城投公司财务风险管控刍议

夏燕萍

(宁海县城投集团有限公司，浙江 宁波 315600)

1 引言

城投公司属于地方政府的融资平台，其主要工作任务是为城市的基础建设提供资金支持，从而促进城市现代化发展。城投公司所涉及的投资项目，大部分以市政基础设施建设为主，属于公益性项目，整体投资规模相对较大，投资周期相对较长，但投资收益较低，资金回收速度较为缓慢。因此，许多城投公司无法通过自身的经营，实现对到期债务的及时偿还，地方政府不得以需要通过财政补贴的方式帮助其偿还债务，使得地方政府面临的债务风险随之上升，甚至会影响地方政府的信用。因此城投公司要进一步梳理发展模式，针对存在的财务风险，加大管控力度，制定更具针对性的防范措施。

2 城投公司与财务风险概述

2.1 城投公司

2.1.1 相关概念

城投公司属于国有控股公司，是城市资产市场的重要载体之一，经过各个地区政府的委托，城投公司需要针对城市的基础设施建设等内容，进行资产投资等活动，从而保障城市资产保值增值，实现城市基础设施的优化配置。城投公司的经营模式主要是通过地方政府进行土地划拨，或者通过投资债券专项资金等方式完成融资，城投公司需要借助政府给予的财力、物力支持，不断扩大自身的市场规模，通过直接或间接的融资形式获取融资资金，推动城市基础设施的建设，从而满足公共生活需求。

2.1.2 特点

第一，独立性。《公司法》指出城投公司必须具备一般独立法人的基本资格，与一般企业法人相比，城投公司代表的利益主体也存在差异，其主要代表各地区的地方政府，能够进一步促进政府政策的全面实施[1]。

第二，公益性。城投公司在开展业务时，主要以融资的形式进行，但是与其他房地产企业不同的是，房地产企业的经营管理目标是实现自身经济利益的最大化，而城投公司的发展并不是以自身利益为主，整体经营具有公益性特点，其所作出的行为属于政府行为，所获得的资金，需要用于城市基础设施建设等公共事业。

第三，一惯性。城投公司针对融资到的资金需要始终遵循一贯性原则，与商业银行信贷不同的是，资金的使用范围不会受到限制。城投公司的资金来源是确定资金使用性质的基础，主要分为有偿资金和无偿资金。

第四，服务性。城投公司所制订的投融资计划及其主要目的在于服务国家经济发展政策或财政政策，主要应用于国民经济与社会发展。与商业银行不同的是，城投公司的整体运营具有公共性特征，需要为政府宏观经济的发展提供服务支持。而且，城投公司属于第三大资金来源渠道及综合运营效果，直接影响着货币政策与财政政策的落地，关乎着国民经济的发展，因此务必要加强计划协调管理。

2.2 财务风险

2.2.1 筹资风险

任何公司在经营过程中都避免不了筹资问题，在当前的市场经济体制下，大部分公司所选择的投资方式为银行贷款或金融市场融资。无论选择何种筹资形式都可能会带来财务风险。受到外部经济环境的影响，集团的筹资风险也会随之增加，比如政府的财政政策发生改变时，利率与汇率会发生波动，筹资需要面临更高的筹资成本，如果不能够实现精准管控，则会直接影响公司的运营与发展。企业的筹资规模如果与生产运营模式匹配不当，也会导致公司的负债率不断增高，使得公司的财务风险问题加重[2]。

此外，如果公司的长期负债与短期负债分配不当，也会导致出资风险不断增加，资金周转受到影响，甚至发展受限。部分公司在进行筹资时，也会受到信用等级的影响使得筹资成本增加。总之，如果公司不能够有效处理筹资过程，可能会对后续经营发展带来更大的挑战。

2.2.2 投资风险

就多元化的经济环境来看，大部分公司在投资中需要面临的风险也多元化，使得管控难度加大。投资风险的发生因素较为复杂，如果投资决策不大可能会导致公司债务投资风险问题也不断加剧。比如公司在进行投资决策时，如果出现失误会引发投资风险，而且部分公司在投资决策前，可能未综合考究项目的可行性，只是盲目的跟随，导致投资决策不合理，无法保障决策方案的科学性，从而引发财务风险。另外，部分企业存在母子公司关系，在投资决策方面界定不够清晰，在经营管理中容易出现投资项目的冲突引发投资风险。部分公司在投资时选择银行借款的形式进行投资，使得公司的财务风险增大。任何投资项目涉及的收益与风险是并存的，在面对不同的项目时需要慎重决策，不断保障项目运行的科学性，尽量减少投资风险。

2.2.3 资本运营风险

资本运营风险主要分为以下三点。

第一，时间差带来的资金链风险。公司在运营过程中，资金的流入与流出存在时间差问题，若不能有效管控，时间差可能会引发资金链断裂，使得整个运作过程受到影响。而且受到时间差的影响，应在资金结算与资金转化时，可能存在不及时的情况，也会容易引发资金断裂，使得资金流通不畅、运转不佳。

