六盘水市农村生活垃圾治理研究

牟景秀 牟景灿 周 畅

六盘水市社会科学院，贵州 六盘水 553000

0 引言

全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村［1］。随着农村经济的快速发展，农村居民收入水平不断提高。与此同时，农村生活垃圾急剧增多、类别复杂、污染严重，并叠加农村人口居住分散、长期治理投入不足、村民环保意识不强等问题，导致农村生活垃圾治理面临严峻挑战。2021年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，提出到2025年，农村人居环境显著改善，生态宜居美丽乡村建设取得新进步［2］。随后，住房和城乡建设部等6 部门印发《关于进一步加强农村生活垃圾收运处置体系建设管理的通知》。2022 年1 月，《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发〔2022〕2 号）明确提出“接续实施农村人居环境整治提升五年行动”［3］。自2023 年1 月1 日起施行的《贵州省乡村振兴促进条例》，对新时期贵州省深入实施乡村振兴战略、大力实施乡村建设行动提出了新要求。

在此背景下，六盘水市要把握新形势、抓住新机遇，持续加强农村生活垃圾治理，持续推进村庄清洁和绿化美化，积极打造多元共治农村人居环境新样板，扎实推进乡村建设行动，把农村建设成为幸福家园、美丽乐园、丰收田园，谱写乡村振兴与新型城镇化协同发展新篇章。

1 六盘水市农村生活垃圾治理现状与典型治理模式

1.1 农村生活垃圾治理现状

六盘水市下辖4 个县级行政区（钟山区、六枝特区、水城区、盘州市），92 个乡镇（街道），1 145 个建制村。截至2020年11月，六盘水市户籍人口为358.27万人，其中农村户籍人口216.18 万人（占总数的71.31%）；常住人口303.16 万人，其中农村常住人口155.00 万人（占总数的51.13%），农民依然占据主体地位［4］。

近年来，六盘水市委、市政府坚持把农村人居环境整治作为实施乡村振兴战略的一场硬仗，以农村生活垃圾治理、“厕所革命”、生活污水治理和村容村貌提升为重点，全面扎实推进农村人居环境整治，使当地·农村基础设施建设日趋完善，农村环境大幅改善，乡村治理能力不断提升。截至2021 年2 月，六盘水市投入使用农村生活垃圾中转站93 座，在建项目22 座；配套使用乡镇垃圾转运车99 辆、垃圾清运车629 辆；按照30 户以上自然村寨垃圾斗（收集点）设施全覆盖的标准，配置农村垃圾收集斗16 897 个、垃圾收集点19 684 个，实现农村生活垃圾收运处置体系建制村全覆盖，并成功打造农村生活垃圾省级示范点1 个、市级示范点4 个、县级示范村64 个。据调查，截至2021 年12 月，六盘水市建成使用生活垃圾处理终端设施7 个，生活垃圾日处理能力可达3 900 t，其中农村生活垃圾日处理能力达1 900 t；垃圾焚烧发电项目3 个，生活垃圾焚烧日处理能力达2 500 t。六盘水市成为贵州省首个实现生活垃圾零填埋的地区。

为加强农村生活垃圾治理，六盘水市出台了《六盘水市农村生活垃圾处理技术导则》《六盘水市农村人居环境整治三年行动实施方案》《六盘水市生活垃圾分类管理办法》《六盘水市生活垃圾治理攻坚行动方案》《六盘水市文明行为促进条例》等一系列文件，不断加大资金投入力度，逐步引入市场化运营，试点推进农村垃圾分类，形成“户定点投放—村收集—乡镇中转—市（县）集中处理”的治理模式。目前，六盘水市农村生活垃圾清运水平居贵州省前列。其中，六枝特区的城乡环卫一体化市场化运营模式、水城区的垃圾回收诚信积分管理模式和盘州市的农村生活垃圾治理农户付费制度在贵州省起到了示范引领作用。

1.2 农村生活垃圾治理典型模式

1.2.1 城乡环卫一体化市场化运作模式

六盘水市通过城乡环卫一体化整体购买服务，逐步推行农村生活垃圾治理市场化运作模式，政府从“运作者”变为“裁判员”，推动环卫资产统一管理和规范运营，实现管理体制“管干分离”，促进城乡生活垃圾治理效率整体提升。例如，六枝特区采用的城乡生活垃圾收运和处置政府和社会资本合作（Point to Point Protocol，PPP）模式、水城区“户分类定点投放—村保洁入箱—企业清运处理—县级指导考核”的农村生活垃圾治理模式。

