存量规划背景下的交通拥堵防治策略及方法研究——以广州市黄埔区为例

韦 栋，郑淑鉴，胡少鹏，李耿华

广州市交通规划研究院有限公司

0 引 言

随着我国城市的不断发展，有限的城市空间资源已经成为制约城市发展的瓶颈，城市规划已经从“增量规划”逐步转变为“存量规划”[1-2]。近年来，不少城市提出的城市更新是典型的“存量规划”发展，当前城市更新已从“零星改建”进入到“规模化更新”阶段，也从“大拆大建”进入“存量提升”阶段[3]。党的十九届五中全会明确提出实施城市更新行动决策部署，实施城市更新行动对提升城市发展质量、满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展具有重要意义。

目前，国内学者对城市存量规划方面开展了相关研究，林强[4]提出了存量用地规划实施的政策路径，戴锏[5]对存量规划的框架体系进行系统研究，曹琳[6]以烟台市为例、研究了存量规划导向下的城市工业用地更新方法，金月赛[7]提出了存量规划下容积率管控机制，刘晓斌[8]提出了系统规划理论在存量空间规划中的应用方法。以上研究从城市存量规划的多个方面进行了深入的研究，但对存量规划背景下的城市交通没有做相关的研究，尤其是在交通出行显著增加后没有从交通拥堵防治的角度去考虑交通系统。本文从城市更新的需求预测入手，提出为满足城市的更新发展，城市交通系统有必要开展前期的配套研究，以起到实现交通拥堵防治的目标，并以广州市黄埔区为案例加以说明。

1 黄埔交通发展概况

1.1 城区概况

黄埔区位于广州市东部，地处粤港澳大湾区顶点交汇处、广深科技创新走廊等重要战略规划节点上，有“湾顶明珠”称号，与湾区城市中心区距离在100 km左右，拥有得天独厚的地理位置（图1）。区域呈南北狭长形态，南北跨度42 km、东西跨度21 km，总面积486 km2[9]。

图1 黄埔区交通区位情况

1.2 规划发展

黄埔区作为海上丝绸之路的重要节点、粤港澳大湾区顶点和广深科技创新走廊节点，未来应全面融入区域发展格局，作为粤港澳大湾区高质量发展重要引擎，充分发挥和挖掘自身优势，在深化港澳合作中扛起担当，成为“一带一路”对外开放建设中的前沿阵地，在粤港澳湾区建设中起引领示范作用。在此背景下，黄埔区提出了构筑“一岸双轴三片”新型发展空间（图2左图），大力推进中新知识城、广州科学城和黄埔临港经济区三个片区的整体提升，加快涉及交通、民生、教育等基础设施建设，补齐设施短板；同时作为全国首个区级“三旧”改造改革创新试点，黄埔区正全力推进全区城市更新改造（图2右图），促进产业转型，提升城市品质，进一步优化了黄埔区的营商环境，大大地改善了黄埔区的城市交通，拥堵防治取得一定成效。

图2 黄埔区城市空间发展格局及更新改造单位示意图数据来源：《广州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《黄埔区广州开发区城市更新专项总体规划（2020—2035年）决策征求意见稿》。

1.3 交通现状

近年来黄埔区不断推进交通基础设施规划建设，已取得了一定的成效，基本形成了“九横六纵”的骨架路网，公共交通网络不断完善，慢行出行环境不断完善，但也存在着一些交通短板，不能满足未来的交通发展需求，具体如下：

（1）道路网络结构不完善

黄埔区的现状路网（图3），存在以下的问题：一是对外通道不完善，主要通道交通压力大。缺乏南北向对外通道，对外交通压力集中在东西走廊上，部分路段和节点易发拥堵。二是内部交通发展不均衡，组团间联系通道不足，断头路多。道路网络呈现“南密北疏”的空间分布特征，南北道路发展不均，骨架路网密度不高；组团之间的联系通道较少，快捷性不高，现状全区有多处断头路，较大影响道路连通性。

