美国大豆补贴政策及对中国的启示

谷强平，周杨亚，马娅妮

（黑龙江八一农垦大学经济管理学院，大庆 163319）

中国是大豆原产国，曾长期居于世界最大的大豆生产国、消费国和出口国的地位[1-3]。但自20 世纪30 年代开始，中国大豆的生产量和出口量逐渐下降，美国大豆在这一时期迅速发展起来。1954 年，美国大豆生产量和出口量超过中国，世界最大的大豆生产国和出口国国家由中国转变为美国[4]。此后，中国大豆产业发展缓慢，大豆产量越来越不能满足大豆消费需求，并于1996 年成为大豆净进口国，每年从美国大量进口大豆。中美两国大豆优势地位的逆转，除了受气候、土地、技术等方面因素影响之外，更是与两国实施的不同大豆补贴政策具有直接关系，特别是美国在不同时期，结合实际情况制定针对性的补贴政策，极大地促进了其大豆产业的发展。

1 中美两国大豆生产概况

1.1 中国大豆生产概况

中国曾是世界上最大的大豆生产国，大豆除满足人们消费需求外，还大量出口至日本、欧洲、美国等国家。但是，随着居民消费水平不断提高，人们对于大豆的消费需求日益增多，一方面是对于豆制品、豆油等食用大豆的消费需求增多，另一方面是对于以谷物为核心的传统消费结构向以肉蛋奶等动物类食物为核心的消费结构转变，导致饲用大豆的消费需求增多[5]。迅速增长的大豆需求没有促进大豆产业的繁荣发展，大豆种植面积大幅度起伏，单产水平大约为国际平均水平的70%[5-6]。为此，国家陆续出台了大豆临时收储政策、大豆目标价格政策、大豆生产者补贴政策等一系列政策扶持大豆生产[7]，但大豆生产情况仍不容乐观。由图1 可知，从1961 年至2021 年，中国大豆种植面积一直在650 万hm2与1 000 万hm2之间上下浮动，没有出现过明显增加；单位面积产量呈上升趋势，但最高也不超过2 000 kg·hm-2；总产量因单位面积产量的增长也呈上升趋势，最大产量为1 960 万t。2021 年中国大豆种植面积840 万hm2，大豆单产1 952 kg·hm-2，总产量1 640 万t，分别是1961 年的84%，3.1 倍和2.6 倍，虽然单产和总产量有一定程度的增加，但种植面积却在减少。长期以来，大豆产量远远不能满足人们的消费需求，中国大豆进口量逐年攀升，目前已成为世界上最大的大豆进口国。

图1 1961-2021 年中国大豆生产变化情况Fig.1 Changes of soybean production in China from 1961 to 2021

1.2 美国大豆生产概况

作为中国进口大豆来源主要国家之一的美国，大豆种植规模不断扩大，单产和总产量不断提升。由图2 可知，从1961 年至2021 年，美国大豆种植面积整体呈上升趋势，2017 年达到最大值3 624 万hm2；单位面积产量也整体呈上升趋势，2016 年达到最大值3 494 kg·hm-2；产量增加幅度很大，2014 年以来，基本每年都超过10 000 万t。2021 年美国大豆种植面积3 494 万hm2，单产3 455 kg·hm-2，产量12 071 万t，分别是1961 年的3.2 倍、2 倍和6.5 倍，分别是中国2021 年大豆种植面积、大豆单产、产量的4.2 倍、1.8 倍和7.4 倍。美国大豆产业的飞速发展离不开其适宜的气候条件，先进的生产技术等，而美国政府实施的商品贷款项目、固定金额直接补贴、反周期补贴、农业保险计划、农业资源保护计划等一系列补贴政策对于促进其大豆产业发展更是起到了举足轻重的作用。

图2 1961-2021 年美国大豆生产变化情况Fig.2 Changes of soybean production in USA from 1961 to 2021

通过以上分析可知，中国大豆生产处于缓慢发展态势，而美国大豆生产处于快速发展态势，明显的差异是多因素共同作用的结果，如气候、土地、技术等，而这些因素中，更值得关注的是两国不同的大豆补贴政策。因为农业因其生产周期较长、取得收益较慢、受气候等自然条件影响较大等特点属于弱质产业[8]，农业生产对于政府支持政策尤其是补贴政策具有比较大的依赖性，很大程度上，这些政策影响着农业发展的程度[9]。因此，有必要基于中、美两国大豆生产的差异对美国大豆补贴政策的内容及其变化进行研究，并将中国大豆补贴政策与其进行比较，从而为完善中国大豆补贴政策提供可借鉴的启示。

