留守儿童的发展挑战及制度化应对

刘志军

一、 问题背景

留守儿童是伴随家庭不完整迁移而产生的现象， 学界一般将其界定为单亲或双亲外出半年以上的未成年人。 从时间维度来看， 他从来就有， 因为即便在古代也存在父母尤其是父亲外出经商或单身赴任的现象， 只是数量很少。 但自工业化尤其是全球化以来， 因人口流动规模扩大、 频率增加， 留守儿童数量呈现象级增长。 从空间维度来看， 留守儿童普遍存在， 因为每个国家和地区都有人口的流动迁徙， 只是在劳动力大量输出的发展中国家尤为突出。 这些国家或有大量的国内流动人口 （如中国、 印度、 越南）， 或有大量跨国移民 （如墨西哥、 菲律宾、 罗马尼亚）。

我国是留守儿童规模最为庞大的国家。 2000 年以来， 全国0～17 岁的留守儿童从2904.3 万快速增加到2015 年的6876.6 万， 近几年虽有所回落， 但绝对数量依然巨大。 据国家统计局、 联合国儿童基金会、 联合国人口基金会联合发布的 《2020 年中国儿童人口状况： 事实与数据》 显示， 2020 年我国有留守儿童6693 万人， 其中62.4%来自农村地区， 为4177 万人。 由于大量农村青壮年进城务工经商， 37.9%的农村儿童为留守儿童， 在河南、 广西、 贵州、 重庆等劳务输出大省， 这一占比更是接近或超过50%。

随着我国留守儿童的规模日增， 政府、 学界及社会各界对留守儿童发展问题的关注也持续增加。 因为儿童是国家和民族的未来， 其身心健康与认知发展状况， 决定着未来人口的整体素质。 如果在儿童中占相当比例的留守儿童遭遇普遍性的发展障碍， 将带来长远的不利影响。 因此， 对留守带给儿童的发展挑战做出科学分析， 探讨如何将其负面效应降到最低， 就成为一个具有现实价值的议题。

二、 问题分析

根据既有的研究， 留守对于儿童成长发展的影响， 一般可以从亲子分离效应与资本效应这两个维度来理解与分析， 但两种效应的具体表现及消长则因时因地因人而异。

亲子分离效应对应的是家庭结构变动， 它是每一个留守儿童首先面对的挑战， 也是理解留守儿童问题的基础。 儿童处于 “留守” 状态，对应的是父母双方或一方的长期离开， 也就意味着儿童将面临着父母面对面关爱和监管、 亲子面对面互动和交流的缺失或减少， 会直接影响儿童的安全感和幸福感， 也容易产生被抛弃感， 引发抑郁焦虑情绪。 父母的长期离开， 也必然会阻碍他们对子女的言传身教， 对于学龄期儿童来说， 更是因此在家庭辅导方面处于劣势， 从而直接影响其学业表现。 在体质健康方面， 由于父母的缺席， 留守儿童们也可能面临营养缺乏、 饮食无度或结构失衡等数量和结构上的问题， 导致体重异常、 发育不足、 饮食习惯不良 （如过度消费垃圾食品） 等问题。

资本效应对应的是家庭资源变动， 是我们全面理解留守儿童问题的另一个关键。 留守儿童产生的原因， 一般是父母双方或一方为了获得更好的工作或商业机会而离开家庭所在地，虽有例外， 但从总体和长期来看， 其结果是家庭收入的增长及社会网络的拓展， 这对于经济落后地区或不发达国家的劳务输出家庭来说更是如此。 而家庭经济社会资本的改观， 可以抵消亲子分离带来的部分负效应甚至反超， 使得部分留守儿童反而较非留守儿童有更好的发展结果， 这在诸多学者关于留守儿童的身体发育、学业成绩好于非留守儿童的调查结果中有充分体现。

不过， 任何事物都有两面性。 亲子分离的负效应虽多， 但也有正效应， 有利于培养儿童独立自主、 隐忍自强的品格； 资本增长的正效应显著， 但也有负效应， 可能助长儿童的物质依赖，扭曲其金钱观。 亲子分离和资本变化两者相交织， 在每一个具体的留守儿童身上会产生什么样的最终效应， 将取决于儿童所处的整个社会生态系统， 这包括了最核心的家庭成员和近亲、 周边的社区邻里、 学龄儿童所在的学校、 外围的社会组织和社会力量、 掌握着社会福利服务资源的各级政府部门等等。

