森林防火标准化新探索——浅论强制性标准《森林防火工程项目规范》

卢 渊 史胜男 姜 帆 晁碧霄 王 丽 杨 慧 张 恒 王广宇

[1.国家林业和草原局防火中心，北京 100714；2.黑龙江省森林草原防火专业标准化技术委员会，黑龙江 哈尔滨 150036；3.国家林业和草原局林草调查规划院，北京 100714；4.新疆维吾尔自治区天然林保护中心(自治区森林公园管理中心)，新疆 乌鲁木齐 830099；5.山西省晋城市林业技术发展事务中心，山西 晋城 048026；6.河北省林业和草原局，河北 石家庄 050000；7.黑龙江生态工程职业学院，黑龙江 哈尔滨 150025]

为适应新时期对标准化工作新要求，2016年以来，《深化工程建设标准化工作改革的意见》等文件明确了逐步用全文强制性工程建设规范取代现行标准中分散的强制性条文的改革任务，逐步形成由法律、行政法规、部门规章中的技术性规定与全文强制性工程建设规范构成的“技术法规”体系[1-2]。《森林防火工程项目规范》即是对森林防火标准化工作的新探索，是标准化新时期下森林防火领域内第一部强制性国家标准。本文旨在分析强制性标准《森林防火工程项目规范》，以期为森林防火标准化工作提供借鉴。

1 森林防火标准化建设概况

1.1 林草领域森林防火标准化概况

2011年12月17日，第一届全国森林防火标准化技术委员会（SAC/TC 523）正式成立，主管森林防火领域的标准制修订工作，现更名为“全国森林草原防火标准化技术委员会”。目前，林草领域森林防火国家、行业标准共48 项，其中与森林火险预警相关的标准占标准总数的15%、与森林火情监测相关的标准占标准总数的6%、与通信保障和信息化指挥相关的标准占标准总数的10%、与专业队伍相关的标准占标准总数的29%、与航空护林相关的标准占标准总数的4%、与林火阻隔相关的标准占标准总数的12%、与森林防火应急道路相关的标准占标准总数的0%、与风险防范与保障相关的标准占标准总数的6%、综合类标准占标准总数的6%、其他类标准占标准总数的12%，具体内容见表1。

表1 林草领域森林防火国家、行业标准汇总Tab.1 Summary of national and industry standards for forest fire prevention in the field of forestry and grass

1.2 林草防火相关领域标准化概况

与林草防火相关的领域有很多，例如应急管理、城市消防、林业机械、民航和气象等。

与应急管理相关的标委会为全国应急管理与减灾救灾标准化技术委员会，目前现行的国家标准26 项，其中强制性标准1 项、推荐性标准25 项，行业标准0 项（表2）。

表2 林草防火相关领域国家、行业标准数量对比Tab.2 Comparison of national and industry standards in forest and grass fire prevention related fields

与城市消防相关的标委会为全国消防标准化技术委员会，目前，下设15 个分技术委员会，正在筹建第16个分技术委员会，即森林草原消防分技术委员会。该标委会目前现行的国家标准288 项，其中强制性标准146 项、推荐性标准139 项、国家标准指导性技术文件3项，行业标准153 项。

与林业机械相关的标委会为全国林业机械标准化技术委员会，目前现行的国家标准45 项，其中强制性标准2 项、推荐性标准43 项，现行行业标准122 项。

与气象相关的标委会为全国气象防灾减灾标准化技术委员会，目前现行的国家标准为63 项，均为推荐性标准，行业标准0 项。

与民航相关的标委会为全国航空运输标准化技术委员会，目前现行的国家标准为35 项，均为推荐性标准，行业标准0 项。

2 建设成效与形势分析

2.1 组织管理建设

目前，与林草防火标准化相关的组织机构共8个，包括全国森林草原防火标准化技术委员会（SAC/TC 523）、全国消防标准化技术委员会森林草原消防标准分技术委员会（SAC/TC 113/SC-16）、全国林业机械标准化技术委员（TC 61）、黑龙江省森林草原防火专业标准化技术委员会（HLJQS/TC 22）、中国林学会（T/CSF）、中国消防协会（T/CEPA）、中国林业机械协会（T/CNFMA）A(林木加工机械类)/B(户外林业机械类)、林草工程建设标准化专业技术委员会。

