乡村振兴背景下推进以县城为重要载体的城镇化建设研究——以广西D县为例

丰智超，林妙婵

（1.新疆社会科学院，乌鲁木齐 830011；2.南宁师范大学，南宁 530299）

引言

县一级工作的好坏，关系国家的兴衰安危。在我国快速城镇化的进程中，已经出现超大城市的城市病凸显而中小城市发展动力不足的问题。强化县域城镇的增长极作用，将县域城镇化列入国家战略的重要位置，对避免出现大城市过度膨胀、中小城市萎缩的两极化现象以及促进我国城镇化均衡、协调、高质量发展具有重要意义。国家“十四五”规划对我国城镇化发展提出了明确要求，即发展“以人为本”的新型城镇化，特别注意发挥县城的纽带作用，以县城为重要载体。2022 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）中也明确指出，在推进新型城镇化的进程中应充分尊重县城发展规律，顺应人口流动趋势，通过精准定位、发展特色优势产业、完善市政体系和公共服务供给，进一步增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，从而补齐当前县域城镇化存在的短板问题，为协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。由此可见，县域城镇化是我国新型城镇化建设体系的重要组成部分，是缩小城乡差距、推动城乡融合发展的关键支撑，对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，以及促进县域高质量发展具有重要意义。因此，对新时代县域城镇化建设问题开展研究，具有一定的理论与实践意义。本文以广西D 县为例，基于乡村振兴背景深入分析其城镇化发展的现实困境，提出推进县域城镇化的思路和建议。

一、D县新型城镇化发展现状

D县位于广西壮族自治区西南部，隶属崇左市管辖，与越南接壤，边境线长43 公里，总面积2742 平方公里，人口近四十万。地貌呈现东西长、南北窄的特点，县域内有多处国家级景区，风景优美。D县高度重视新型城镇化建设，近年来积极加强基础设施建设，以推动城乡协调发展为重点，将城镇化建设和经济发展相结合，稳步推进新型城镇化建设步伐，全县城镇化率呈逐年递增趋势，县城美化绿化亮化水平不断提高，人居环境得到有效改善。但同时，D县城镇化发展也呈现出总体城镇化水平不高、城镇化增长率较为缓慢、产业结构不优等问题。

本研究将D 县2014—2021 年的城镇化率与广西其他边境县（市、区）及全国水平进行对比（见表1），由此看出，近年来D县城镇化进程稳步加快，县域人口集聚效应逐渐凸显，但综合广西其他边境市县区以及全国整体城镇化水平来看，D县城镇化率虽逐年增长，却因受经济基础薄弱、基础设施不优等因素的困扰，城镇化发展仍处于相对落后水平。2014 年，D 县城镇化率仅为25.64%，在7 个边境市县区中排名最后；到2021年，D 县城镇化率为37.01%，相比于2014 年，增长了11.37个百分点，这是令人欣喜的结果，但其城镇化率与全国全区平均水平之间的差距依然较大。7年间D县城镇化率在边境市县区中的排名仅进步了1位，城镇化发展仍有较大进步空间。

表1 2014—2021年D县与广西其他边境县（市、区）及全国城镇化率对比情况表（单位：%）

二、D县新型城镇化发展的现实困境

《意见》中对未来县域城镇化发展提出了明确目标：到2025 年，以县城为主要载体的城镇化建设取得明显成效，县城特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强。但从目前情况看，D县新型城镇化发展状况与发展目标相比仍有差距，新型城镇化发展仍有待加强，短板弱项依然存在，承上启下的纽带作用还需进一步突出，其主要现实困境表现在以下三方面。

（一）产业结构单一，集聚效应不明显

整体来看，D县受经济发展因素的制约，城镇化发展总体水平仍然不高，受产业结构的制约是主要原因之一。产业发展是促进县域经济增长和推动新型城镇化的重要抓手，也是县域城镇发展的物质基础，具有鲜明的地方特色和辐射效应。2021 年，D 县全年生产总值为119.39 亿元，第一、二、三产业占比分别为23.4%、36.8%和39.8%，与广西的16.2%、33.1%、50.7%和全国的7.3%、39.4%、53.3%对比后发现，D 县经济结构较单一，第一、二、三产业占比相差不明显，传统产业的发展动能略显不足，而高新技术产业、新兴服务业、休闲康养旅游业、农村电商等新业态基础薄弱，整体产业集聚度低，产业链条短，缺少规模大、带动力强的龙头企业。

