新时代蓄滞洪补偿制度建构的逻辑转变与对策建议

刘艳

（安徽大学创新发展战略研究院，安徽 合肥 230031）

中国是一个洪涝灾害多发的国家，直到进入21世纪前10年，还有70%的国家级蓄滞洪区经济发展水平低于全国平均水平，蓄滞洪区所在区域的经济总体落后［1］，足以反映现行蓄滞洪区补偿机制在减贫济困和促进发展功能上的双重不足。进入巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的新时期，防规模性返贫是巩固拓展脱贫攻坚成果的首要任务［2］，国家蓄滞洪区所在区域多数都深度贫困，过去的贫困发生率高、贫困深度深，发展基础薄弱，返贫的危险也较高，防规模性返贫的任务依然最为艰巨，内生发展的能力依然尤为薄弱，优化蓄滞洪补偿制度是解决蓄滞洪区发展不充分问题的突破口，具有极强的现实性。

从目标性角度，优化蓄滞洪补偿制度也是一个迫切的时代命题。2009年国务院批复《全国蓄滞洪区建设与管理规划》（以下简称《规划》）为蓄滞洪区建设发展设定了一个20年的长期目标，即“用20年左右的时间，建成较为完备的蓄滞洪区防洪工程和安全设施体系，建立较为完善的蓄滞洪区管理体制、制度和运行机制。”在当前进入《规划》设定目标完成的攻坚期，作为“重头戏”的补偿体制机制完善工作推进仍然缓慢。既有的蓄滞洪运用补偿政策的导向作用与长远目标不协调［3］，直接暴露出制度逻辑和政策设计在补偿性和发展性权衡上的重心错置，优化蓄滞洪补偿制度必须对现有制度和政策进行逻辑重构和方案再造。

理论界比较关注对当前蓄滞洪区运用补偿机制的问题诊断及衍生后果，以实证方式从内部阻力、比较压力和持续动力三个方面展开论证后提出，低水平蓄滞洪补偿和限定性补偿对象设置滋生的运用蓄滞洪补偿的阻力［4］，一直没有很好解决经济外部性问题［5］，同时作为广义生态补偿制度的构成又未能实现对因承担生态功能而丧失发展机会的补偿［6］，由此便造成区内基础设施条件差［7］，与受益区的发展差距拉大，蓄滞洪补偿制度激励和公平伦理未得到体现，阻碍了蓄滞洪功能区内生可持续发展能力的形塑［8］，无法适应发展公平价值基准作用下不断推动国家治理现代化的需要［9］。理论界的研究准确识别了蓄滞洪区运用补偿机制的错位性，从问题表征的纵轴为制度完善提供了直接指向，但依然没有落位到时代变迁的横轴上去研判制度适应性问题，由此便会产生三个方面的论证缺憾：①过于偏重表征性问题诊断，无法为体系化的制度构建提供理论支撑。经济外部性论证更多地为蓄滞洪区内外发展悬殊作出了后果评价，补偿激励和公平伦理的价值取位只能为解决当下问题提供思路，缺少对现行蓄滞洪补偿制度的体系化设计，研究站位仍需进一步提高。②仍未突破区位补偿的逻辑框架，没有从更高层次的生态环境价值解构蓄滞洪的功能性，依旧难以为蓄滞洪补偿制度构建提供内源动力和公平伦理基础。在蓄滞洪补偿完全财政负担条件下，补偿运用的交易成本为零，若以生态环境价值论的立场去援用“一价定律”，蓄滞洪补偿对象设置应以蓄滞洪功能实际承担而非仅以蓄滞洪区划分为依据。十八大以来，生态环境价值论的观点已获得广泛认可，蓄滞洪功能负担即为其功能效益的体现，但现有研究仍只是遵循区位补偿逻辑，尚未解构蓄滞洪运用补偿在功能性与功能区界分上的根本差异。③未能结合制度变迁规律开展研究，缺少制度建构适应性效率的考虑。“适用性效率考虑的是一个经济随时间演进的方式的各种规则，它有助于一个社会去获取知识、去学习、去诱发创新、去承担风险及所有有创造力的活动，以及去解决社会在不同时期的瓶颈的意愿”［10］。聚焦于发展激励性和公平性缺失的已有研究，尚未虑及乡村振兴战略实施这一重大农业农村制度变迁的新时代背景，难以兼顾蓄滞洪运用补偿规则重构的适应性效率。