2.2 标准体系建设

目前，林草领域森林防火现行国家、行业标准共48项；与林草领域森林防火相关的国家、行业标准共22项，包括国家标准8项，其中强制性标准3项、推荐性标准5项，行业标准14项（表3）。林草领域森林防火现行地方标准共73项，其中黑龙江省55项、北京3项、河北2项、辽宁2项、吉林3项、江苏1项、河南2项、广东1项、四川2项、青海1项、新疆1项,还有部分地区暂无与森林防火相关的地方标准。林草领域森林防火现行团体标准16项，其中中国林业机械协会8项、中国消防协会4项、中国林学会4项（表4）。

表3 林草相关领域森林防火国家、行业标准汇总Tab.3 Summary of national and industry standards for forest fire prevention in forest and grass related fields

表4 林草领域森林防火团体标准汇总Tab.4 Summary of community standards for forest fire prevention in the field of forestry and grass

黑龙江省森林防火领域标准共55项，其中与森林火险预警相关的标准占标准总数的3%、与森林火情监测相关的标准占标准总数的4%、与通信保障和信息化指挥相关的标准占标准总数的14%、与专业队伍相关的标准占标准总数的44%、与航空护林相关的标准占标准总数的0%、与林火阻隔相关的标准占标准总数的16%、与森林防火应急道路相关的标准占标准总数的0%、与风险防范与保障相关的标准占标准总数的4%、综合类标准占标准总数的13%、其他类标准占标准总数的2%，具体内容见表5。

表5 黑龙江省森林防火领域地方标准分类占比Tab.5 Proportion of local standard classification in the field of forest fire prevention in Heilongjiang Province

2.3 新形势建设方向

森林火灾突发性强、破坏性大、危险性高，是全球发生最频繁、处置最困难、危害最严重的自然灾害之一。近年来，全球森林火灾呈爆发态势，重、特大森林火灾的发生次数越来越多，森林火灾发生地点由区域性向全球性转变，发生时间由季节性向全年性转变，对人们的生命财产安全和生态环境安全带来了极大的挑战。《中华人民共和国标准化法》规定“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准”[3]。

我国一直高度重视森林防火工作，也取得了相应成效，但依然还存个别问题，例如：预警监测体系不够完善、防火信息化水平较低、森林消防队伍能力不足、森林航空消防能力不足、林区道路和阻隔系统建设滞后等。

森林防火工程强制性项目建设规范旨在解决上述问题，其共包含8个建设项目，分别为火险监测预警系统、火情瞭望监测设施、通信保障和信息化指挥、地方防扑火专业队伍保障设施及装备、航空消防工程、林火阻隔工程、防火应急道路、风险防范及保障工程；通过规范这些项目的建设，能够保障森林防火基础设施建设的体系化，提升项目建设效率，支撑项目高质量发展。

该规范的出台是落实《国家标准化发展纲要》的重要举措；完善森林草原火灾等自然灾害防御工程标准，加快建设协调统一的强制性国家标准，筑牢保障人身健康和生命财产安全、生态环境安全的底线[4]。这为森林防火工程建设项目规范的制定提供了科学指引。

3 森林防火工程项目规范建设思路

3.1 工程项目规范建设依归

中国工程建设标准化协会（以下简称“协会”）是由从事工程建设标准化工作的单位和个人自愿组成的全国性社会团体，1979年10月在湖北武昌正式成立第一届中国工程建设标准化委员会，其主管部门为住建部。1991年4月26日，经原建设部批准，正式更名为“中国工程建设标准化协会”。2018年3月，经民政部批准，协会与主管部门住建部脱钩，业务工作仍接受部标准定额司指导管理[5]。

2014年6月，经中国工程建设标准化协会七届一次理事会审议批准，住房和城乡建设部同意，成立了中国工程建设标准化协会工程管理专业委员会（以下简称“工程管理委员会”），致力于推动工程管理标准化建设。

为适应国际技术法规与技术标准通行规则，2016年以来，住房和城乡建设部陆续印发《深化工程建设标准化工作改革的意见》等文件，提出政府制定强制性标准、社会团体制定自愿采用性标准的长远目标，明确了逐步用全文强制性工程建设规范取代现行标准中分散的强制性条文的改革任务，逐步形成由法律、行政法规、部门规章中的技术性规定与全文强制性工程建设规范构成的“技术法规”体系[2]。

2019年12月13日，国家市场监督管理总局审议通过《强制性国家标准管理办法》，并于2020年6月1日起施行；2022年8月30日，国家市场监管总局审议通过《国家标准管理办法》，并于2023年3月1日起施行。这两项办法的实施对于指导本规范编制意义重大。同时，《〈中华人民共和国标准化法〉释义》中规定“环境保护、工程建设、食品安全和医药卫生等领域的强制性标准的制定按现有模式管理。”