从农业来看，受地理位置所限，D 县土地贫瘠，难以推广大规模机械化作业，农业现代化转型进展缓慢。从工业来看，D 县以锰业、制糖业、化学原料和化学制品制造业等高耗能产业为主，产业层次不高，发展方式较为粗放，传统优势产业的装备技术水平和管理信息化水平偏低，对资源环境压力较大，在碳达峰、碳中和背景下传统产业必将受到冲击。同时，产业缺乏政策支撑体系，以锰业为例，锰矿企业在用电、融资等方面享受的优惠较少。部分重点行业转型发展面临较大困难，由资源型向创新型转型发展仍任重而道远。从服务业来看，D县旅游资源丰富，旅游业是D县的支柱型产业，但受限于交通便捷程度、宣传力度等因素，D县旅游业带动效益不强，创新发展能力有待提高。总而言之，D县产业发展的内部动力不足，产业结构单一和同质化问题仍然存在，空间布局的合理性有待商榷，产业链供应链协同稳定性不足。

（二）基础设施匮乏，建设力度不足

在新型城镇化有序推进的大背景下，基础设施配套的不足是影响县城综合承载力的重要因素。当前D 县人均市政基础设施投资仅为地级市的一半左右，根据2021 年D 县在各行业投资的增减情况（见表2）来看，该县虽在自来水普及率、环境绿化率、燃气供给率、污水处理率、垃圾无害化处理率、供电率等指标上缩小了与大中城市的差距，但综合质量和投资力度仍有待提高，市政网络对周围村镇的覆盖面仍然不足。

表2 2021年D县分行业固定资产投资增减情况（部分）

D县市政设施建设的基础相对薄弱，这直接影响了D 县承接农业转移人口的进度，减弱了其功能协调、集聚产业优势、促进经济发展等方面的动力。究其原因，一方面是D 县自身区位条件的限制，D县位于西南边境，地处云贵高原南部，辖区内山脉峰峦重叠，最高海拔超千米，这些客观因素造成基础设施建设成本增加，建设难度增大，限制了基础设施的建设；另一方面是具体项目建设资金匮乏，D县经济发展较为落后，发展的短板问题相对较多，巩固脱贫攻坚成果的任务较为繁重，用于基础设施建设的财政资金捉襟见肘，为新型城镇化发展提供重要财政支撑和基础保障的能力相对欠缺，对其城镇化进程产生不利影响。

（三）公共服务水平有待提升

县城是连接城市与乡村的重要纽带，在推进城乡基本公共服务均等化中发挥着重要作用。随着D县常住人口增长及其县域中心功能逐渐凸显，其公共服务供给不足、质量不高、管理不善等问题日益突出，对周围乡镇的辐射带动作用不足，公共服务投资力度与居民预期相比还有不小差距。这些短板问题让D 县容纳农业转移劳动力的承载力有限，一定程度上拖慢了新型城镇化进程。

在城乡公共服务一体化快速推进的基础上，县域教育、医疗、养老服务等的质量有待提升[1]，即农业转移人口的权利问题仍未彻底解决，公共服务供需矛盾仍然存在。在教育方面，基础教育资源的分配仍不均衡，一方面，由于农业转移人口与原住居民均希望子女在师资力量更强的城区学校就读，致使城区学位竞争压力较大；另一方面，公共教育服务在乡村的覆盖面不足，大量乡镇农村学校出现生源短缺等问题，对教育资源和教学设施造成了浪费。且当前教育培训体系不够完善，特别是中等职业教育发展缺口较大，教育均等化有待加强。在医疗服务方面，D县缺乏三级甲等医院，高级医疗卫生人才十分匮乏，县域优质医疗资源不足，提供医疗服务支持的作用有限。

D县使用集体用地建设惠民保障性住房仍处于试点探索阶段，公共租赁房和公积金制度对县域人口覆盖范围有限，全县保障性住房供求缺口较大。加上近年来康养旅游业的发展，城区房价有所上升，而农业转移人口的收入普遍不高，在县城租房、买房的压力较大，住房难问题成为制约D县城镇化发展的重要因素。同时，政府在公共服务领域的工作方式方法较单一，服务精神和服务质量略显不足，服务监督管理体系尚未健全。

三、积极推动D县新型城镇化建设的对策建议

（一）做强特色产业，扩大城镇化规模

经济发展的程度对地区城镇化建设有重要影响，应根据地区实际，立足县域优势，围绕城区与重点乡镇推动实现县域产业一体化。强化产业配套服务功能，发挥产业延伸辐射作用，与中心城市形成产业分工协作和优势互补[2]。

