以农民关切问题为导向的乡村治理模式与策略

和劲松

中共遵义市委党校公共管理教研部，贵州 遵义 563099

0 引言

乡村治理是一个时代性课题。在不同经济社会发展背景下，基于不同时代要求，其社会治理导向有所不同。改革开放伊始至党的十六大，我国乡村治理主要以实现乡村自治为导向，着力改革乡村治理体制；从党的十六大至党的十八大，主要以实现城乡统筹发展为导向，以加强乡村公共产品和服务供给为主；党的十八大以来，主要以改善民生为导向，创新乡村治理体制机制，强调公共产品和服务供给的精准性、实效性。时代变化对乡村治理不断提出更高的要求。随着乡村振兴战略的全面推进，我国乡村治理必须把保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定发展作为根本目的，坚持以解决农民关切问题为导向，切实维护农民切身利益。

1 相关概念分析

1.1 治理

治理，在学术上属于公共管理学科的范畴，是西方社会语境里“governance”的中译词。与“管理”相比，“治理”的内涵更加宽泛、更加科学，表明思维、技术、方式的延展与递进。20 世纪80 年代，西方国家兴起公共治理理论。这种理论基于政府和市场失灵的状况，强调政府要从繁杂的工作中解脱出来，做自己应做和能做的事，在社会管理过程中不追求自上而下、等级分明的社会秩序，而重视社会各种组织之间平等对话、协调合作。英国著名学者格里·斯托克指出：“治理的本质在于它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加，它发挥作用是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”［1］国内著名学者俞可平［2］教授认为，现代国家治理体系的本质特征是民主，所以现代国家治理也称为民主治理。公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家做主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。杨立华教授［3］认为，治理不仅强调国家和政府在治理中的主导地位，而且强调治理中社会及其他各种社会主体的参与和作用。

1.2 乡村治理

乡村治理是社会治理的基础和关键，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。从治理本质上分析，俞可平［4］教授认为，社会治理关键在于实现“基层民主增量”，保障基层民众参与民主政治的基本权利和提高其参与治理的积极性与主动性是实现社会治理达到“善治”的目的。徐勇等［5］认为，村治是通过公共权力配置与运作对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动。从治理内容上分析，王德福［6］认为，乡村治理实质上就是国家如何与农民打交道的问题，是国家如何将农民组织起来，解决那些一家一户解决不了的生产生活合作问题。贺雪峰［7］认为，乡村治理改革的方向是增强国家维持农村生产生活基本秩序的能力，而不是将农民一股脑撵到城市去。从治理主体层面分析，李建兴［8］认为，乡村社会治理需要包括基层政府、村“两委”及广大村民在内的多元主体共同参与、互动合作，共同管理乡村公共事务，维护村庄公共利益，推动乡村发展。综上所述，笔者认为乡村治理包括以下两方面：一是现代化乡村治理必须区别于传统“官治”模式，更加强调基层民众的广泛参与，应体现“民本位”思想，也可称为基层民主治理；二是乡村治理涉及基层党组织、政府、社会组织、村民等多元主体，治理强调合作、高效、协调等，是多元化治理模式的统称。

2 农民关切的主要问题分析

从乡村治理的层面看，农民关切的就是乡村治理“治什么”的问题。国家政治意志在基层的最大体现就是民生工程，维护和保障广大基层群众基本权益是我国社会主义政治制度最核心的问题。习近平总书记强调，党中央的政策好不好，要看乡亲们是笑还是哭。让人民群众有更多安全感、获得感、幸福感，不断提高生活质量，不断满足人民日益增长的美好生活需要，就是党和政府一切工作的目标。“三农”工作主要涉及乡村建设、乡村发展和乡村治理3 个方面，三者相辅相成、相互促进。从乡村治理的角度，农民是一个以村落为载体的社会群体，除了衣食住行等基本民生外，他们最关切的问题是公共利益。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。由于我国农村地区特殊的社会状况，乡村治理依然面临很多挑战和困难，如社会稳定、公共安全、生态环境和精神文明等涉及全体村民的公共利益问题。这些事关百姓福祉和乡村稳定，是除了衣食住行外，农民最关切的民生需求和美好生活需要。

2.1 社会稳定问题

党的十八大以来，我国乡村经济社会发展迎来了巨大变化，人民群众生活水平大幅提升。但是，我国经济社会领域发展不平衡不充分问题在农村地区更为凸显，且城乡二元结构短期内难以改变，同时农民的思想、信念和价值体系呈现出多元化趋势，一些乡村仍存在诸多影响社会和谐稳定的问题。随着互联网时代的不断推进，农村地区因经济利益引发的矛盾冲突不断趋于多样化、复杂化，因收入差距、拆迁补偿、务工就业、社会保障等问题引发的矛盾纠纷事件呈递增趋势，严重影响社会和谐稳定。这种涉及群众切身利益的矛盾纠纷牵扯面广、调处难度大，是考验基层党组织和基层政府乡村治理水平的关键。