1.2.2 垃圾分类回收诚信积分管理模式

六盘水市积极推进农村生活垃圾回收处理工作，政府配套出台了相关激励政策，形成了农村生活垃圾回收诚信管理模式，提高了村民参与垃圾分类回收的积极性，提升垃圾分类源头激励效果，有效实现了农村生活垃圾的减量化、资源化处理。例如，水城区营盘乡实行垃圾分类回收“诚信积分制”，在6个村建立“积分兑换超市”，引入专业资源回收公司，建立“生活垃圾分类分拣转运中心”；农户将可回收垃圾出售给公司获得积分，并凭积分兑换生活物品。

1.2.3 农村生活垃圾治理农户付费制度

六盘水市在探索建立垃圾治理农户付费制度上敢为人先。盘州市先后出台生活垃圾清运费收费标准和工作方案，在“开好群众会、做好公告牌、出台文件规定、纳入村规民约、规范付费程序”的基础上，对居民、企业、个体户等不同主体实行分类收费，对乡镇（街道）实行分级收费，形成乡镇统一提供票据、村级统一开票、资金统一上缴、市级统一考核按比例返还、统一使用范围的工作机制，明确返还资金用于环卫设备购置、基础设施建设、人员工资保障、设备修理维护等，有效减轻了财政负担，提升了农村生活垃圾治理水平。

2 六盘水市农村生活垃圾治理存在的问题与困境

2.1 公共投入不足，监管体系有待优化

2.1.1 公共财政压力较大

农村生活垃圾治理以政府财政投入为主，资金来源单一、供给有限，各级财政长期投入空间不断缩小，导致垃圾处理设备采购、清运车辆运营维护、垃圾清运处理、人员薪资等经费保障不足，乡镇（街道）财政需额外筹措经费。例如，盘州市鸡场坪镇已投入相关资金400 万元，但其他主体参与治理的积极性、有效性和可持续性不高，农村居民支付生活垃圾处理费用的意愿不强。

2.1.2 监管体系有待优化

对提供环境服务的企业、生活垃圾焚烧发电厂、垃圾填埋场监督管理不到位，导致农村生活垃圾治理成效不理想，对清运、排放数据的实际量化评估不够精准。乡镇（街道）在农村生活垃圾治理方面主管部门不统一、职能交叉、力量不足，存在农业、环保、城市管理、乡村振兴、住建等部门多头管理现象，环卫工作人员身份待遇不统一、流动性大，未形成分工协作、权责明晰、队伍稳定的长效工作机制。

2.2 基础设施建设存在薄弱环节，垃圾治理能力有待提升

2.2.1 前端垃圾收集基础设施不完善

受地理面积大、地形地势复杂、人口居住分散、农业生产具有季节性等因素影响，农村生活垃圾呈现多点分散、排放不规律等特点。六盘水市平均0.55 个村使用1 辆垃圾清运车，平均59 人使用1 个垃圾收集设施，农村环卫设施服务半径较大。随着村组道路硬化率全面提高，30 户以下自然村寨、新通车村民组对生活垃圾治理的需求逐步增加，部分村居垃圾收集设备不足。

2.2.2 中端垃圾转运效率有待提高

由于行政区划调整、城镇化率提高、人口流动性增强，导致部分垃圾中转站合并衔接不畅、分布不合理、转运距离远、运营成本高。例如，水城区花戛乡垃圾转运距离超140 km，部分垃圾中转站老化、管道易淤堵、压缩能力不足，部分垃圾转运车辆清运容量小、损坏老化、维修费用高，中端垃圾转运存在薄弱环节。

2.2.3 末端垃圾处理系统压力凸显

据调查，农村居民平均每人每天产生生活垃圾0.8～1.5 kg，并以每年10%的速度增加［5］。这意味着六盘水市农村地区每年将产生45.26～84.86 万t 生活垃圾。以六盘水市垃圾焚烧发电厂为例，自2018 年3 月建成投产至2021年10月累计接收生活垃圾107万t，平均每年接收约36万t［6］。由此可见，六盘水市生活垃圾处理终端处理能力有待进一步提升。