一是加大实施“强工兴旅固边”战略的力度。优先支持以锰业、制糖业为核心的工业产业发展，加快产业布局，优化营商环境，推动核心工业产业有机融合，合理布局县乡产业链供应链，实现要素跨界配置与优势互补，让产业发展成为促进县域经济发展的内生动力。在发展县域经济的过程中，将做强特色产业作为实施统筹城乡发展战略的切入点来予以推动，在促进产业集聚升级的过程中继续坚持对外开放。近年来，D县不断完善口岸交通条件，推动基础设施建设和配套服务功能逐渐完善，对推进边境互联互通和产业高质量发展具有重要意义。此外，还要在此基础上制定优惠措施，优化政策制度，实现吸引企业落地和产业集聚的发展目标，从而有效提升口岸竞争力和跨境贸易便利化水平，推动县域经济高质量发展，为新型城镇化建设打下坚实基础。同时，注重中小企业的健康发展，中小企业的良性发展既有利于解决就业问题，能够承载农村剩余劳动力，又有利于推动中小企业发挥地方特色优势，对周边乡镇农村起到辐射带动作用。

二是强化特色产业优化发展，推动文化旅游产业提档升级。截至2022 年，D 县共有国家AAAAA 级旅游景区1 家、国家AAAA级旅游景区5家、国家AAA级旅游景区3家、国家级生态旅游示范区1家、广西生态旅游示范区1家、自治区级旅游度假区1家。如何依托丰富的自然旅游资源推动全县旅游产业发展是D 县在新发展形势下的重要战略任务。从D 县2018—2021 年旅游业接待国内游客数量及旅游总收入的情况（见表3）可以看出，D县文化旅游产业是其县域经济的战略支柱型产业，旅游总收入最高接近地区生产总值的三分之二。虽然近几年受新冠疫情影响，游客人次和旅游营收有所起伏，但其整体发展势头仍然迅猛，发展潜力依旧较大，发展前景十分广阔。因此，立足于文化旅游业实现促发展、推环保、创名城的发展目标是符合D 县发展规律的。具体来看，一方面要做好差异化定位，对现有景区进行科学划分，在县域范围内因地制宜打造特色旅游胜地，实现产城融合发展，提升文旅产业集中度与人口集聚力。近年来，D 县以全域旅游为统领，着力打造“文旅+”品牌，有效整合县域资源，优化品牌效应，形成一批旅游名片。未来，应在此基础上以全国全域旅游示范县创建工作为抓手，抓住承办文旅大会带来的发展机遇，继续巩固广西特色旅游名县创建成果，围绕构建“三区一带一城”的旅游发展大格局，做足“边、特、旅”文章，推动文化旅游业与农业农村、医疗康养、影视传媒、互联网短视频等产业的深度融合，实现旅游特色产业的优化发展。另一方面要继续加大旅游配套设施建设，聚焦旅游交通发展，以各景区道路硬化和交通衔接工作为重点，多措并举方便游客出行；着重推动文创产品设计，加大投资宣传力度，打造特色旅游品牌，发展口岸经济，大力吸引国内外游客，引进专业管理人才，增强服务意识。

表3 2018—2021年D县旅游业接待国内游客数量及旅游总收入

（二）加大市政投资力度，改善居民生活条件

市政基础设施建设应以城区、中心乡镇为建设重点，统筹用好国家专项资金，撬动社会资本和信贷融资，依照实际情况有序弥补不足，持续加大投资力度，狠抓交通路网、美化亮化、公园绿地等民生项目建设，促进城镇化水平提档升级，不断提升居民生活幸福指数。

一是强化市政基础设施建设的系统性、科学性、持续性。市政基础设施建设是一项复杂的系统性工程，涉及土地、产业、人口等社会各要素资源的整合。这要求市政建设必须围绕县域实际情况开展，聚焦发展质量、治理效能、生活品质，处理好整体与局部、系统与结构的关系，完善空间规划，科学合理安排空间布局[3]。D 县近年来有序推进城区道路、管网设施和美化亮化工程，特别是便民惠民的群众体育健身文化设施的建成，满足了群众文化生活需求，保障了新型城镇化建设的质量，促进城区市容市貌焕然一新，极大增强了群众的满足感、幸福感。但同时，还应提高对现有设施的管理与维护的重视程度，既要推动建设，也要科学管理，进一步完善管理制度和考核标准，提高维护的专业化、科学化水平，从而确保对市政建设的持续性投入，实现由外延式扩张向内涵式发展的转变。