2 美国大豆补贴政策主要内容

美国一直重视农业补贴政策对农业发展的影响，其农业补贴政策基本是以农业法案作为载体进行发布并实施的。截至目前，美国发布并实施的大豆补贴政策主要包括：商品贷款项目、固定金额直接补贴、反周期补贴、农业保险计划、农业资源保护计划等[10]。

2.1 商品贷款项目

1929-1933 年，全球性经济危机爆发，为了支持农业发展，美国于1933 年发布了历史上第一部农业法案——《农业调整法》，出台了向农业种植者提供贷款支持的农业补贴政策。最初的政策主要是提供无追索性贷款，支持农民在每个种植年度申请贷款补助。具体到大豆作物，种植大豆的农场主可以按照公布的贷款率向当地联邦政府的农村服务办公室申请贷款，再由政府指定的商品信贷公司完成对农场主的贷款操作[11]。

后来，商品贷款项目发展为市场贷款项目和贷款差额补贴两部分。市场贷款项目主要目的是为农民提供短期的资金帮助，具体到大豆品种的实施办法是种植大豆的农场主偿还贷款时，如果大豆的市场价格低于贷款率（体现为价格数据，指每单位大豆能够获得的贷款额度），则可以按当地官方公布的还贷率（由当地政府部门根据市场价格情况计算的价格数据）进行偿还，实质是豆农不必偿还贷款的全部，以贷款率与实际还贷率之间差额为基础计算的少清偿贷款部分，就是政府对豆农贷款的补助支持。贷款差额补贴是指政府向有资格获得，却自愿放弃贷款补助支持的豆农发放贷款差额补贴。贷款差额补贴金额=贷款差价支付率×有资格获得贷款的大豆的数量，其中，贷款差价支付率=贷款率-实际还贷率。

大豆的贷款补助支持利率要小于当时的市场利率，并且美国政府在法案中对其进行了多次调低，这直接促进了美国大豆产业的高速发展。

2.2 固定金额直接补贴

2002 年美国发布新的农业法案——《农业安全和农村投资法》，该法案将大豆正式归属于固定金额直接补贴的农作物范畴内。具体到大豆作物，实施办法是农场主在其大豆种植面积和补贴单产等内容得到政府认可后，与政府签署年度种植协议，以申请固定金额直接补贴。固定直接补贴的金额为补贴率、直接补贴面积、补贴单产三者的乘积[12]。大豆补贴率为0.44 美元/蒲式耳[13]，直接补贴面积按大豆4 年平均种植面积×85%确定，平均单产则参考全国大豆平均单产计算确定。

2.3 反周期补贴

《农业安全和农村投资法》除了增加固定金额直接补贴这种补贴类型外，还增加了以价格为基础的反周期补贴。2008 年的农业法案加大了对大豆等作物的补贴力度，同时建立了以收入为基础的平均作物收入选择补贴。

2.3.1 以价格为基础的反周期补贴

以价格为基础的反周期补贴是与周期性的农产品价格上下波动呈反向的农业补贴，作为当农产品有效价格低于目标价格时对农场主提供补贴的措施。具体到大豆作物，当大豆有效价格低于目标价格时予以启动。大豆的反周期补贴金额=大豆补贴价格（目标价格-有效价格）×公历年补贴面积×85%×补贴单产[11]。其中，目标价格以美国国会为主进行确定，公布在最新的农业法案中；有效价格按照直接补贴率与该年度国内农场现货平均价格与大豆贷款率中较高者进行确定；补贴面积与单位面积产量的计算方法与固定金额直接补贴政策下的计算方法相同。