3.2 现行林草领域森林防火强标基础

根据《住房和城乡建设部关于印发2022年工程建设规范标准编制及相关工作计划的通知》（建标函〔2022〕21号）精神，国家和林业草原局承担了4项项目规范标准编制工作，包括《森林培育与利用设施项目规范》 《林产工业工程项目规范》 《实地保护工程项目规范》 《森林防火工程项目规范》。

为加强林草行业的工程项目规范编制工作的组织管理，确保高质量完成编制工作，2023年1月，国家林业和草原局成立林草工程建设标准化技术委员会，主要负责林草工程建设领域标准制修订等工作。

目前，与森林防火领域相关的现行国家标准仅有1项，GB/T 33536—2017《防护服装森林防火服》为推荐性标准；暂无强制性标准。《强制性国家标准管理办法》中第三条提出“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准[6]。”森林防火领域与人身健康、生命财产安全和生态环境安全息息相关，因此，亟需出台相关标准用以支撑森林防火工程建设的健康发展，《森林防火工程项目规范》制定、发布和实施也将弥补森林防火领域标准体系的空白。

3.3 《森林防火工程项目规范》建设重点

3.3.1 总则

总则旨在介绍森林防火工程项目建设规范的编制目的，适用范围，项目建设应遵循的方针、原则以及为项目的建设、勘察、设计、施工和监理提供依据。

3.3.2 基本规定

基本规定旨在介绍建设森林防火工程项目应遵循的基本要求，包括森林防火工程项目的建设构成，进行森林防火工程项目建设应考虑的因素，即项目建设应依据本地区森林火险等级区划、森林火灾防治区划及林区实际环境；应最大限度的节省资源，使新建、改建与扩建（含迁、复建）相融合；应大力推动自主可控核心技术的应用，促进业务和新技术的深度融合等内容。

3.3.3 森林火险预警

目前，与森林火险预警相关的标准有2项，LY/T 2665—2016《森林火险因子采集站建设及采集技术规范》和LY/T 2579—2016《森林火险监测站技术规范》。随着科学技术的进步，森林火险因子采集站的功能森林火险监测站已能够全部实现[7-8]，由此可见，现有标准已不适宜目前森林火险预警系统的建设需求。

该部分在广泛调研和大量征求意见的基础上，提出了适宜现代森林火险预警系统建设发展的内容，即建立统一的森林火险预警信息管理平台，可同时测量气象因子及土壤含水率和可燃物干燥度的森林火险因子监测站。统一建设标准，提高预警能力。

3.3.4 森林火情监测

目前，与森林火情监测相关的标准有4项，其中GB/T 51425—2020《森林火情瞭望监测系统设计标准》，主要侧重于森林火情瞭望监测系统的设计，对该部分内容的可参考性较小[9]；建标123—2009《森林火情瞭望监测设施建设标准》（附条文说明），其已于2018年形成了修订版送审稿，暂未正式发布，但其内容是该部分的重要参考与借鉴[10]；LY/T 2581—2016《森林防火视频监控系统技术规范》和LY/T 2582—2016《森林防火视频监控图像联网技术规范》，属于技术类标准，其中的部分技术内容可作为该部分的参考与借鉴[11-12]。由上述内容可知，目前，亟需出台相关标准，用以规范森林火情监测设施的建设。

该部分内容旨在改善瞭望人员的工作生活条件，提升视频监测的有效性、兼容性和安全性，采取人工瞭望、视频监控相结合的手段，完善森林火情监测网络，提高森林火情监测覆盖率。

3.3.5 通信保障和信息化指挥

目前，与通信保障相关的标准有2项，其中LY/T 2664—2016《森林防火数字超短波通信系统技术规范》，属于技术类标准[13]，LY/T 2584—2016《森林防火VSAT卫星通信系统建设技术规范》，对象为VAST卫星[14]。由于公网、卫星等通信系统不是林草行业自行建设，不涉及资金划拨，故该部分中不含上述内容；同时由于短波通信系统不适应目前森林防火工作的实际需求，因此该部分中也不包含此内容；国家工业和信息化2009年12月发布文件〔工信部2009—666号〕要求2011年停止颁发模拟超短波设备核准证[15]，因此应全面取消模拟通信系统，所以该部分中仅包含数字超短波通信系统的建设内容。

目前，暂无与信息化指挥相关的标准。

由上述内容可知，目前亟需出台相关标准，用以规范数字超短波通信系统和信息化指挥系统的建设。推动森林防火专线网络的大力发展，用以保障火场网络通信畅通，尤其是极端“三断”情况下的网络通信畅通，最大限度的解决火场最后1 km的通信难题。提升森林防火信息共享、信息传输、信息处理和信息应用的能力，实现信息共享、互联互通。

