋势。组屋是新加坡普通家庭的主要住房选择，由政府主导建设和销售。

新加坡建屋局为购房者提供强大而丰富的购屋津贴制度，主要包括额外公积金购屋津贴和特别公积金购屋津贴。例如，家庭平均月收入小于1500新元的家庭可获得80000新元的增强性公积金住房补助。

此外，为了进一步降低低收入群体的购房负担，新加坡政府在推出上述和两大津贴之外，还有针对不同情况（如首次购房、重复购房、跨国婚姻等）的特殊津贴。比如近居购屋津贴，针对与父母或已婚子女近距离居住的购房者，津贴金额1万-2万新元。再比如首次买家购买转售组屋津贴，购买四房或更小的转售组屋可获5万新元津贴，购买五房或更大的转售组屋可获4万新元津贴。这些津贴制度大大减轻了低收入和中等收入家庭的负担，使居民更容易在新加坡购买房产。

新加坡的中央公积金制度类似国内公积金及社保制度，强制性地为公民进行长期储蓄。自1953年《中央公积金法令》颁布后，1955年新加坡便成立了中央公积金局进行制度管理。该制度历经两大发展阶段：1955-1965年的养老保障阶段及1965年至今的扩展与完善阶段。自1968年，公民被允许利用其公积金购买政府房屋，上限为房屋估值的120%，使购房变得更加可行。到了1986年，政府进一步扩大了公积金的使用范围，允许其部分投资于高风险金融资产，如证券市场。

新加坡公积金被划分为三个子账户：普通账户用于购房、保险、教育和投资；专用账户用于积累退休金和投资于退休相关金融产品；医疗储蓄账户用于支付医疗费用。当公民达到55岁时，他们会获得一个退休账户，该账户资金来源于前两个账户，并在公民达到62岁时开始发放养老金。此制度确保了新加坡公民在多个生活阶段得到经济上的支持与保障。

新加坡政府通過多渠道来解决购房者的购房资金，除了购房津贴和中央公积金制度之外，建屋发展局（HDB）还为购房者提供远低于市场利率水平的优惠贷款利率，当购房者的现金和公积金不足以支付购房款时，建屋发展局可为居民提供低息购房贷款。HDB贷款最高可覆盖房产价格或价值的80%，首付最低为20%，利率是现行公积金利率+0.1%。申请HDB贷款需要至少一名共同借款人是新加坡公民，组屋最长贷款期限为30年，私人住宅为35年。相比商业银行贷款的浮动利率波动较大，大部分新加坡人都会选择HDB贷款。