二是吸引投资，拓宽城镇化建设融资渠道。新型城镇化建设是集周期性、全局性、发展性于一体的系统工程，仅依靠D县政府财政资金难以支撑。针对这一突出问题，D县应统筹大局，加强制度和市场建设，扩大资本市场，健全金融体系[4]，调整资金使用调配力度，在政府财政的引导下，以中长期信贷支持为主，积极发展直接融资工具。创新融资渠道和方式，调动社会资本的积极性，吸引社会资金流入，引导推动各方力量投身市政工程建设，搭建以共商共建共享为原则的融资共同体，拓宽融资渠道，提升优化效率，从而协调政府与市场的关系，健全市场主导、政府引导的城镇化实现机制[5]。

三是推进市政基础设施向基层覆盖延伸。作为广大农业人口生活的家园，乡镇的市政设施建设一直是推进新型城镇化的核心要素。加强对市政基础设施建设的综合统筹，推动全县市政设施统一规划、统一建设、统一管护，做好实地调研，确保基础建设向村覆盖、往户延伸。着重落实乡村供水、供气、供热保障，推动交通、通信、邮政等基础设施向城郊村镇和人口规模较大的中心镇延伸，支持有条件的村镇实现道路联通和城乡客运一体化发展。重点抓好清洁能源、数字乡村、生态保护等重大项目建设，同步推进地下综合管廊、污水垃圾处理等配套设施建设，实现村镇一体建设、一体运营、一体管护。

（三）提升服务质量，提高综合承载力

以人为本是新型城镇化的核心要素，其关键是通过完善公共服务设施、环境卫生设施、产业培育设施来增强服务，提高居民归属感。这要求政府必须改变思想，切实增强服务意识，提升服务水平，对关乎群众民生福祉的核心问题要落实到位，以良好的公共服务水平适应人口流动趋势，提高人口承载力，为全县新型城镇化发展注入活力。

一是根据人口增长情况，加大公共卫生和基础教育领域投资力度，补充医疗和教育资源供给。科学把握不同社会人群的医疗服务诉求，落实高层次医疗人员、医疗床位、医疗设施等资源的配备，通过开展远程问诊、智慧医疗等措施将城区优质医疗卫生资源向基层村镇延伸，健全医疗卫生服务体系，满足农业转移人口基本医疗卫生需求。同时，着重扩大城区和主要乡镇中小学学位数量，加快推进新校区建设工作，解决城乡教育资源布局不合理、城区学前教育和义务教育资源不足等问题，确保农业转移人口与原住居民享有同等教育资源，营造教育公平氛围。

二是政府在提供公共服务的过程中应更新服务理念，调整转变自身定位和工作方法。坚持放权与管理有机结合，完善公共服务制度体系，制定县城公共服务中长期发展规划，明确公共服务供给方式，在精准识别居民公共服务需求的基础上，直接组织和管理基本公共服务生产及供给[6]。以数字化服务和一站式服务为着力点，着重解决群众反映的突出问题，保障农业人口转移后在户口、就业、医保等方面的基本权益，让农民愿意来、安心住、过得好。同时，建立完善公共服务长效监督管理体系，在公共服务标准制定实施、服务运行、财政保障等方面加强统筹衔接、分类指导，切实简化办事流程，创新服务模式，落实全心全意服务群众的工作宗旨，确保为居民提供优质服务。

三是补齐发展短板，提升城区综合承载力。规范用好国家支持县域城镇化发展的专项资金，解决好农业转移人口的住房问题，坚持全面贯彻D县城镇振兴三年行动计划，全面提升城区对农业转移人口的综合承载力。适当下放规划发展权力，科学划分县、乡、村三级的财权事权，扩大各乡镇自主发展权限，赋予其更多整合使用资源、统筹辖区经济社会发展的自主权。同时，大力支持公共文化产品的开发设计，提升公共文化水平，推动形成优质公共文化产品供给格局；利用当地特色壮乡文化，增强本地居民的凝聚力、向心力，促进流失人口回流，提升城镇人口比重。

四、结语

总的来看，县城在推动新型城镇化进程中发挥着承上启下的关键作用，加强以县城为主要载体的新型城镇化建设有利于缩小城乡发展差距，推动城乡融合发展；有利于开拓城镇化建设的全局视野，落实双循环发展格局；有利于集聚资源并缓解中小城市人口流失的窘境；有利于提升居民生活质量，增强人民幸福感、获得感。新时代带来新机遇，D县在党的坚强领导下，一定能抓住历史机遇，实现更好、更快发展。