道路客运数字化监管指标体系构建及分析——以上海为例

高婷婷，谢 莹

上海市交通发展研究中心

0 引 言

长期以来，道路客运行业数据管理模式存在以静态数据传统定期上报为主、动态数据核实困难等短板。2020年新冠疫情发生以来，各行各业受到不同程度的冲击，人流集聚型的道路客运企业受到的冲击尤为严重[1]，进一步加速了行业下滑态势，班线减班、停运现象愈加突出。为促进行业可持续发展，转型升级迫在眉睫。转型升级则对优化行业监管提出新要求，及时、准确的数字化监管体系将为政策制定、安全监管和服务提升提供可靠依据。以上海班车客运为例，由于尚未实现高效的数字化监管，导致在安全监测、线路客流的时空变化及与票价关系等方面进行分析时，缺乏有效、科学的数据支撑。此外，《上海市道路运输行业“十四五”发展规划》也提出了道路客运行业的信息服务集成化等重点任务[2]。因此，有必要全面梳理行业信息化建设情况及存在的主要问题，从顶层设计的角度构建道路客运数字化监管指标体系，为道路客运行业优质安全、高效运行、全链条监管、精细化服务奠定良好的数字基础和体系支撑[3]。

1 行业发展及数字化监管现状

1.1 行业发展现状

据统计，截至2021年底，上海市道路客运企业超过100户，含班车经营和省际包车经营，其中兼营班车和包车的企业31户。行业运营车辆约8 000辆，省际包车客运车辆占据主体地位，营运车辆以大、中型为主。上海市经营性公路客运站24个，在本市的区位分布如图1所示。其中，一级站7个，二级站3个，三级站9个，四级站及以下5个，根据班线划分的客运站结构如图2所示。客运站累计开通客运班线2 600余条，88%为高速班线，200～400 km和400～800 km的班线占比最高[4]。

图1 上海客运站区位分布图

图2 根据班线数划分的客运站结构

1.2 行业数字化监管现状

1.2.1 既有管理体制机制

在管理体制机制方面，上海市道路客运管理涉及到的相关部门包括上海市道路运输管理局、上海市道路运输事业发展中心、执法总队、行政服务中心、职业资格中心等单位，此外还涉及市公安局、市文旅局等，具体职责详见表1。

表1 上海市道路客运行业管理架构

1.2.2 现有信息平台和系统

上海市道路客运行业现有信息平台和系统可概括为“四管理平台三监管系统”，具体包括上海市交通委综合交通业务平台、上海市城市交通考试中心管理系统、上海市交通行业从业人员证件管理系统、上海市道路旅客运输报表申报审核系统等4个管理平台，“两客一危”数据平台、上海市交通运输第三方安全监测平台、上海市道路运输车辆运营监测分析系统等3个重点业态行业监管系统。此外，还涉及1个正在搭建中的云路中心平台和上海市公安局的城运系统道路交通管理子系统“易的PASS”[5]，如图3所示。各平台和系统分别作为产生系统、处置系统、数据共享系统、核销系统等承担相应功能，详见表2。各平台和系统之间的相互关系，如图4所示。

表2 数字化监管指标对应数据平台

图3 上海道路客运行业相关信息平台和系统

图4 行业部分信息平台和系统的相互关系

1.2.3 数字化监管指标总体情况

一是指标分类。对本市道路客运行业基本管理系统和重点业态监管系统中的既有指标进行汇总，共包括两大类指标：静态指标，包括业户、车辆、人员、线路等；实时动态指标，包括“两客一危”平台和第三方安全监测平台中涉及到的监控超速、禁行时段行驶（凌晨2～5点）、车载卫星定位系统离线、无线路牌运营、超业务范围行驶、疲劳驾驶、疑似屏蔽信号、疑似异地经营、包车违规多次出入境、长期离线等10项指标。

二是指标采集方式。目前主要有人工输入和系统自动生成两种方式。人工输入是指管理人员在为企业、从业人员办理业务中，将相关信息手动录入系统，该模式下输入的指标主要是与行业管理业务有关的管理信息，如业户主要负责人姓名、车载卫星定位（智能视频）运营商名称等指标。系统自动生成是指管理人员在输入管理字段后，会自动生成其他相关指标，这一模式主要是一些基础数据的导入，以及已有的其他管理部门管理信息共享，如业户类别、车辆号牌等指标。