2.3 分类减量推进缓慢，群众主体意识不强

2.3.1 垃圾分类回收体系不全

调研发现，当前农村可回收垃圾有硬纸板、塑料、金属、玻璃、布料五大类。虽然大多数农户开展生活垃圾源头分类的积极性和自觉性较强，但是玻璃类垃圾回收费时费力、回收价格低廉、回收工艺复杂，金属类垃圾量小、回收周期长、物流成本高，再加上缺乏专业的处理设备、专门的回收转运渠道，最终大部分混同其他不可回收垃圾一起处理，前端分类和终端处理错位。垃圾分类回收体系不健全，导致农村居民分类回收积极性受挫。

2.3.2 农村居民主体意识不强

受农村人口素养、生活习惯、环保意识等因素影响，尤其偏远闭塞的村寨对生活垃圾治理的宣传教育不到位、氛围不浓厚、方式不适宜，部分农村居民参与生活垃圾治理的内生动力不足、文明卫生习惯有待养成，缴纳生活垃圾清运费用的意愿和能力不强。

3 六盘水市农村生活垃圾治理工作的对策建议

六盘水市应坚持因地制宜、分类施策、突出主体、多元投入、常治长效的原则，围绕提升乡村建设水平，加强农村生活垃圾治理。

3.1 因地制宜、靶向发力，持续完善农村生活垃圾治理立体保障机制

3.1.1 多措并举拓宽多元化资金渠道

一是参考借鉴浙江省永康市“三个一点”资金筹措模式，抓住《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》政策红利，积极争取中央和省级乡村振兴、生态保护、农村环境整治等专项资金、衔接资金、奖励性补助，有效整合乡村振兴“十百千”示范工程和特色田园乡村·乡村振兴集成示范点项目资金。二是将市、县两级财政配套补助纳入年度预算，厘清一次性投入和经常性支出项目，精准统筹整合各类涉农资金资产，明确专项开支明细；综合运用政府转移支付、缺口补助、工程总承包（Engineering-Procurement- Construction，EPC）模式、PPP 模式或建设-经营-转让（Build-Operate-Transfer，BOT）模式及社会资本、企业和社会捐助、村集体资金、农户缴费等方式，拓宽资金筹措渠道，形成以政府分级负担为主、社会资本为辅、农户适度付费的经费保障体系，减轻财政压力。三是推行治理费用分担机制，遵循“谁产生、谁付费”原则和分村整治思路，认真总结盘州市生活垃圾收费制度典型经验和做法，逐步全面推行农村生活垃圾治理农户付费制度，因地制宜实行分级分类差别收费，合理划分不同主体、乡镇（街道）的收费标准和分担比例；制定农村生活垃圾治理农户收费办法、分类标准和实施方案，明确激励、约束与处罚措施，同步完善专款专账专用、乡管村用、支出范围、监管职能等制度；实行一步到位收费模式，按年度公示费用收缴使用情况，把握好权利与义务的平衡点，形成上下联动的农村生活垃圾治理模式。

3.1.2 多点发力构建立体化监管体系

一是推动城市管理综合执法力量下沉，明晰管理职能和执法边界，制定考核细则，建立市-县（区）-乡镇-村（企业）的层级化动态监管考核体系。鼓励有条件的村聘用保洁员，其工资由乡镇财政、村收缴农户卫生费、村集体资金或帮扶单位捐助资金支付，打通监管体系服务农村“最后一公里”。二是推行村委党建引领+村民+乡村振兴员+网格员+保洁员+养路员的“一委五员五包”工作模式，实行农户“门前三包”及“庭院长+路段长+户轮值”制度，召开群众会协商划分责任区域，明确轮值周期并进行公告，完善村级自治监管体系，形成全方位治理格局。