图3 黄埔区现状道路交通情况

（2）部分交通节点通行效率较低

黄埔区现状立交节点主要分布于南部片区，北部片区较少，高速公路出入口少，无法满足片区的出入需求，总体上立交节点仍有所不足，不能满足全区交通快速转换需求；部分立交节点形式不合理、导致立交节点转换效率不高，或者占用面积大，用地集约化水平低。在地面路口中，部分路口存在渠化不合理、交通组织不完善、信号设置不合理等问题，导致路口通行效率不高，造成道路交通拥堵。

（3）公共交通分担率有待提高

轨道交通方面，现状黄埔区内已有5条轨道线和1条有轨电车线，但总体上站点800 m覆盖率仍然偏低，开发区东区、云埔等片区等尚未覆盖轨道交通，且线路以东西向为主，南北向的联系较差。常规公交方面，现状黄埔区内部各组团之间的公交联系还有待加强，公交专用道设置较少、整体不成网络。

（4）慢行系统服务水平不高

非机动车道方面，现状主次干道非机动车道多与人行道共板设置，大部分道路缺少独立的非机动车道，机非混行现象严重，存在被挤压、不连续、过街不便等问题，舒适性体验差。在行人设施方面，近几年来加快推进了黄埔东路、广汕路、开创大道、开泰大道等道路的人行立体过街设施的建设，但总体上过街设施建设滞后，部分路口的行人安全性受到影响。

（5）货运交通形成较大干扰

现状货运需求大、货运源分布较为分散，货运通道多集中在黄埔东路、开创大道、开发大道等城市主干道，客货混行现象严重；部分货车乱停放、占用道路资源严重，严重影响道路通行；现有的限货政策存在不足，核心区组团仍有大量的货车通行，影响城市形象。

（6）智能交通系统尚未成熟

经过多年的建设发展，黄埔区智能交通设施基本覆盖全区的主要道路和路口，但与全息智能感知有较大差距，且交通数据覆盖方面仍较为不均，各个系统数据融合性不强，协同管理不足，交通决策与分析体系尚未完善。

1.4 交通需求预测

结合黄埔区城市规划发展以及近期城市更新改造的工作，以广州市交通规划模型为基础，预测2025年黄埔区全日出行量约为427.6万人次，较2020年增加52.89%；高峰小时出行约为41.4万人次；根据交通出行方式结构，计算得到高峰小时总出行车辆数约为16.46万辆。

根据交通分配结果（图4），黄埔区在不增加道路交通设施的情况下，由于交通需求的显著增加，干道网高峰小时的交通饱和度将由现状的0.77增加至0.91，其中主干道的交通服务水平将下降至F级，干道网平均速度由27.9 km/h下降至24.3 km/h，交通拥堵严重，因此，有必要提前做好交通拥堵防治措施，增加道路交通设施，同时鼓励公共交通和慢行交通出行，进一步减少机动化出行，做到未雨绸缪，起到交通拥堵防治的作用。

2 交通拥堵防治策略研究

2.1 拥堵防治目标

结合实际情况，以提高道路通行能力与运行效率，全面缓解黄埔区交通压力为策略导向，推动黄埔区城市的全方位高质量发展，融入大湾区“1小时生活圈”，合理布局城市道路系统、公共交通系统、步行及各类交通设施，构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系，目标如下：

（1）区域层面

提出黄埔区与中心城区、广深科技走廊重要节点的衔接方案，拉近黄埔区与广州中心城区和粤港澳大湾区其他城市的距离，助力黄埔区更好地融入粤港澳大湾区。

（2）地区层面

提出全区道路网络改善与重要节点改造方案、公共交通、慢行交通和交通管理等改善措施，缓解城区交通拥堵，构建“出入顺畅、出行便捷、运作高效、智能化高”的交通系统。

2.2 拥堵防治策略

基于上述目标和策略，从宏观、战略和全局的角度考虑，提出的交通拥堵防治策略（图5）如下：

图5 交通拥堵防治策略研究

（1）优化路网结构，加强对外及内部各组团之间的交通联系

针对对外通道、过境通道及内部路网等存在的问题，提出道路网络结构优化改善实施方案，提高黄埔区与周边区域的衔接功能，完善内部区域高快速网络，理顺全区的道路网络功能，打通内部断头路，完善路网结构。