三是指标采集和维护单位。道路客运行业相关指标的采集单位主要为既有管理单位，按照管理职责不同，分别对相应数据进行采集。相关指标的维护可依托采集单位，在企业进行申请或进行年审等日常工作后，通过再次采集的方式对数据进行更新维护，还可依托管理部门日常管理和检查的数据情况，对存在变化的指标进行更新。

2 数字化监管存在的主要问题

2.1 系统繁多、指标庞杂

目前在用的道路客运行业数字化监管平台共有7个，还有1个在建平台，都包含道路客运企业的基础信息、运营信息等同质化指标。但由于不同平台的数据采集来源、统计口径有差异，导致同一定义下的指标存在多个名称，指标名称的不统一阻碍不同系统指标的对接。如企业名字在不同平台中存在“业户名称、企业名称、单位名称、业户简称”等多个称谓；“客运站名称”指标在统计报表中统计成企业名称，而非站名。此外，还存在部分指标数据的缺失问题，如在道路运输车辆运营监测分析系统中，考核界面中企业排序字段无法生成结果；部分车辆GPS数据未接入，轨迹信息有缺失。

2.2 平台功能模块尚有缺失

一是目前各大平台中均缺乏道路客运行业的运营类监管模块，如各平台中的客运站信息只包含业户名称、注册地、营运证号等基础静态信息，并未纳入售票、发车班次、到发客流等运营类数据。售票系统尚未统一，导致行业管理部门统计的运营数据多为人工上报和企业自主填报的预估数据，数据的时效性和准确性较差，不利于道路客运行业的精细化管理[6]。

二是由于目前纳入各大系统平台中的班线信息多为字符串格式，即静态的、基本的常规信息录入，缺乏经纬度等坐标信息，只能对部分班车客运车辆是否按既定线路行驶、是否站外揽客等违规行为进行实时监管，部分系统后台比对与报警工作还需依靠人工完成。

2.3 各系统数据共享不足

一是企业与管理部门之间的数据共享不足。考虑到目前道路客运行业中的企业分布呈现“小散乱”格局，企业信息化水平不一，部分运营数据需要依靠人工方式获取，一方面效率低下，另一方面可能会在采集过程中产生纰漏，影响数据精确度。如客运站售票信息尚未与管理部门实现数据共享，导致难以实现实时客流监测。

二是各平台和系统之间数据共享不足。现在各平台数据共享多集中在安全监管方面，但是基本信息和运营数据相对独立，同样的数据指标在不同平台当中取值不同，平台之间数据缺乏相互共享和互相验证的机制。

三是横向管理部门之间数据共享不足。道路客运行业在“交游融合”推进过程中，受制于旅游数据掌握不清、景区资源挖掘不足等因素，“交游融合”发展缓慢；推进线上执法过程中，由于数据共享不足，无法及时获知车辆信息，实现信息比对和判定，加之非法营运车辆隐蔽性强，证件伪造多，车辆行踪不定，很难做到及时发现和查处。

2.4 数据挖掘和应用不够

上海市道路客运行业的数据应用仍主要以行业日常统计管理和安全监管为主，在非高铁沿线班线资源的挖潜上面，对既有行业管理数据应用和挖掘还不足。随着道路客运行业逐步转型发展，传统手段已难以满足既有管理场景的在线化、无人化等高效监管要求。此外，企业主要以上传数据为主，管理部门缺乏给企业相关的信息反馈，导致企业上报数据动力不足。

3 数字化监管指标体系构建

道路客运行业数字化监管指标体系的构建坚持简约高效原则，对既有系统和指标删繁就简，充分发挥智能化手段在行业全流程监管中的作用，依托大数据、云计算、人工智能等新技术推动监管创新，努力做到监管效能最大化、监管成本最优化、对市场主体干扰最小化。同时，坚持分级分类原则，根据行业不同业态的经营特点和风险程度，分别确定监管内容、方式和频次，提升监管精准化水平。本文选取道路客运行业中的班车客运为例，进行数字化监管指标体系构建。

3.1 监管范围

根据现有平台的监管现状与未来的监管需求，将班车客运的数字化监管范围分为大闭环监管和小闭环监管两类。其中，小闭环监管涵盖班车客运车辆在发车前（基本信息）、运行中（人、车动态运行信息实时监管及企业针对违规报警后的处置情况、执法情况）、到站后（考核）的动态运行全流程监管；大闭环监管包含事前准入、事中小闭环监管和事后处置、汇总、分析全流程。