基于以上现实与理论两方面的问题梳理，该研究将立足蓄滞洪功能区减贫和可持续发展的双重需求，重点从制度变迁的适应性效率考量，深度解析造成蓄滞洪功能区发展不充分、不平衡的制度诱因，平面化呈现我国蓄滞洪运用补偿机制的制度逻辑与新时代需求脱节之处，通过引入生态环境价值论，提出新时代蓄滞洪补偿制度优化的逻辑转变与路径优化建议。

1 理论基础与分析框架

1.1 理论基础

1.1.1 制度变迁的适应性效率理论

蓄滞洪区发展滞后现状不仅仅是经济社会自然发展的结果，也是制度变迁诱致的结果。既有政策和制度安排长期对蓄滞洪区施以功能性负担和发展性限制，使蓄滞洪区的产业基础薄弱、经济结构单一，并因此错失分享城镇化和工业化发展红利的机会，此即构成新制度经济学的成本和潜在利润两个观测维度。据制度变迁理论的观点，制度框架下的成本与潜在利润之间的均衡关系是推动制度变迁的动力，当由外部性、规模经济、风险和交易成本所引起的收入不能增加时，就需要创新制度去激励增加潜在收入的可能，因此重构蓄滞洪补偿制度正当其时。与此同时，便产生两个递进层次的现实问题：第一，如何通过制度创新形成发展激励？制度变迁理论的代表人物诺斯［11-12］认为，制度因素是经济增长的关键，一种能够对个人提供有效激励的制度是保证经济增长的决定性因素，其中产权最为重要。静态产权视角下的资源配置是短期经济增长的标准，而长期经济增长的关键不是资源配置的效率，而是适应性效率。因此，改变蓄滞洪区发展落后的现状首先必须根本转变现行蓄滞洪补偿的制度逻辑，以适应性效率为中心推进蓄滞洪补偿制度变革，不断优化补偿运用规则，增强蓄滞洪功能承担主体的风险承受力、内生发展力和创新创造力。随之而来的第二个层次问题，即如何提升蓄滞洪补偿制度的适应性效率？仅从蓄滞洪区发展滞后的现状考察，蓄滞洪区发展不平衡、不充分本质上由经济外部性所致，蓄滞洪补偿制度变革的逻辑应是促进外部性内在化。而蓄滞洪功能负担本身即作为公共产品的价值所在，无法通过完全市场竞争条件下的相对价格转换来实现，提升适应性效率的外部性内在化之关键在于以补偿制度安排实现产权价值，包括生态产权价值和受损资产产权价值，其中生态产权价值实现更为重要。若能以新的制度建构逻辑推动蓄滞洪功能所承载的环境价值实现，能够为蓄滞洪区注入自体内循环要素，激发其发展内生动力，就能逐步消除经济正外部性带来的不利影响，达到防返贫和促发展的双重目的。

1.1.2 生态环境价值论

伴随着人类社会对发展的认知愈加深刻，生态环境价值论越来越受关注。从劳动价值论［13］、效用价值论［14-16］和存在价值论［17］等多个角度去解构生态环境价值，深刻地说明了生态环境在支撑和维持人类生存发展中的价值不容忽视。生态环境价值论的主流观点认为生态环境价值构成包括使用价值、非使用价值和介乎二者之间的选择价值［18］。回归到蓄滞洪补偿上，因发挥蓄滞洪功能使用的资源资产构成直接使用价值，蓄滞洪功能发挥体现的是间接使用价值。援用效用价值论的思路，蓄滞洪补偿运用本质上是实现基于公平发展权需求下的损益均衡问题，制度建构基础应是顺应协调发展的时代逻辑和适应性效率提升的经济增长制度变迁规律，以蓄滞洪区内的充分发展去消减区内外发展的巨幅不平衡。由此，蓄滞洪补偿制度设计的逻辑应该是要推进蓄滞洪功能承担从负担性走向受益性，故而不应只着眼于补偿本体而应综合考虑补偿本体、补偿运用和补偿效果的多维协调一致，最根本的是如何以更优化的制度体系和有效的补偿运用政策激励蓄滞洪区可持续发展内生动力形成，既然现有制度框架下的断后性补偿逻辑已然不能为蓄滞洪区发展解困，制度优化的逻辑就必须推进补偿从断后性向激励性的重心前移。