（2）实施交通双微改造，促进交通系统的挖潜扩容

对部分路网较密的区域实施交通微循环，部分路段实施单向交通组织，从而提高区域交通运作效率；针对重要路口提出近期可实施的交通改善实施方案，主要为路口的渠化改造、路口形式改造等。

（3）完善公共交通网络与衔接，提高公交出行占比

提出在主要通道设置公交专用道的方案，建议新增或完善公交站点，提升公交站台智能化水平；提出地铁、公交、有轨电车等多种公交方式有效衔接的建议，提高公共交通服务水平。

（4）新增非机动车道及立体过街设施，提升慢行系统服务水平

以慢行交通“安全、连续、便捷、舒适”为导向，提出慢行交通改善方案，包括构建非机动车道网络，新建或完善非机动车道、新建立体过街设施，完善立体过街设施功能等，提高慢行交通的出行舒适度和出行品质。

（5）优化货车通行及停放管理，减少对客运交通的干扰

提出完善工业及物流用地规划建议，合理布局物流聚集区；构建黄埔区货运通道体系，实现客货分离，减少对客运交通干扰，同时完善货运停车场布局。

（6）发展智慧交通，提升交通管理的水平和效率

分析现有智能交通系统存在的不足，提出构建智慧交通管控系统体系、推动智慧道路建设等建议，提高交通管理和出行服务的智能化水平。

3 交通拥堵防治方法研究

3.1 优化路网结构，加强对外及内部各组团之间的交通联系

针对黄埔区现状存在的对外通道能力不足、过境交通对内部交通干扰、缺乏快捷性通道、断头多等问题，从以下的思路进行改善。

（1）完善对外通道，强化与湾区城市、重要交通枢纽的联系

现状黄埔区对外高快速对外通道仍较少，尤其是南北向通道偏少，造成现状对外通道总体上车流量大，高峰易产生拥堵。建议通过新建或改造通道加强黄埔东南西北方向的对外交通联系，缓解现状对外通道的交通压力。

（2）借助主干道快速化改造的节点立交工程，分离过境交通和内部交通

黄埔区由于区位问题过境交通占比较高，过境交通与城市内部交通相互干扰，内部主要干道高峰期交通运作压力较大，给城市交通运行效率、安全、城市形象带来较大影响。建议构建“十横八纵”的高快速路过境通道体系，多通道分流过境交通，缓解现有通道压力，另外通过快速化改造减少过境交通对城区内部交通的影响（图6）。

图6 主干道通过跨线桥、隧道等简易立交方式分离过境和内部交通

（3）完善高速路与城市道路衔接节点，提升进出区域的效率

建议采用新增立交、增加立交转向匝道或对立交进行改造等措施，加强高等级道路与地面城市道路的连接性；增设高速公路出入口，提高高速公路的服务范围，满足区域交通快速转换需求，减少上高速公路的绕行车辆。

（4）构建快捷性通道，加强组团间交通联系

黄埔区城市干道中目前快速通道占比较低，仅有广园快速路、广汕快速路、黄埔东路西段形成了快速交通流，南北向快速通道缺乏。随着黄埔区融入大湾区的发展以及两区合并之后密切交流，预计全区的出行交通需求逐步增长。为满足黄埔区快速发展需求，同时加强内部组团间的交通联系，建议构建区内“两纵六横”的快捷性通道，使得全区路网级配更加合理。