第二，应收账款的回收风险。应收账款代表着公司的部分资金无法及时回收，难以应用于公司正常的运营与流动受到应收账款的影响，存货成本可能会随着增加资本被占用，资金的流转受到影响。

第三，母子公司的经营状况不佳。如果公司存在子公司，且经营出现问题，可能会带来连带的经营问题，使得集团公司的运营风险增加。资本运营风险是公司在经营过程中常见的风险类型。因此，要加大重视程度，尽量降低风险带来的不良影响。

3 城投公司运营管理存在的问题

3.1 项目大多为公益性项目，负债率高

城投公司在“4万亿投资”政策的带动下，获得了投资机会，地方政府也积极号召开展大规模城市基础建设工作，城投公司所需要承担的基础设施建设项目也随之增多，包括道路、桥梁、供水管网的建设，也涉及老旧城区的改造项目。而此类项目的性质大多数为公益性，因此涉及的项目收益也就相对较少，大部分难以实现对投资的收回，使得城投公司在账面上出现负债问题，而资产负债率也在不断提升，政府在协助解决城投公司的负债问题时，出现债台高筑的情况，对公司日后再融资业务的开展产生了不良影响[3]。比如城投公司在向银行等金融机构进行贷款时会受到影响，也会限制企业债券的发行。城投公司的企业债券的发行有所规定：政府公益性项目是其主要经营收入，且需要占比超过30%，此类投融资平台要想发行企业债券，除了要满足法律规定提出的发行条件以外，也必须将政府债务余额与综合财力的相关信息提供给债券发行核准机构，但如果投融资公司所在的地方政府负债超过100%，则不予以受理企业债券的申请。因此，城投公司要想保障后续融资的有序进行，并实现持续发展，就要及时处理城投公司与当地政府的高负债率问题，而这一过程务必会影响城市的现代化建设，甚至会影响城投公司的生存与发展。

3.2 市场化的运作程度偏低，资产质量差

资产规模大是城投公司的主要特点，但能够真正流动的有效资产相对较为匮乏，而账面上的资产大部分是以政府划拨的道路、管网类公益性资产为主，还包括一些当地国有企业的股权，但此类资产并不能够为企业带来现金收益。因此虽然城投公司涉及的资产规模相对较大，但资产带来的收益率却较低，而此种问题是城投类公司的普遍现象。城投公司的运营发展一般以政府为主导，所以市场化程度相对较低，大部分收入来源为政府的补贴收入，从长远发展的角度来看，这与公司的发展初衷相背离。而且大部分城投公司的盈利点相对较少，在未来的市场发展中自身缺乏优势产业，可持续发展的动力相对较为薄弱。

3.3 企业融资手段较为单一，再融资难度大

城投公司所涉及的经营项目大部分以社会公益性项目为主，此类项目的开展需要大量的资金投入，而未来所获得的现金收益却相对较少，在获取资金支持时，主要通过农发行和国开行等政策性银行来获取贷款。但随着政策的调整，城乡建设用地的挂钩试点规模与范围被严格控制，使得土地政策收紧，城投公司在获得银行的业务支持时，较大的项目会受到年度定额指标的影响，所以政策性银行融资能够提供支持的难度不断上升[4]。如果城投公司的规模相对较小，一般会通过商业银行贷款的形式获取资金支持，但能够获得贷款的数额相对较小，而且商业银行与政策性银行相比，贷款利率较高，所以对贷款项目的受益要求也在不断上升。

4 城投公司财务风险管控策略

4.1 拓宽资金融资渠道，构建偿债应急机制

城投公司可继续请求政府给予财政支持，提高融资能力，而在公司的财务报表上也应当体现出营业收入，通过借新还旧、平滑缓释债务的形式获取持续的融资支持。资产证券化、城市资源资产化、一对多委托贷款等方式，都可作为城投公司的新融资方式。城投公司要积极学习信托融资、证券融资等新方法，开拓新思路，尝试进行信托贷款或者发行企业债券。随着城投公司的发展与壮大，可剥离出较为优良的资产、投资回报较为稳定的项目，并组建新的股份公司上市，获取新的融资渠道。同时可完成偿债平滑基金的设立，不断完善偿债应急机制，从而精准防控债务风险，做好风险预警工作。

除了获得商业银行贷款融资支持以外，城投公司也可积极采取其他的融资方式，比如PPP模式、BOT模式等[6]。PPP模式主要是围绕着某个项目，由政府、营利性企业、非营利性企业形成的合作关系。在PPP模式的支持下，合作方能够合力获得良好结果，远远优于单独行动的结果。在项目中，政府不需要向私人企业转移项目责任，各合作方能够明确自身责任，承担相应的融资风险。此种方式使得融资的可能性明显增高，并分担了政府承担的部分风险，而且投资者需承担的风险降低。同时，此种融资模式能够获得更多的私人融资支持，使得政府与私人部门之间形成伙伴关系，既提高了资金的利用率，也降低了资金的使用风险。