1.1.3 外部性理论

在经历了“外部经济”理论［19］到“庇古税”理论［20］再到“科斯定理”［21］的不断丰富和修正后，外部性理论为解决发展不平衡问题提供的思路愈加显现出现实价值。科斯定理为解决外部性问题提供了市场交易的方案，也同时提出在交易费用不为零的条件下，制度安排与选择重要性［22］。将外部性引入到制度分析中的“制度外部性”，实质上就是社会责任与权利的不对等［23］，为经济外部性形成诠释了制度诱因。蓄滞洪区经济发展滞后与产业发展、要素投入和补偿运用等制度外部性存在极大关联，运用外部性理论分析蓄滞洪补偿制度逻辑转变的思路，将充实适应性效率逻辑框架的理论内容。

1.2 分析框架

基于现有蓄滞洪补偿运用的滞后性，蓄滞洪补偿制度构建要在减贫和发展两方面有所作为，重在契合时空条件新变化和高质量发展新要求，增强制度的适应性。该研究选择制度变迁中的适应性效率理论作为分析主线，探究蓄滞洪区发展不充分、不平衡的制度诱因，采用问题和目标双导向的分析范式，结合生态环境价值论和外部性理论对当前蓄滞洪补偿政策逻辑进行适应性效率评价，再从适应性效率指标角度提出蓄滞洪补偿制度构建的路径构想。具体分析框架如图1所示。

图1 分析框架图

2 当前蓄滞洪补偿制度逻辑存在的问题

目前中国体系化的蓄滞洪补偿制度尚未构建，蓄滞洪运用补偿的直接政策依据主要有2000年发布的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（以下简称《暂行办法》）和2006年发布的《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》（以下简称《管理规定》）。此外，有关生态补偿的法律和政策规定也可以间接运用到蓄滞洪区补偿之中，相关法律依据散见于《环境保护法》《水法》《防洪法》《森林法》《水土保持法》和《土地管理法》等立法中，相关生态补偿政策依据主要有国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发［2005］39号）、国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发［2016］31号）、财政部《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》（财预［2018］19号）和浙江、江苏等省出台的部分地方性规范文件等。《暂行办法》统领下的蓄滞洪区补偿政策制定总体上遵循的是二元受偿、农本救助、有限施偿、财政主体、应急善后逻辑，已不能适应乡村振兴战略实施和一二三产融合发展的新需要。

2.1 现行蓄滞洪补偿的制度逻辑

在系统性蓄滞洪补偿制度尚未完全构建起来的条件下，通过梳理现行蓄滞洪补偿政策可知，我国蓄滞洪运用补偿政策在补偿对象、补偿范围、补偿标准、补偿主体和补偿目的等方面依然主要遵循二元受偿、农本救助、有限施偿、财政负担和应急善后的逻辑（表1）。

表1 蓄滞洪补偿逻辑依据表

2.1.1 二元受偿逻辑

现行蓄滞洪补偿运用遵循明显的区域性补偿逻辑。以国家蓄滞洪区划分名录为受偿对象的区域性补偿逻辑致使补偿方式二元化，即名录范围内的地区受偿的确定性（包括受偿确定和标准确定）和非名录范围的地区受偿的不确定性。

2.1.2 农本救助逻辑

《暂行办法》和《管理规定》对三类损失补偿范围的设定，基本围绕农业生产性或农民生活性的损害设置，具有很强农本救助逻辑。而《管理规定》第12条进一步明确地将非农损害明确排除在补偿范围之外，补偿农本化逻辑与乡村振兴战略主导的一二三产融合发展路径存在反差。

2.1.3 有限施偿逻辑

《管理规定》第3条规定补偿资金使用要“与国家财政承受能力相适应”，说明蓄滞洪补偿是对水损的非充分补偿。而其第12条设定的按照不同受损物价值的四到七成的补偿标准则进一步明确了有限施偿的逻辑。打折的低位补偿标准设计很难以达到受灾区恢复农业生产和保障农民生活的既定政策目标。