（5）完善内部路网，提高路网连通性

进一步梳理内道路分级体系，检查各级道路功能定位，逐步建立起功能明确、级配合理的城市道路网络体系，并对各等级道路的断头路进行梳理，打通内部关键性主次干道断头路，优化主次干道结构，构建更为均衡、完善的路网，对大街区尺度的道路打通、整治支路，疏通支路微循环系统，提高路网整体使用效率。

3.2 实施交通双微改造，促进交通系统的挖潜扩容

采用交通“双微改造”[10]对路段/节点进行改善（图7），以提升道路和路口的通行能力，实现交通系统的挖潜扩容。交通“双微改造”措施不涉及扩路、拆迁、基建等大动作，投入成本低、见效快、易于推广，同时能有效缓解交通拥堵，改善市民出行难、停车难等问题。

图7 交通“双微改造”内容

3.3 完善公共交通网络与衔接，提高公交出行占比

针对黄埔区现状存在的公交覆盖率不足、公交出行分担率不高以及各种方式衔接不方便等问题，按照《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》《交通强国建设纲要》等上层次规划对公共交通发展的要求，提出三个方面的改善对策以优化公交线网和公交设施，提高公交系统整体服务水平，具体包括：

（1）构建常规公交专用道网络，保障公交优先通行权

以优先发展城市公共交通、鼓励引导绿色公交出行为目标导向，以“提速”为目的，打造“快速、连续、广泛”的公交专用通道网络，保障公交通行路权。

（2）新增和完善公交站点，提升公交站台智能化水平

一方面新增公交站点，提高公交的覆盖性；另一方面，通过对现有公交停靠站的设置型式、样式进行改造提升，实现公交停靠站“行车有序、换乘便捷、型式合理、运营安全、设施齐全、环境美观”的目标。同时，提升公交站台的智能化水平。

（3）加强多种公交方式的有效衔接，提高公共交通服务水平

加强常规公交与地铁、有轨电车和水上巴士等方式的有效衔接，提高市民乘坐公共交通的便利性，进而提高公交出行的占比。

3.4 新增非机动车道及立体过街设施，提升慢行系统服务水平

从打造低碳、高品质交通的发展要求出发，从设施建设的角度改善行人与非机动车出行不畅、过街难、通行环境差等问题（图8），减少慢行交通出行的安全隐患，提高慢行交通出行的品质，具体的改善思路如下：

图8 路段和路口的非机动车道改造

（1）完善非机动车道网络，提升骑行舒适度和安全性

对现有的缺乏非机动车道的路段增设非机动车道，保障非机动车通行的连续性；对现有缺乏机非、人非隔离设施的路段增设隔离设施，保障交通通行的安全性；对现有非机动车道较窄的路段进行扩宽，保障通行的舒适性。

（2）合理设计非机动车道，保障车辆通行空间和安全

对于新建或者改造的道路，应保障非机动车道的通行空间，车道宽度应保障在1.5 m及以上；人行道不与非机动车道共板、共面；在主次干道上，非机动车应与机动车辆有隔离设施；支路上，可通过标线分离非机动车道和机动车道；在公交停靠站，应处理好公交车辆与非机动车辆的通行关系，减少非机动车辆与公交车辆的冲突，并通过标志标线等交通设施保障非机动车的通行安全。

（3）精细化完善非机动车道，提升非机动车出行品质

在路段和路口精细化完善机动车道，提高非机动车道的辨识度，减少非机动车通行的阻碍，美化交通出行环境，提升出行的交通品质。

（4）新建和完善立体过街设施，提高慢行出行的便利性和出行品质

规范布局人行天桥和过街隧道规划布局、功能要求、完善人行天桥和隧道布局合理性，避免设置间距不合理、利用率不高等问题，提升服务水平与环境建设品质。针对人行天桥和过街隧道品质参差不齐的现状提出改善建议，改观空间形象，美化城市景观。积极改善天桥和隧道附属设施、景观环境和夜景照明，提升立体设施景观品质。