3.3.6 专业队伍

目前，与防扑火专业队伍设施建设及装备配置相关的标准有3项，其中LY/T 3117—2019《中国森林认证森林消防队建设》，关于保障设施及装备类的陈述过于笼统，实用性不强[16]；LY/T 2246—2014《森林消防队伍建设和管理规范》，和LY/T 5009—2014《森林消防专业队伍建设标准》，关于保障设施及装备类的内容是该部分的重要参考与借鉴，但这两个标准的内容存在交叉、重复及矛盾，例如：依据LY/T 2246—2014《森林消防队伍建设和管理规范》，100人以上的队伍值班室的面积为50 m2以上，而依据LY/T 5009—2014《森林消防专业队伍建设标准》，100人以上的队伍值班室的面积为20 m2[17-18]。同时随着时间的推移和科学技术的不断发展。目前，两个标准中的内容已不能完全保障防扑火专业队伍对设施建设及装备配置的需要。由此可见，目前亟需出台相关标准对此问题加以规范。

该部分在广泛调研和大量征求意见的基础上，提出了适宜现代防扑火专业队伍保障设施建设及装备配置相关的内容，改变了原有标准不统一的问题。同时在该部分中增加了关于靠前驻防点（外站）的内容，有利于落实《关于全面加强新形势下森林草原防灭火工作的意见》中“动态优化部署，在重点时段、重点地区实施指挥、力量、装备靠前驻防”的内容，为驻防专业队伍和扑火指挥提供基本生活保障，确保防范化解重大风险[19]。

3.3.7 航空护林

目前，与航空护林相关的标准有2项，其中MH/T 1033—2011《森林航空消防技术规范》，属于技术类标准，对该部分内容的可参考性较小[20]；LY/T 5006—2014《森林航空消防工程建设标准》，其内容是该部分的重要参考与借鉴，但部分内容已不适宜目前航空护林保障设施建设的需要。由上述内容可知，目前亟需出台相关标准，用以规范航空护林保障设施的建设。

该部分内容旨在加强航空消防保障设施建设，推广以水灭火和化学灭火，实施机群灭火，加强地空配合，提高灭火效率。

3.3.8 林火阻隔

目前，与林火阻隔相关的标准有7项，其中LY/T 2104—2013《长江上游地区森林防火生物林带工程建设技术规程》、LY/T 2799—2017《东北、内蒙古林区改培型防火林带技术规程》和LY/T 2666—2016《东北、内蒙古边境森林防火阻隔系统建设技术要求》，均带有地域限制，《森林防火工程项目规范》为强制性国家标准，因此，上述3项标准对该部分内容的可参考性较小[21-24]；LY/T 2328—2014《木荷防火林带》和LY/T 2813—2017《木荷防火林带造林技术规程》，仅针对木荷一种植物，且该种植物仅适宜种植在南方林区，因此，上述2项标准对该部分内容的可参考性也较小[25-26]；LY/T 2616—2016《生物防火林带经营管护技术规程》，属于技术类标准，部分内容可作为参考与借鉴[27]；LY/T 5007—2014《林火阻隔系统建设标准》，不仅包含工程阻隔和自然阻隔，也包含生物阻隔的内容，是该部分内容的重要参考与借鉴，但由于其部分内容已不适宜目前林火阻隔工程的建设需要，已准备修订[28]。由上述内容可知，目前亟需出台相关标准，用以规范林火阻隔工程的建设。

该部分内容旨在按照“四同步”的要求建设生物阻隔带，最大限度的兼顾经济效益、社会效益、生态效益和保护生态安全，坚持新建与改造相结合，着眼网格化治理，提高林火阻隔网密度，提升控制森林大火的能力。

3.3.9 森林防火应急道路

目前，关于森林防火应急道路的建设，尚无明确的标准进行规定。当新建或改造森林防火应急道路时，多数都是依据公路相关标准，例如978—7—1140—6904—8《公路工程施工工艺标准（路基 路面 隧道）》、JTG B01—2014《公路工程技术标准》和LY/T 5005—2014《林区公路设计规范》等，因此这就造成了标准依据不明，道路质量不一的问题[29-31]，很难实现森林火灾打早、打小、打了的重要目标。

2018年4月，《关于促进国有林场林区道路持续健康发展的实施意见》发布，其中提出“森林防火应急道路继续合理采用林区公路标准，并加强危桥危涵改造和安全防护设施建设”[32]。《林区公路设计规范》中林区公路共分为4个级别，但其中并未明确森林防火应急道路属于哪一级别，不过在《全国森林防火规划》中提出“断头路按现有道路等级匹配联通，升级改造道路主要按林Ⅲ级、林Ⅳ级修建”[33]。