2.1.4 财政负担逻辑

现有制度设计中，蓄滞洪补偿资金的筹措仍采用政府财政负担的单一渠道，财政补偿为主的施偿体制反映出中国蓄滞洪补偿的行政主导思维，政府主导性施偿带来显而易见的三个问题：第一，不能体现损益互补的因果关系。对因蓄滞洪和分洪启用而在关联地区之间形成的损益关系，没有列入补偿考虑范畴，不仅未对受益地区与受损地区之间的补偿问题作出安排，还作出了受灾地区自行负担灾害损失的规定，难以显现公平伦理价值。第二，难以调动多方社会力量参与灾害救助。财政主导补偿往往会抑制社会力量参与蓄滞洪灾害救助的主动性，限制了灾害救助资金来源渠道的多元拓展。第三，极易滋生蓄滞洪区内居民的“躺平”思维。财政资金按既定标准统一补偿，区分度不高，甚至对规模养殖和经济类水损的补偿标准还可能略低于一般农作物，无法调动区内受损主体再发展生产的积极性。

2.1.5 应急善后逻辑

《暂行办法》第1条和第3条规定基本为配套政策制定确立了损害补偿的导向，反映出蓄滞洪补偿的应急善后逻辑，在此逻辑主导下，目前的蓄滞洪补偿运用呈现出明显的非常态、救助性特征，发展激励功能严重缺失。尤其对于蓄滞洪区未运用年份以及建成后未启用蓄滞洪区，区域发展和居民生活受限的同时，根据现行补偿政策难以得到相应补偿，进一步加剧了发展困境［24］。进入脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接阶段，提升蓄滞洪区内生发展能力尤为迫切，而现行蓄滞洪补偿政策却直接导致蓄滞洪区灾害补偿单体运行，采用的局部应急救助方式无法起到损益调节、协调发展的作用，更不能激发蓄滞洪区减贫与发展的内生动力，折损了蓄滞洪补偿制度的实施效果。

2.2 蓄滞洪补偿政策逻辑存在的问题

根据诺斯在《制度，制度变迁与经济成效》中对制度适应性效率内涵所作的阐释，对制度性适应性效率评价至少有三个评价维度——适应时间演进、形成创新激励和破解现实瓶颈。以此为标准来分析现行蓄滞洪运用补偿政策逻辑存在的问题，不难推断，如果继续秉持现有逻辑施行补偿政策，会进一步加剧经济外部性，并可能会造成蓄滞洪功能区今后减贫和可持续发展的更深层隐患。

2.2.1 基于适应时间演进角度的分析

从适应乡村振兴需要的角度，以应急善后的逻辑主导蓄滞洪补偿制度设计不仅不能填平受灾损失，最重要的是无法促进承担蓄滞洪功能的贫困后发地区可持续发展，滞缓了这些地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接的进程。国家限制了蓄滞洪地区大型建设项目的落地，蓄滞洪区的基础设施和公共服务条件改善速度严重滞后于其他地区，增加了区内发展的断后性机会成本，直接导致其产业振兴的支撑位断裂，也是过去几十年蓄滞洪区致贫的最直接原因。根据阜南县统计局和《安徽省2019年卫生健康事业发展统计公报》的数据，以阜南濛洼行蓄洪区为例，直至脱贫攻坚收官前夕，基础设施和公共服务设施供给水平远低于县市区两级，历史欠账较多（表2）。基础设施尤其是公共服务的严重短缺构成蓄滞洪区发展的最主要制约，与2022年中央一号文件提出的“推动脱贫地区更多依靠发展来巩固拓展脱贫攻坚成果”“完善易地搬迁集中安置区配套设施和公共服务，持续加大安置区产业培育力度”等要求尚存出入。进入巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接阶段，如果仍然沿用应急善后思维施措，轻视蓄滞洪区产业和居民的内生发展能力提升，无疑会加剧规模性返贫的风险。对适宜蓄滞洪区产业发展进行合理设施配套和公共服务供给，是唤醒其生态资源价值、培育内生产业发展动力和促进农民增收的必要条件，更是防止发生规模性返贫的必要投入，对区内实现从脱贫向乡村振兴的迈进将产生非常关键的助力作用。