事实上， 所有儿童都是在这样的社会生态系统中成长发展的； 儿童究竟能获得什么样的发展， 是系统中各种因素整体作用的结果。 而各种因素之间也具有一定的相互替代、 补充和交互作用。 亲子分离带来的父母之爱及保护的缺失， 可以通过祖辈、 亲友、 邻里、 老师及社会友爱人士获得部分弥补； 资本变动带来的消费行为及价值观念的不良变化态势， 也可以通过周边人员的示范、 劝导和引领等得到遏制。因此， 父母及其他监护人的引导教育、 学校及社区的关心爱护、 政府和社会的支持帮助， 都对留守儿童的成长发展有着举足轻重的作用。这些因素都是决定学界所说的留守儿童抗逆力的关键力量。

逆境人人都会遇到， 留守就是儿童在成长过程中遇到的一种逆境。 由于父母外出类型、监护类型、 所处成长阶段、 持续留守时长的不同， 每个留守儿童在这种逆境中遭遇的挑战和困难也大小不一、 表现各异。 但无论何种情况，增强留守儿童自身的抗逆力都是十分重要的。大量研究表明， 即便遭受创伤， 许多儿童在其发育和成年过程中表现出持续的神经生物学适应力， 有超过半数的人通常不会出现严重的适应不良或持续的问题。 这部分是由于具有保护作用的社会性或生物性因素的存在， 其中给予支持和积极响应的父母、 同伴或其他成人照顾者都可以成为重要的缓冲器。 学界由此提出了“抗逆力” 或 “自我修复能力” 等概念及相应的理论观点， 以解释逆境中成长的儿童的不同发展结果。 诸多对留守儿童的实证研究也都确证了抗逆力的积极作用。

不过， 作为未成年人， 留守儿童尤其是年幼留守儿童通过自我省思和主观努力而获得的抗逆力， 往往是有限的。 因此， 家庭、 社区、 学校、社会及政府通过各种手段提升留守儿童的抗逆力就特别重要。 这就为如何应对留守儿童问题指明了方向， 其核心要旨， 就是根据留守儿童遭遇的亲子分离处境及家庭资本的变化情况， 为其提供替代性服务、 补偿性服务、 引导性服务、 保护性服务和支持性服务。 学界呼吁为留守儿童构建家庭、 社区、 学校、 社会、 政府协同的支持系统，即基于这样的考虑。

三、 制度化应对策略

各方主体究竟应采取何种策略措施为留守儿童提供支持以增强其抗逆力、 促进其健康成长和全面发展， 学界已有众多研究， 本文不详细展开。 这里重点针对如何聚合各方力量为留守儿童提供制度化支持略加讨论。 虽然社会各界都有意愿和能力为留守儿童提供支持， 但其间存在的一个重要问题是缺乏统筹、 整合与链接， 使得这些分散于社会各处的力量难以实现高效配置， 也不能保障对所有留守儿童的覆盖， 从而出现留守儿童支持不足与过剩共存的现象。

基于近十多年来的调查和观察， 笔者认为，综合目前的工作基础和现实条件， 以社区为平台， 对已在全国铺开的儿童主任制度进行升级改造， 做实做好， 制度化地应对留守儿童问题， 是最具可行性也最有效的策略选择。

（一） 儿童主任制度应对儿童问题的成效与不足

儿童主任制度肇始于2010 年在五省区120个村实施的 “中国儿童福利示范项目”， 由民政部、 联合国儿童基金会及中国公益研究院联合开展， 旨在通过设立 “儿童福利主任” 岗位，解决欠发达地区的困境儿童福利服务递送问题。此后， 民政部于2013 年在河南洛宁、 江苏昆山、 浙江海宁、 广东深圳开展了适度普惠型儿童福利制度 “先行先试” 试点工作。 2015 年8月， 民政部决定推广 “中国儿童福利示范项目”经验， 在全国百县千村开展基层儿童福利服务体系建设试点工作。 2019 年， 民政部等十部门下发 《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》 及 《儿童主任工作指南》， 要求各社区设立 “儿童主任” 负责辖区内儿童福利工作， 从而将儿童主任这一制度安排推广到全国各地。 截至2021 年底， 全国共有儿童主任65.1 万人， 在国内基本实现了村居社区全覆盖， 儿童主任制度成为我国一项新的基层社会制度。