根据以上内容以及森林防火应急道路建设的实际需求，该部分内容明确了森林防火应急道路应依据《林区公路设计规范》中的林Ⅳ级道路进行建设，统一了建设标准，有利于用改善道路密度低、建设滞后、通行能力差的问题。

3.3.10 风险防范与保障

风险防范工程包括宣传警示牌、防火检查站、水源地，保障工程包括物资储备库、地面监测系统和无人驾驶航空器系统。

目前，与宣传警示牌相关的标准有2项，LY/T 2798—2017《森林草原防火宣传设施设置规范》和LY/T 2662—2016《森林防火安全标志及设置要求》，由于上述两项标准中的部分内容已不适宜目前宣传警示牌的建设需要，已准备修订[34-35]；关于防火检查站、水源地的建设，尚无明确的标准进行规定；与物资储备库相关的标准有1项，建标 122—2009《森林防火物资储备库工程项目建设标准》，其已于2017年形成了修订版送审稿，暂未正式发布，但其内容是物资储备库部分的重要参考与借鉴[36]；关于地面监测系统、无人驾驶航空器系统，尚无明确的标准进行规定；由上述内容可知，目前亟需出台相关标准，用以规范森林防火风险防范及保障工程的建设。

该部分内容旨在通过建设宣传警示牌和防火检查站提升全民防火意识，落实预防为主的工作方针，全力防未防危防违；旨在通过建设地面监测系统，快速发现火情，为火情的早期处置提供基础；旨在通过建设水源地、物资储备库和无人驾驶航空器系统等做到快速处置火情，实现打早、打小、打了的目标，全面提升综合防控水平。

4 建议与讨论

4.1 确保标准科学规范

强制性国家标准条文内容的确定应进行深入调查论证，以保证标准的科学性、规范性、时效性；尤其是标准的关键性技术要求，应可验证、可操作，即应有相应的验证报告和统计数据等内容，因此该规范应有相应的函调、现场调研资料并广泛征求各利益相关方的意见和建议。利益相关方主要包括有关行政主管部门、企业事业组织、社会团体、消费者组织和教育、科研机构，也应当包括该规范的实施监督管理部门即住房和城乡建设部。

4.2 加强标准宣传贯彻

该规范是森林防火领域第一部强制性国家标准，因此应加强该标准的宣传贯彻，以保证标准能够顺利实施，发挥其应有的效能。宣传贯彻内容主要包括以下几个方面：

1）强制性国家标准有过渡期，过渡期是指自发布日期至实施日期之间的时间，这部分时间主要用于强制性国家标准正式实施前，所需要的技术改造、成本投入、老旧产品退出市场的时间等。

2）强制性国家标准发布后实施前，森林防火工程项目的建设可以选择执行与该规范不一致的相关标准即技术指标低于该规范的标准，但强制性国家标准实施后，森林防火工程项目的建设必须以该规范的规定为准，技术指标高于该规范的标准可继续适用，低于该规范的标准不可继续适用。同时，该规范实施后，低于该规范的相关标准或标准中的相关条文以及该规范中引用的其他标准中的条文均应废止。

3）由于强制性国家标准具有强制属性，因此在全国范围内进行森林防火工程建设都应遵循该规范的规定，对于不遵守该规范的行为，标准实施监督管理部门有权依据法律、行政法规、部门规章的规定对其予以处理。

4）强制性国家标准可以根据实际情况选择是否需要对外通报，即按照WTO/TBT协议规定，向各成员国通报《森林防火工程项目规范》的制定情况。由于本标准涉及到我国森林防火体制机制的相关内容，因此，不建议进行对外通报。

4.3 强化标准实施监督

规范发布应伴随相关解释文本，解释文本中的内容与规范正文具有同等效力，均应在全国标准信息公共服务平台上免费公开，以便于推进标准的实施与监督制度。同时，标准实施后，组织起草部门应当定期组织对标准实施情况进行统计分析，并形成实施情况统计分析报告报送住房和城乡建设部；住房和城乡建设部也应定期将标准监督情况反馈给组织起草部门，并督促组织起草部门进行改进[37-43]。

5 结语

通过分析林草防火及相关领域标准情况，可以看出林草防火领域应加快出台强制性国家标准，以弥补标准体系的空白。结合近年我国林草防火及标准化的新政策，本文提出了标准制定的重点方向，并对标准的发布实施以及发布实施后的监督都提出了相应建议，便于标准落地实施，发挥其应有的效用。