表2 濛洼行蓄洪区基础设施与公共服务设施供给情况对比

从适应区域协调发展的需求角度，即使按照农本位补偿逻辑，对灾后损害的有限施偿也有违“三农”发展的基本规律，不利于灾后生产恢复与持续发展。农业生产具有较强的准备前置性特征，而灾后受损补偿款的发放又往往要经历统计测算、公示登记、上报批准、补偿发放等一系列流程，与灾后农业生产恢复产生错位和脱节，同时洪涝灾害发生多在每年六七月份左右的汛期，一旦补偿过度迟延，又会直接影响灾区的下一季农事作业。从宏观看，滞后的损害补偿不仅不足以弥补受灾损失，而且还完全没有将受灾区域自身发展和对其他受益地区发展的贡献度考虑其中，从根本上挫伤了灾区发展积极性，从而会不断拉大蓄滞洪区域内外的发展差距，制约区内外均衡协调发展。

2.2.2 基于创新激励角度的分析

首先，有限补偿逻辑因阻滞三产融合而阻碍创新创造。根据《WMO天气、气候和水极端事件造成的死亡和经济损失图集（1970—2019）》，1970—2019年间，灾害数量增加了五倍，经济损失增加了七倍，死亡人数大大减少。1991—2020年间，中国因洪涝灾害年均造成直接经济损失1604亿元，总计约4.81万亿元［25］。低位有限施偿不仅远远不能满足洪区内居民所遭受的损失，还会为以后蓄滞洪区的调度运用带来负面影响［26］，直接阻滞了蓄滞洪区乡村振兴的要素持续投入，使区域内农业产业的发展难以摆脱传统作业与经营方式的束缚，加大了规模性返贫的风险。根据《规划》的数据显示，中国蓄滞洪区总面积337万hm2，其中耕地面积约17.67万hm2。以农作物和农房为主要补偿对象的有限补偿标准，未曾考虑到近年来农业规模化经营带来的农村附属设施投入增加和产业融合发展的公益设施投入成本，变相鼓励蓄滞洪区大片良田采用传统经营方式，严重阻碍了蓄滞洪区三次产业融合、农业转型升级和业态创新，进而导致区内经济发展、居民收入始终维持低位运转状态。

其次，财政负担逻辑因消除生态责任承担的不确定性而降低创新创造动能。贫困是一种社会现象，是社会关系的表现形式［27］。蓄滞洪区多数都属传统农区，生态条件优越，具有很强的生态保育功能，在目前财政性补偿机制主导下，蓄滞洪的成本多数由财政负担，事实上就是把大多数受益区的机会成本和受损区的生态损失施加于政府主体，而其他社会主体都被撇除在责任主体之外，消除了受益主体对发展环境和生态成本负担的不确定性，并降低了社会主体的生态维保责任，间接鼓励了受益主体通过掠夺性开发进一步获利的同时，也固化了受损的蓄滞洪功能主体无偿或低偿负担风险的确定性。根据适应性效率理论的观点，应对不确定性和消除风险影响是激励主体创新创造的驱动因素，当受益主体的这两个创新激励因素都被排除后，激励创新的制度效率也就随之丧失，这也是造成蓄滞洪区深度贫困的原因之一。

2.2.3 基于破解现实瓶颈角度的分析

对广大蓄滞洪区而言，“脱贫难脱困”是其发展面临的最大瓶颈，归结起来就是要破解实现充分发展的内生动力不足和实现平衡发展的外部性内在化难题。关于内生动力不足问题，前文已作阐释，本处不再赘述。关于不平衡发展的瓶颈破除，从现行蓄滞洪补偿制度设计看，重点还是体现在补偿受面和补偿范围的不均衡上。蓄滞洪现行补偿受面造成了灾害补偿事实上的区域分布失衡。据统计，全国约有2/3以上的地区均不同程度地遭受过洪涝灾害［25］，而全国划定的行蓄洪功能区仅为98个，这显然无法使受灾地区都能得到有效的补偿。失衡补偿的另一个体现为，受灾区内的产业受损补偿不一，一般只补偿农业设施和农民生活住房的损失，而对灾区内的工矿企业、公共基础设施和邻近城镇产业设施的损失都没有纳入补偿范围，容易使受灾地区的灾后恢复重建陷入无本无源发展的断头格局。无论是从受灾补偿区域覆盖面，还是从受灾补偿对象覆盖面上看，当前的蓄滞洪补偿都不仅没有发挥出激励性公平促进作用，甚至在一定程度上还变相产生了断头斩后的抑制性后果。