儿童主任制度较好地解决了孤儿、 残疾儿童、 重病儿童、 服刑人员未成年子女等传统困境儿童的福利递送问题， 但也显示诸多体制机制缺陷、 执行不力及共谋式应付的问题。 笔者团队在全国16 个省份的调查发现， 无论城乡社区， 儿童主任以虚设居多。 名义上设置了儿童主任的社区， 这一职务也多由妇联主席或民政员兼任， 处于边缘化的位置。 由于缺乏工作经费和报酬， 没有明确的工作要求与技术指导，缺乏必要的平台支撑和社会支持， 儿童主任大多只是开展儿童信息的摸底统计、 核查及传统困境儿童的福利递送工作， 甚少为留守、 流动儿童等新型困境儿童提供服务， 更缺乏面向所有儿童的改善生活娱乐环境、 增进身心健康发展的普惠性服务。

综合我们前期调查了解的情况及其他学者的调查研究， 负责在最基层执行儿童主任制度的儿童主任普遍存在权责不明、 身份模糊、 能力欠缺、 资源不足、 激励缺乏、 对新型困境儿童关注不足等问题， 导致儿童主任制度的实际成效大打折扣， 还难以真正实现关爱保护留守儿童等困境儿童的基本目标， 离 “适度普惠” 的理想目标则更有距离， 亟须改进创新。

（二） 改进创新儿童主任制度以整体性应对儿童问题

在留守儿童问题之外， 我国还面临流动儿童、 事实无人抚养儿童、 残疾与大病儿童等困境儿童问题， 也有着面向所有儿童发展普惠性儿童福利服务的时代诉求。 因此， 改进创新现有的儿童主任制度， 整体性地应对留守儿童发展等儿童问题， 是最经济、 有效且可行的策略。

社会工作者在开展留守儿童保护活动。

在具体操作上， 需考虑我国基层社区的现实状况， 自上而下做系统投入和支持。 社区作为社会治理的最末梢， 各类事务繁多， 额定职数有限（一般为4～6 人）， 在政府没有提供足够支持的背景下， 要求社区设立专职或主要从事儿童工作的职位， 是不可能完成的任务。 因此，中央需下定决心、 排除困难， 从法律赋权、 财政赋资、 行政赋能三个方面入手， 对已经形式上在全国铺开的儿童主任制度做全面的改造升级， 以开创新时代儿童关爱保护工作的新局面，一体化地解决包括留守儿童、 流动儿童、 事实无人抚养儿童、 残疾与大病儿童、 普通儿童等在内的所有儿童的关爱保护和发展促进问题。

1. 法律赋权

现有儿童福利服务的一个重大障碍， 是国家亲权与父母亲权的法律定位。 中国长期奉行的是“谁的孩子谁负责” 的亲权理念， 将儿童养育管教视为家庭责任， 历史上的公权力从不主动介入这样的“家务事”， 只有在家庭和家族遭遇重大危机时才事后介入。 这种国家公权与家庭私权之间的默认分工， 使得现有的儿童主任对强力介入儿童事务抱有疑虑和担心， 导致其工作中并不会积极主动地介入儿童的养育和发展， 甚至对介入儿童虐待和忽视问题也缺乏正确的认识或足够的底气。

因此， 近年来儿童主任制度的推行， 主要解决了留守儿童等困境儿童的福利服务递送问题， 而在儿童保护、 儿童伤害防范、 儿童养育指导、 儿童全面发展等方面具有天然的不足。即便我们已经有《未成年人保护法》 《家庭教育促进法》 《预防未成年人犯罪法》 等法律，在原则上强调了国家亲权， 但在细则规定、 实际执行中仍未有效解决法律层面的赋权问题， 使得儿童工作难以跃上新台阶， 不能有效适应当今及未来的社会发展态势。

有鉴于此， 当务之急是通过法律细则、 行政规定等， 更加明确地为儿童主任等儿童工作者赋予国家亲权， 即赋予他们对留守儿童等所有18 岁以下未成年人进行日常监测、 对其家长及监护人进行日常监督的法定权力。 在此基础上， 建立健全儿童权益损害的强制报告制度，进一步明确规定教师、 医生、 社会工作者等特定职业人员报告相应情况的义务、 方法和程序，提供相应的培训和教育。 并通过广泛的媒体宣传、 学校教育、 社区倡导等， 让社会大众树立国家亲权意识， 积极参与儿童权益保护和发展促进工作。