2.2 公共安全问题

影响乡村公共安全的因素有自然层面、社会层面和政治层面。从自然层面来看，我国乡村一些山区特别是自然条件恶劣的乡村自然灾害呈现易发多发态势，农民普遍应对危机能力弱、自我救助能力弱、安全防范意识淡薄。从社会层面来看，我国乡村总体社会秩序井然、治安良好，但是从一些新闻报道来看，一些因各种矛盾引发的群体性冲突和社会霸凌、欺凌事件等并没有杜绝。从政治层面来看，部分地区的乡村家族宗派势力客观存在且根深蒂固，易滋生和演变为“村恶”“村霸”，侵害广大村民的合法权益，破坏农村基层的政治生态，导致村民对基层政府的信任度降低，损害党和政府的形象。此外，部分地区出现的乡村基层干部敲诈索贿、操控选举、暴力获取非法利益等事件，严重扰乱乡村生产生活秩序，严重威胁公共安全。

2.3 生态环境问题

当前，我国虽然加快了农业生态环境建设，并取得了显著成效，但部分农村地区工业污染、农业污染、生活垃圾污染等问题依然严峻。在工业方面，一些农村地区长期以发展粗放型经济为主，对矿藏、森林等资源过度开发，产生的工业废渣、废料等污染物长期累积，导致环境修复难度大、修复周期长。在农业方面，长期大量使用化肥、农药会破坏土壤的整个生态系统，严重的话会导致土壤板结，最终使其丧失农业耕种价值。另外，日常生活垃圾污染已成为部分农村地区急需解决的难题。由于经济条件和技术水平限制，农村生产生活废弃物处置能力普遍不足，规范化、标准化垃圾处置设施短缺，再加上多数村民环保意识淡薄，存在“先富口袋、再富脑袋”的思想，造成当地生活垃圾长期没有得到妥善处置，造成水体和土壤污染，影响乡村居住环境。

2.4 精神文明问题

当前，我国农村地区的精神文明问题主要体现在以下3 个方面。一是部分农村地区仍存在高价彩礼、人情攀比、厚葬薄养、铺张浪费等陈规陋习，农民在婚丧嫁娶中的礼金、宴席、彩礼等支出负担较重；部分地区存在重男轻女、养儿防老等封建思想。二是部分乡村干部对精神文明建设工作的意义等认识不清，认为精神文明建设不会产生经济效益，存在“应付抓、被动抓”等问题，导致乡村精神文明建设滞后。三是部分农村地区在精神文明建设上投入较少，导致当地无正规的文化体育活动场所，设施不齐、设备老化等问题普遍存在，且没有开展常态化的文化体育活动，无法满足农民日益增长的文化需求，农村文化生活单调。

3 加快构建多元主体参与乡村治理的主要模式

3.1 “党建引领、政府负责、社会协同、群众参与”的乡村治理模式

从治理主体来讲，要形成多元主体资源共享、信息互通、协同合作的共建共治共享新格局。第一，发挥党建引领作用。在乡村治理过程中，要始终把“党建引领”作为根本性原则，有效发挥基层党组织的政治功能和组织功能，不断提高党员干部思想政治水平，加强党对乡村治理的全面领导。第二，发挥政府服务和引导功能。一是加快基层政府职能转变，进一步简政放权，优化工作流程，在乡镇一级推进一体化政务服务平台建设，打造服务型政府；二是政府作为公共服务提供者，要给予乡村更加灵活的制度保障和政策激励，在乡村治理中负责引导更多资源和社会力量向乡村倾斜，助力乡村治理取得更大实效。第三，发挥社会协同作用。在乡村社会，群众自发成立的社会型组织既是政府的“帮助者”也是基层群众的“服务者”，在政府和广大基层群众之中发挥着纽带作用。第四，充分尊重农民的治理主体地位。当前，在乡村治理主体多元化的趋势下，农民参与乡村治理的意愿更强，特别是新型职业农民正成为实施乡村振兴战略的主力军。基层党组织和政府要保障农民的主体地位，大力实施新型职业农民培育工程，贯彻落实全过程人民民主。

3.2 “自治、德治、法治、技治”四治融合的乡村治理模式

从治理手段来讲，多元主体共同参与乡村治理，要加快构建“以自治为基础、德治为引领、法治为保障、技治为支撑”多管齐下的治理模式。第一，强化自治基础。鼓励、支持、引导各类群众组织参与乡村治理，最大限度地发挥农民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的功能，筑牢乡村自治基础。第二，基于自治强化德治的功能。在乡村治理过程中，持续抓好文明家庭、最美乡贤、道德模范等文明培育工作，树立乡风文明先进典型，引领村民崇德尚善，以新时代文明新风助推乡村振兴。第三，强化法治保障功能。法治是健全基层社会治理模式的重要保障。长期以来，乡村治理存在诸多问题的主要原因是大部分农民不知法、不守法、不用法，对依法维权认知程度较低。多元主体参与乡村治理既要法治来保障，也要法治来规范。第四，发挥科技手段在乡村治理中的支撑作用。当前，我国数字乡村建设工作取得了巨大成就，部分农村地区运用互联网技术开展政务、商务等服务。在乡村治理中，各地应充分发挥科学技术的关键作用，发展智慧医疗、智慧交通，让治理变得更科学、更精细。