3.2 监管场景

3.2.1 监管场景分类

按照班车客运行业全链条管理的思路，构建的管理场景应包括事前准入、事中运行和事后监管三大类别，共计35项监管场景（表3），具体来看分别为：

表3 本市班车客运数字化监管场景梳理[7]

一是事前准入管理（共计10项）。与企业相关的监管场景共计8条，涉及经营许可、企业规模、企业从事业务与许可范围不符、经营许可证过期、进入失信主体名单等；与车辆相关监管场景共计1条，涉及车辆行驶证；与人员相关监管场景共计1条，涉及驾驶员不满足要求。

二是事中运行监管（共计21项）。在事中的运行监管中，与出车中监管相关监管场景共计7条，涉及承运人责任险、人员证件等；与出车中监管相关监管场景共计13条，涉及车辆行驶轨迹、安全驾驶行为监控等；与出车后监管相关报警共计1条，涉及超时处置。

三是事后监管场景（共计4项）。在事后监管中，相关监管场景共计4条，涉及人员继续教育、数据信息安全管理、车辆等级评定、车辆年审等。

3.2.2 监管场景判断标准

根据《道路旅客运输及客运站管理规定》[7]等行业管理要求，每一监管场景均需设定判断标准。本文选取部分监管场景作为案例，相关监管场景及其判断标准详见表3。

3.3 监管指标

围绕行业管理部门既有平台建设和应用主要问题，通过“纵向集成、横向拓展”，构建本市班车客运的数字化监管指标体系框架，借助数字化技术管理手段，强化实时监测、动态管控和提前预警，为行业转型升级提供决策支撑。班车客运的数字化监管指标体系框架包含数据资源体系、应用支撑体系和可视化展示体系三层，如图5所示。

图5 本市班车客运数字化监管指标体系框架

3.3.1 数据资源体系

通过数据归集、清洗、分类，形成原始数据池，建立数据采集库。数据池中包含行业基础信息、动态运行信息和横向部门共享信息。其中，行业基础信息包括企业、车辆、人员、线路及客运站等相关静态基础信息数据。动态运行信息按照业态进行划分，其中班车客运包含起讫站/中途配客站信息、车辆GPS轨迹、驾驶行为（疲劳驾驶、行车接打电话或抽烟、不佩戴安全带等不安全驾驶行为[8]、车速、载客人数等指标；包车客运包含起讫点、出入道口信息等指标。横向部门共享信息包含路网信息、车辆违章、保险、景区信息、信用信息等。

3.3.2 应用支撑体系

应用支撑体系包括行业运行管理和决策支撑两个方面。其中，行业运行管理方面，主要是依托行业管理场景需求，根据线上监管要求在数据资源体系中选取核心指标，提高对业户、车辆、人员、班线、场站等管理对象的智慧化、精细化管理[9]。决策支撑方面，整合行业管理决策需求，将数据资源体系中的指标进行提炼、分析，形成行业各项决策关键指标，为行业发展规划制定、管理政策优化提供定量、科学的数据支撑，其中关键指标主要包括发展规划目标监测、市场运行情况监测等方面。

3.3.3 可视化展示体系

在应用支撑体系的基础上，通过大数据展现技术，形成可视化、易理解的数据展示界面，助力行业管理部门快速、实时掌握道路客运行业发展现状，车辆实施运行状态等安全监管信息，有效应对行业突发状况。

3.3.4 体系拓展

将班车客运的数字化监管指标体系拓展至道路客运行业，建议注重业态划分，并从以下几步操作：一是数据资源体系，考虑到数据整合的精简性、唯一性，将道路客运各业态数据（班车客运、省际包车、市内包车和定制客运）按照指标类型、名称进行整合，可划分为共性数据，如业户类别、业户名称等指标，以及各业态特色数据，如客运站数据、班线里程及方向等指标。二是应用支撑体系和可视化展示体系，考虑到现有行业管理分业态管理的模式以及展示效果的清晰性，按照不同业态分别设计班车客运、省际包车、市内包车和定制客运[10]等4种监管场景、决策支持指标及展示界面。

4 结 语

本文在综合分析梳理上海道路客运全行业数字化监管现状的基础上，主要聚焦道路班车客运数字化监管，提出了大闭环监管和小闭环监管范围，并梳理出监管场景和具体分层次监管指标体系。后续研究中，可根据道路客运行业实际应用需求，分步骤、分业态地构建道路客运数字化监管系统，包括班车客运、省际包车、市内包车和定制客运等，同时结合行业管理重点、热点，筛选重要指标实现可视化展示，从而不断加强数据信息的应用，实现数字化监管的决策支撑。