2.3.2 以收入为基础的平均作物收入选择补贴

以收入为基础的平均作物收入选择补贴主要是针对当时国际农产品价格大幅度上涨而实施的以收入变化为基础的反周期补贴，并非强制性政策。农场主按照自愿原则加入计划，如果加入计划则需要减少20%的直接补贴和30%的营销贷款[14]。具体到大豆作物的实施办法是先确定大豆作物单位面积基准收入，当种植大豆的农场主实际收入低于确定的基准收入时，启动该补贴计划，农民获得补贴，补贴额=农场补贴率×农场播种面积×（农场基准单产÷州内预计单产）×83.3%[11]。平均作物收入选择补贴方式减少了政府对农业的价格补贴，减轻了政府调控对市场规律的影响，也是美国农业补贴政策的修正与优化。

2.4 农业保险计划

固定金额直接补贴、反周期补贴等政策从性质上看，都属于WTO 规定的黄箱政策，如果补贴力度过大，一方面会违反WTO《农业协定》，引发贸易争端，另一方面也会大大加重美国联邦政府的财政负担。因此，2014 年发布的农业法案取消了固定金额直接补贴、反周期补贴政策，保留了市场贷款项目，同时新增了与农业生产不挂钩的农业保险项目，价格损失保障和农业风险保障，农场主可以自主选择一种，选定以后，该法案施行期间不得更改。自此在美国农业支持政策中，农业保险开始居于主导地位，农业生产中的政府影响进一步弱化，而市场调节的作用进一步增强。

价格损失保障计划是对针对以价格为基础的反周期补贴的调整，国家需制定参考价格，如果市场价格低于参考价格，则启动价格损失保障计划，农场主获得补贴，补贴额＝（参考价格－市场价格）×面积×单位面积产量。公式中的参考价格确定以后5 年内不变，具体到大豆作物，其参考价格为8.4 美元/蒲式耳，比2008 年大豆目标价格的6 美元/蒲式耳提升了2.4 美元/蒲式耳，使种植大豆的农场主的利益更大程度上得到了保障。市场价格按全国全年大豆市场价格的平均数确定，面积按该农场基期种植面积平均数的85%确定，单位面积产量按该农场基期单位面积产量的90%确定。

农业风险保障计划则是针对农民的实际收入，对平均作物收入选择补贴政策的进一步优化，当单位面积实际收入低于一定标准，则启动该计划。上述的标准可以选择个人或者所在县的农业风险保障收入，如果选择个人农业风险保障补贴，则农场主个人实际收入（整体收入）低于保障收入水平时，农场主种植所有品种的作物获得补贴。需要注意的是，如果农场主某一种作物受损严重，但整体收入高于保障收入水平，不能获得补贴；如果选择县农业风险保障补贴，则当某种作物的县实际收入低于县农业风险保障收入基准水平的86%时[15]，启动补贴计划，即县农业风险保障计划主要针对某种作物，而非整个农场收入进行补贴。

按照规定，农场主可以在价格损失保障计划和农业风险保障计划中选择一种享受补贴。从实施的情况来看，由于农业风险保障计划不仅考虑经济因素导致的价格降低，而且还把天气等自然灾害因素造成产量减少的因素也考虑进来，所以更多的农场主更愿意选择农业风险保障补贴。

2018 年农业法案规定，价格损失保障和农业风险保障项目继续实施。与2014 年法案不同的是，价格损失保障项目中参考价格的确定采用新方法，即首先在2014 年美国农业法案中的参考价格与最近5 个营销年度涵盖商品销售年平均价格的85%（不包括平均价格最高和最低的营销年度）中选出较高者，再将其与2014 美国农业法案参考价格的115%进行比较，以二者中更高者作为参考价格。此外，根据2018 年农业法案，农场主在价格损失保障和农业风险保障项目选择上获得更大自主权，即农场主可以在2019 年做一次选择，所选项目的施行期为2019 年和2020 年，2021 至2023 年每年可以重新自由选择[16]。

2.5 农业资源保护计划

2002 年农业法案的内容体现了美国农业实施可持续发展的理念。出台了水土保持与农业资源保护计划，从2002 年至2007 年，美国联邦政府除投入资金用于农业补贴之外，为引导农场主实施有机生产和环境友好型生产方式的发展投入220 亿美元[9]。

2008 年农业法案积极引导农场主减少化肥等化学品使用，从事有机农业生产，注重农业资源保护，促进农业、农村协调发展[9]。

2014 年农业法案强化农业环境资源保护政策，将农业环境资源保护与农业保险挂钩，规定凡是土地遭受到农用化学品侵蚀或土地位于重要水域、湿地或自然保护区附近的农场主，必须购买农业保险[9]。