3.2 政府引导、多维参与，持续提升农村生活垃圾治理多元共治能力

3.2.1 加大基础设施保障力度

一是积极推进环卫工作市场化运营。通过城乡环卫一体化整体购买服务，鼓励和支持专业环卫保洁机构统筹环卫基础设施建设、清扫保洁服务、生活垃圾收运服务、设施维护运营、环卫工人管理等环节，实现基础设施、工作人员、回收站点、运输车辆、处理终端的有效整合，让专业环卫企业开展全覆盖、全链条的农村垃圾处理服务，提高前端收集、终端转运、末端治理能力，逐步实现农村生活垃圾治理常治长效。二是采用建运一体、联村共治、共建共享方式，探索在偏远落后乡镇联合建立可回收物分拣中心、太阳能技术新型堆肥房、小型垃圾焚烧炉等设施，推动农村垃圾小规模化、分散式处理。三是鼓励当地村民和农民专业合作社成立小规模环卫公司、农村环保合作社，承接当地生活垃圾回收清运等工作，降低终端治理成本。

3.2.2 构建多元共治新格局

一是充分利用云计算、大数据、5G 等新型信息技术和数字城管、“天翼看家”“天网工程”等监控平台，进行投放准确率、满箱时长、分类回收动向、垃圾清运轨迹、垃圾焚烧发电效益等大数据分析，加强农村生活垃圾治理全体系、全过程、全时空监督管理，提高农村生活垃圾治理系统化、标准化、数字化水平。二是注重发挥工会、共青团、妇联等群团组织贴近农村、群众信任优势，充分调动农村妇女、儿童、志愿者等群体的积极性，持续开展“三新一清洁”“红领巾在行动”“小手拉大手”等活动，形成多方联动、多维参与的治理格局。

3.3 系统治理、久久为功，持续提高农村生活垃圾治理精神文明程度

3.3.1 源头分类，打造垃圾治理新标杆

一是严格落实《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国循环经济促进法》《贵州省固体废物污染环境防治条例》等法律和地方性法规要求，逐步建立农村生活垃圾分类处理政策体系，细化生活垃圾分类投放、收集、运输、处理的管理要求和技术标准，推动农村垃圾分类不断走向制度化、规范化、法治化。二是坚持符合农村特点、遵循农民习惯、便民易行的原则，积极借鉴推广浙江省金华市“二次四分法”，按照可卖钱和不可卖钱、会烂和不会烂对农村生活垃圾进行源头分类，对纸板、金属、塑料等可回收垃圾进行资源化处理，对厨余垃圾、粪便进行就近堆肥处理，对玻璃、渣土等惰性固体垃圾就地用于庭院景观、入户路建设，从而降低农村垃圾分类推行难度，培养农村居民源头分类习惯。三是发挥市供销社再生资源企业综合技术优势和产业协同优势，将农村生活垃圾回收网点建设、分拣中心建设、运输储存、回收处置和深加工利用等内容纳入总体发展规划，鼓励社会专业回收公司进驻农村，依托优质再生资源开发利用企业和网点，完善垃圾回收利用体系，逐步实现生活垃圾回收网络与再生资源开发利用网络、物流网络“三网融合”，提升农村生活垃圾处理资源化水平。

3.3.2 多措并举，提升垃圾治理意识

一是在认真总结现有积分兑换制度方法经验的基础上，学习借鉴浙江省天台县“积分存银行垃圾变成宝”经验，全面推行农村垃圾回收积分兑换模式，鼓励供销合作社、农村信用社、农业银行等将农户已有账户升级为“绿色存折”“文明储蓄卡”，对居民生活垃圾回收处理、绿色农产品销售等情况进行积分，使农民能定期凭卡折积分兑换各类生活用品，通过积分效应激励农村居民自觉规范行为、参与乡村建设、实现共建共享，形成垃圾治理良性循环。二是加强农村居民环境卫生思想教育和法治宣传，发挥法律法规和村规民约规范作用，建立垃圾治理“红黑榜”，围绕农户庭院卫生、垃圾投放、分类减量、设施爱护等情况，定期张榜公示正确示范、曝光错误问题（对于“红榜”农户，给予发放日常用品、减免次年生活垃圾清运费、张贴荣誉门牌等奖励；对于“黑榜”农户，实施公开曝光、批评教育、跟踪回访等处罚）。三是开设村级垃圾分类宣教室及中小学主题实践课程，通过观摩学习、创新实践、网络教学、亲子互动等方式，进行短期专题教育，给予学习文具、益智玩具、生活物品等兑换奖励，颁发“环保小卫士”“文明家庭”等荣誉证书，增强农村儿童及群众的环保意识。