4 解决农民关切问题的主要策略

4.1 建立矛盾预防化解长效机制

当前，基层社会矛盾出现纠纷主体多元化、利益诉求多元化、纠纷类型多样化等新变化，各地有必要构建预防和化解基层社会矛盾的体制机制，把矛盾“扼杀”在摇篮里，有效防止矛盾加剧，坚决避免小纠纷酿成大事故。第一，充分尊重农民治理主体地位，切实保障农民自治权利，进一步完善农村基层人民调解委员会等相关群众组织的工作机制。各地应着力加强人民调解员队伍建设，提高人民调解员的专业素质。第二，强化源头治理，完善防治一体化机制。对于小问题、小矛盾要保证发现在早、防范在先、处置在小，有效防止矛盾碰头叠加、交叉感染、蔓延升级。第三，健全农村普法学法宣传工作机制，加强对农民的法治教育，以社会主义核心价值观和正确的“义利观”，从道德情理法理上正确引导广大村民反映诉求、解决矛盾依法依规、合情合理，维护乡村社会睦邻关系和谐稳定。

4.2 推动平安乡村建设工作

第一，从自然层面，要加强乡村地区自然灾害防范与应急处置能力，加快建立事故预防与应急“县-乡（镇）-村”三级联动机制，提高村民对自然灾害的辨识、预防和应对能力。第二，从社会层面，要建立健全矛盾预防化解长效机制，避免农村地区出现因各种利益纠纷引发的群体性事件。同时，对一些乡村出现的社会霸凌、欺凌事件要坚决“零容忍”，建立联防联控机制，共同维护乡村公共安全。第三，从政治层面，要加强党对乡村治理工作的全面领导，加强基层党组织建设，加强党员干部队伍思想政治教育，严格把关村党组织书记人选，筑牢制度屏障，坚决防范遏制村干部涉黑涉恶及充当黑恶势力“保护伞”行为。同时，大力开展常态化扫黑除恶工作，以“严”的手段和措施持续重拳打击“村恶”“村霸”，坚决消除黑恶势力、家族宗派势力等对农村基层政权的侵蚀和影响。

4.3 加强农村生态环境治理

针对农村生态环境突出问题，应重点做好以下几方面工作。第一，各地要始终秉持“绿水青山就是金山银山”的理念，积极推进生态环境保护机制改革，坚持城乡环境治理一体化推进。第二，坚决取缔非法开采、乱砍滥伐等对农村生态环境造成巨大破坏的行为，对有工业污染、农药污染的地区要加大整治和保护力度，积极推进乡村生态环境保护法治化进程，构建环境保护与治理长效机制。第三，基层政府要加强政策引导和资金支持，加大农村生活垃圾治理基础设施建设力度，因地制宜开展垃圾分类和科学化处置。第四，加强环境保护宣传，增强村民环保意识。各地可充分利用微信、广播电视、“村村响”、宣传标语、横幅等形式，广泛深入开展农村环境卫生治理的意义和基本常识的宣传，让村民从思想上重视环保，自觉投入到环保治理中来。同时，可对村民提供农业生产技术指导，尤其是处理养殖业污水方面技术。

4.4 加强农村精神文明建设

农村精神文明建设是滋润人心、德化人心、凝聚人心的工作，是全面推进乡村振兴战略实施的重要内容。第一，各地应根据新时代文明建设实践，精心策划、全面调查、因地制宜，开展丰富多彩的精神文明活动。例如，利用节日开展形式多样的文化活动，充分挖掘传统节日蕴含的文化内涵、人文价值等。第二，各地应积极营造治理高价彩礼、推动移风易俗工作良好的舆论氛围，教育引导广大适婚青年积极响应婚事新办、喜事简办，自觉抵制盲目攀比、铺张浪费的办事方式，弘扬婚嫁新风。第三，持续开展专项整治，坚决杜绝封建迷信和歪风邪气等不良风俗，大力弘扬社会主义精神文明主旋律、传播正能量，以社会主义核心价值观为思想引领，把中华民族崇尚文明、追求文明、建设文明的优良传统传承好、发扬好。

5 结束语

新时代乡村治理必须坚持以人民为中心的理念，以改善民生为基础，解决好农民最关切的问题，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。我国现代乡村治理应该加快构建“党建引领、政府负责、社会协同、群众参与”的多元主体共建共治共享的治理模式。为此，各地应积极动员农民广泛参与乡村治理，充分激发农民的治理意愿和治理能力，发挥治理主体自治功能，推进自治、德治、法治、技治“四治”融合，切实解决好农民关切的问题，着力打造和谐乡村、平安乡村、美丽乡村、文明乡村，为推进乡村全面振兴奠定坚实的基础。