4.2 遵守法人治理结构，明确公司主体地位

城投公司需要及时剥离出政府性债务与公益性资产。城投公司需要承担公益性项目的建设任务，在此期间积累了大量的政府性债务与公益性资产，为了推动城投公司的改革与转型，政府可协调财政局等部门成立清产核资小组，逐一剥离城投公司存在的政府债务、隐性债务、纯公益性资产，做好后续的划转工作。市政棚改等项目可优先选择购买服务的方法，棚改贷款需要进行预算偿还，使得项目转换为经营性状态，实现市场化操作。

由于部分城投公司过度依赖地方政府，导致实际责任主体并不能明确，此时地方政府具有偿还债务的责任，而城投公司的债务逐渐成了政府的债务，导致财政负担不断加大。针对此种问题，政府需要将权力移交给城投公司，并将政府控制运营的管理的形式转变为城投公司自主管理。城投公司中的相关政府工作人员应当撤回，并积极选聘综合素质高的员工，负责承担相应的工作职务。城投公司的管理层要积极与政府部门交流，并形成更为完善的信息管理体系，实现公司项目资源与政府之间的共享，及时排查存在的财务风险。

4.3 优化财务风险识别，完善风险管理体系

为了保障财务风险的及时识别与分析，城投公司要积极构建财务风险预警机制，针对财务信息的收集与整理工作，要保障信息的准确性与客观性，及时发现城投公司在运营中存在的内外部风险，并制定相应的标准，实现对财务风险的分类汇总，在此基础上构建更为完善的财务风险分析架构，及时识别财务风险。

同时，城投公司也要不断提高风险预测能力，对财务风险的发展趋势进行科学研究与深入分析，了解公司面临的财务风险形式明确未来财务风险管控工作的重点，进而保障财务风险管控的综合质量。此外，在计量财务风险时，也要结合以往的风险管控经验，对风险计量方法加以调整，按照风险的走势实现精准计量。针对非财务风险也要提前预估，保障财务风险管控的准确性。

除了要对财务风险进行识别与分析以外，也要积极构建完善的财务风险管理体系，针对城投公司所遇到的财务风险采取针对性的处理措施。因此公司要积极构建多个层级的财务风险管理体系，明确不同部门、不同工作人员的风险管控职责，针对财务风险管理的流程与管理步骤，也要确定明确的财务风险管理目标，研究相应的管理对策[7]。

随着财务风险管理流程的逐渐优化，能够精准识别业务发展中存在的各类财务风险，实现动态化监督，在发现风险因子时，也能够及时制定应对措施。除了加强风险防控力度以外，也要积极完善会计管理体系与稽核体系，通过对会计核算流程的优化与调整，实现与财务风险管理流程的相互适应。

4.4 开展多元业务形式，强化公司盈利能力

城投公司要想实现可持续发展，就需要拥有产业的支持，获得稳定的利润来源。城投公司作为城市基础建设的主要投资平台，在多个重大基础设施项目中进行了出资与部分出资，为经济建设做出了重要贡献，公司本身也实现了不断地发展与壮大。在此种发展背景下，城投公司要积极发挥资源优势，推动战略转型，形成基础设施建设与金融股权投资相融合的发展模块。

首先，要积极完成政府的基础设施建设，充分发挥在主干道项目、市区快速路等大型基础设施项目中的投资优势，为城市的发展建设提供支持。

其次，要加大房地产项目开发力度，根据自身的优势，获取丰富的土地资源。此外，城投公司也要整合存在的优质商业资源与物业资源，要根据市场选择盈利性较大的房地产开发项目，也要积极承担相应的社会职责。比如，可积极承担建设局内的保障性住房、经济适用房等。

再次，优化金融板块。城投公司可积极与当地的银行进行合作，同时也可携手商业银行成立小额贷款公司。或者与海外机构、国内顶尖私募基金寻求合作，建立长期投资战略模式，获取更为稳定的资金渠道。此种发展体系也能够为发展趋势较为良好的中小型企业提供支持，获取相应的投资收益。

最后，股权投资。根据市场多元化的企业，抓住企业上市改制的机会，通过战略投资获取经营效益，积极带动当地工业化发展，尤其是可将重点放在国计民生的相关产业。

城投公司在运作证券资金时，可选择项目区分机制，根据项目的收益情况采取不同的管理模式。比如针对公益性城市基础设施建设项目，建设资金的来源可主要以政府投资为主，公司在运作项目时要充分发挥自身的投资职能。而政府可为城投公司的债务偿还作担保。在基础设施建设方面，城投公司可适当地降低业务量，而政府则要做好回购工作。

在此过程中，公司要积极寻求突破点，通过收购、合作等方式，积极推动基础设施建设业务市场化发展。针对经营性有收益的项目，城投公司可作为项目的发起人获取更多元化的投资支持。在经营时将项目作为主体，通过对于金融工具的灵活应用，获取融资支持，比如可发行股票或市政债券。

5 结语

综上所述，城投公司要积极识别经营发展中存在的财务风险问题，结合自身经营管理的不足，优化财务风险管控措施加大财务风险管控力度，使得风险因子能够扼杀在摇篮之中。

同时，城投公司也要积极拓宽融资渠道，选择多元化的业务形式，不断提高公司自身的盈利能力，实现对财务风险的有效控制，从而促进城投公司的可持续发展。