2018 年农业法案增加5.55 亿美元的预算用于农业资源保护，进行农业资源保护的具体措施包括：增加用于休耕保育土地的面积；完善环境质量激励项目，并将资源保护照管项目与环境质量激励项目合并；强调农业资源保护地役权项目的农业用途；增加区域资源保护合作项目资金等[17]。

3 美国大豆补贴政策对中国的启示

3.1 推进大豆补贴立法建设

美国关于大豆补贴的政策是以农业法案为载体进行实施，具有法定权威性。从1933 年发布第一个农业法案——《农业调整法》以来，农业法案大约每5年修定一次，5 年的时间间隔使补贴政策兼具稳定性和灵活性。同时，为了配合农业法案的实施，美国还制定了多项专项法律与之配套[18]。比较而言，中国在农业领域的法律主要是《农业法》，作为农业领域的一项基本法，其适用性、灵活性都受到一定限制。具体到大豆作物的补贴政策，其内容并没有体现在《农业法》中，更多的是通过政府文件、规定、办法的形式予以制定并发布，虽然具有较强的灵活性，但其权威性、稳定性较差。

作为一项重要的宏观经济政策的大豆补贴政策，通过建立、健全相关法律保障，并平稳实施十分必要。建议将经过试点实验后效果比较明显的大豆补贴政策纳入相关法律体系，并适时制定大豆补贴补充条款、调整条款等，使大豆补贴的相关法律、补贴条款、调整条款等相互协调，共同形成大豆补贴体系，为政策的运转建立起强有力的法律保障。

3.2 尽快推行脱钩补贴制度

美国历史上的固定金额直接补贴、反周期补贴等政策虽然对于保障农场主种植大豆的收入以及提高大豆产品的竞争力具有积极的作用，但因其属于不符合WTO 农业规则的黄箱政策，美国已于2014年法案中将其取消，新增了与农业生产不挂钩的价格损失保障和农业风险保障两项农业保险项目。中国近年实施的大豆补贴政策，无论是目标价格补贴政策，还是生产者补贴政策都与面积相挂钩，在提升豆农收益的同时也导致黄箱补贴量加大，将来为了维持政策效果，继续加强财政投入，就极有可能突破向WTO 承诺的黄箱政策补贴上限[19]。

脱钩化是国际大豆补贴政策的主要改革方向，中国可以借鉴美国补贴政策改革的经验和本国补贴政策改革的实际，先尝试建立“半脱钩”的补贴政策，大豆生产者补贴金额依据近3 年或近5 年的平均种植面积，而不是当年的种植面积进行计算[20]。如此，在规避WTO 农业规则约束的同时，也降低了政策操作的成本。在“半脱钩”的补贴政策平稳过渡后，逐渐将大豆补贴政策转向大豆作物保险补贴、技术推广补贴等，实现大豆补贴政策由黄箱政策向绿箱政策的过渡及转变。

3.3 大豆补贴政策融入绿色发展理念

美国非常重视农业生态环境的建设与维护以及农业生态资源的保护，从2008 年起，美国就实施休耕、退耕、保护水资源等政策，引导农场主合理利用土地资源，加强水土保持，并通过实施经济激励政策，将农业生态环境和资源保护与农业保险结合起来。同时，美国还积极引导农场主从事有机农业生产，以保护土壤有机质，保持土壤保水、保肥能力，维持生态系统平衡，促进农业可持续发展。为了缓解土地资源有限及农产品需求巨大之间的矛盾，中国的农业生产，长期以来采用粗放式经营模式，大量使用化肥、农药等农业化学品，长期单一作物种植，致使土壤板结、硬化，土壤保土、保水、保墒能力下降。农药在毒死病虫的同时，也毒死益虫、益鸟，甚至对人类身体健康造成负面影响。

中国可以借鉴美国的做法，在出台大豆补贴政策时，增加环境保护及农业生态保护等补贴政策的内容，对开展环境保护、实施有机农业生产的农户增加对其的补贴金额，而对于大量甚至过量使用农业化学品，破坏农业环境及资源的农户则减少其取得补贴的金额，从而通过补贴政策引导大豆种植方式的转变。