2. 财政赋资

基层社区之所以不愿也不能设立专职或主职的儿童主任， 最直接的原因是没有相应的财政支持。 据媒体报道， 安徽省肥东县于2017 年试点专职儿童主任制度， 当年县财政投入1235万元， 通过政府购买服务方式为全县22 个乡镇和335 个村居社区配备了专职儿童工作队伍，每人每年的标准是3.5 万元。 专职试点的背后，是来自财政的固定支持。 这从另一个角度说明，要获得专门或主要从事儿童工作的人员队伍，必要条件是提供专项的财政拨款。 此外， 这项拨款不能如肥东县那样仅仅涵盖人员费用， 还需考虑工作费用。

据 《2021 年民政事业发展统计公报》， 截至2021 年底， 全国共有儿童主任65.1 万人， 按人均拨付人员经费5 万元、 活动经费5 万元计算，每年约需651 亿元。 按我国2022 年一般公共预算支出260609 亿元计算， 大约每年需要拿出财政预算的0.25%用于支持儿童主任制度的提质升级。 虽然数目不小， 但鉴于儿童的健康成长和全面发展对于国家和民族未来的至关重要性， 这样的投入完全必要。

事实上， 我国在儿童工作上的投入并不少，但由于分散在民政、 教育、 卫生、 共青团、 妇联、 关爱下一代委员会等不同部门的不同战线，很多工作呈运动式、 散发式状态， 重展演而轻实效， 整体绩效偏低。 如果政府对这些分散的财政投入和资源进行整合， 则不仅需要增加的投入会相应降低， 且利用效率也会相应提升， 此外还能在基层以儿童主任制度为抓手、 以社区为核心平台、 以儿童主任为核心责任人， 把儿童工作做实做好。

3. 行政赋能

如果没有精干的儿童福利服务队伍， 财政投入也不能高效利用。 在儿童主任基本靠挂名兼职、 社区专业人才缺乏的大背景下， 亟须改革体制机制， 选好、 用好、 培养好儿童工作人才。 已有调查表明， 儿童主任队伍的整体文化水平还较低、 专业能力较为欠缺、 学习和培养提升机会很少、 职业发展和上升通道受限， 行政赋能的任务还异常艰巨。 鉴于这种情况， 笔者认为， 可以从专业赋能、 技术赋能、 职业赋能等方面入手加以提升和改善。

首先， 利用大学生村官制度， 发动社会工作、 社会学、 心理学、 医学等专业的优秀毕业生回到家乡担任儿童主任。 高校是培养人才的主阵地， 在这里接受过系统培养的优秀毕业生是担任儿童主任的良好人选， 他们有专业能力、 有青春活力、 有服务热情， 因为年龄原因， 也与儿童有更多共情和共鸣。 之所以主张大学生返乡任职，是因为作为同乡， 具有语言、 文化、 情感上的地方亲密性， 有利于更好地融入社区， 被儿童及其家庭接纳， 也有利于人员队伍的稳定。

其次， 基于社会工作者职业水平评价制度，建立完善儿童主任资质、 职级、 职称体系。 我国自2006 年正式实施社会工作专业人才职业水平评价制度， 至今已历17 年， 逐步完善并为社会熟知和广为接受。 可以充分利用这一制度，将儿童主任职位、 职级和薪酬与社会工作专业资格挂钩， 解决广大儿童主任的资质门槛设定、职级职称评定及岗位待遇厘定等问题， 让能者上岗、 在岗者爱岗， 更好地服务于儿童。

再次， 升级改造儿童主任制度， 打通 “儿童主任-儿童督导员-国家公务员” 的职业发展通道， 建立完善儿童主任队伍的激励机制。 现有儿童主任制度， 将儿童主任定位为社区自选自定的工作人员， 且由于政府赋予的法定权力和配套资源不足， 往往成为其他社区干部附带挂名担任的边缘职位， 使得这一职位本身就缺乏吸引力和含金量， 这与该工作的潜在重要性和贡献很不匹配。 因此， 可探索将儿童主任设置为独立于社区干部系统的职位， 操作上可参照派驻制度， 由上级政府统一选派， 而不由村居自治机构遴选和管辖。 如此安排的作用有二，一是保障儿童主任工作的独立性， 避免被社区安排的杂务缠身， 集中精力做好儿童福利服务；二是保障儿童主任选派的专业性和统一性， 也有利于形成整合的儿童服务队伍网络， 便于内部开展业务交流， 组织业务培训， 畅通晋升和职业发展通道。