3.5 优化货车通行及停放管理，减少对客运交通的干扰

为有效缓解货车对城市日常交通的影响，采取以下的改善思路：

（1）完善工业及物流用地规划，合理布局物流聚集区

通过分析产业结构以及空间布局，识别物流需求高发区域和分析用地使用情况，精准适配物流服务主导功能，从“联、控、撤”三大措施打造高效物流布局：

联——引导集聚：临近交通运输枢纽设施，物流市场巨大，对物流业的专业化和规模化要求高。

控——保留提升：产出效益或时效性要求较高的，可以保留物流用地功能，鼓励进行产业提升。

撤——清理疏解，转型发展：产能落后、高污染的企业或园区，与货运政策相矛盾，产业整体转移区域，应逐步转移或取缔。

（2）构建货运通道体系，实现客货分离

应形成“客货分离”的交通组织模式，适应产城融合“客货并重”特征，重塑城市交通形象。通过设置货运专用通道，提升运行效率和货运服务水平。

（3）合理规划货车停车场，减少停车交通影响

根据货车的通行需求和停放需求，结合用地和道路的情况，合理规划货车的停车场，减少货车占道停车的情况，降低货车对城市正常交通的影响。

（4）完善货车相关政策，差异化、精细化管理货车通行

从管理对象上，普通货车、危化品车、高排放车、新能源车实施差异化管理。从限行时间上，结合货运需求和道路交通特征逐步统一时段进行精细化管理：结合货运交通的时效性需求，在时间上采用“削峰填谷”措施，调节不同性质的交通需求在时间上的分配，实现有限的资源得到最佳的配置。可考虑货车限制时段分为全天限货、白天限货（7:00—22:00）、上午限货（7:00—13:00）、早晚高峰限货（7:00—9:00、17:00—20:00）等。

（5）加强货车执法管理，有效治理货车相关问题

实现对全区大型货运车辆、危化品运输车辆运行轨迹、司机驾驶行为全过程监控，有效评估区内货运情况，实施非现场执法取证，有效降低运政执法人力资源成本。

3.6 发展智慧交通，提升交通管理的水平和效率

以“5G、云计算、大数据、物联网、区块链、人工智能”等新技术创新为契机，发展智慧交通，具体的方法如下：

（1）构建全息感知的交通基础设施底座

建设覆盖城市高快速路、主干道、交通枢纽、场站、机场、轨道交通、港口等主要交通基础设施，构建一个全方位多层次的监测感知体系。

（2）汇聚多部门数据形成交通大数据中台

统筹规划、交通运输、公安、住建等多部门数据资源，构建多方位获取新型互联网企业数据资源汇集成交通大数据资源池，为城市管理者对特定业务场景进行数据研判、管理控制和决策指挥提供数据基础。

（3）打造共建共享的智慧交通大脑

融合规划、交通、交警等部门既有交通大脑，构建分布式人工智能中枢，实现城市运行的生命体征感知、公共资源配置、宏观决策指挥、事件预测预警、“城市病”治理等功能，达到对规划、建设、运营管理和政策制定的全流程指引。

（4）建立一站式的出行服务平台

整合公交、地铁、骑行、网约车、自驾、铁路等全品类的交通出行服务，形成面向个性化出行服务的MaaS统一平台，为市民提供出行前智慧决策、出行中的全程引导和出行后绿色激励等全流程、一站式“门到门”的出行智能诱导以及出行全过程的规划服务。

3 结 论

随着城市经济的发展，城镇化进程的突飞猛进，我国大中城市都进入了大规模、快速的城市更新进程中，交通系统在城市的更新和发展中起着十分重要的引导作用，合理的城市交通系统将会促进城市经济的快速发展。为配合城市更新的发展，提前做好交通拥堵的防治，有必要开展交通系统的专项研究。本文以广州市黄埔区为例，提出在存量规划背景下的交通拥堵防治策略和方法，以为国内其他城市的更新改造作为借鉴和参考。