3 适应性效率评价标准下蓄滞洪补偿制度构建的逻辑转变

21世纪初的蓄滞洪区补偿机制设计，在20多年间经济社会发展格局大调整中已流弊渐现，沿用传统的灾害补偿思维既不能适应蓄滞洪区求发展、谋蝶变的时代需求，也不能适应社会主要矛盾转变下的国家治理现代化要求。在系列政策转型供给条件下，传统的蓄滞洪区补偿政策已无法与其他政策形成衔接体系，区域化补偿逻辑与有限损害补偿办法直接导致蓄滞洪区集中补偿功能缺损和补偿效果打折，甚至因限制发展要素注入而抑制了蓄滞洪区发展动能培育。可以说，蓄滞洪区的物质性贫困是制度性贫困的诱致结果，根据发展格局和时代需求的转变，优化蓄滞洪补偿体制机制是推进区域均衡发展、体现制度公平的必然诉求，蓄滞洪区管理制度构建必须以防洪减灾与区域经济和谐发展为主要目标［28］，以适应性效率标准再造与改革蓄滞洪补偿。

3.1 适应时间演进的蓄滞洪补偿制度构建逻辑转变

3.1.1 呼应战略转型的逻辑转变

进入中国特色社会主义新时期后，解决发展不平衡、不充分问题成为高质量发展的基本要求，党的十九大部署的乡村振兴战略和区域协调发展战略，体现出新的历史条件下国家发展的战略转型，也是制度适应性变迁的现实表现，而由于现行蓄滞洪补偿规则设计与此两大战略实施的衔接性不强，很难以形成对蓄滞洪功能区的发展利好。制度适应经济变化的调整效率也是反映一国一种制度经济效率高低的重要内容［29］，蓄滞洪补偿制度构建的逻辑转变首先是要呼应国家总体发展战略的调整。

从衔接乡村振兴战略实施来看，主要就是坚持城乡、三产融合发展思维，推进农业农村现代化。因此，蓄滞洪补偿制度构建一要衔接乡村振兴战略实施的需求，蓄滞洪区脱贫后面临防规模性返贫和推进乡村振兴两大任务，传统农业向现代农业的转型需求更为强烈，亟待加强对农业功能拓展、农业产业链延伸的资金支持，蓄滞洪补偿必须转变农本救助和应急善后逻辑，支持蓄滞洪区农业产业升级，保障农业现代化转型，为其防返贫和转型发展提供长效支持。二要衔接乡村振兴的实现路径，将蓄滞洪区生态功能与其农业业态创新、功能拓展和产业链延伸有机衔接，催生蓄滞洪区内生发展能力，构建生态化、综合性的蓄滞洪补偿制度，改变仅按受灾农作物和居住用农房的有限补偿逻辑，将蓄滞洪区生态修复和产业融合成本纳入补偿范围，拓展蓄滞洪区乡村产业振兴和生态振兴的空间。

从衔接区域协调发展战略实施来看，重点是以推进蓄滞洪区生态环境价值实现来锻造后脱贫时代蓄滞洪区的可持续发展能力，消除因蓄滞洪功能发挥所致的经济正外部性影响。蓄滞洪区经济外部性问题即使发展不平衡问题，而这一问题的产生归根结底是发展不充分所致，制度经济学的理论视角中，发展不充分最根本的原因是缺失激励充分发展的制度安排。据此，蓄滞洪功能限制了区内生产要素投入的同时，却未同步将此功能承载和输出的生态环境价值转化为内生发展的现实生产力，从而造成了蓄滞洪区内外产业结构和层次的差距，并由此不断拉大二者经济效率的悬殊。作为公共物品的生态环境，即使无法通过市场交易实现资源配置优化，并以此消弭经济外部性，但依然可以通过生态环境价值显性化方式促进外部性内在化，即以纵横双向补偿机制的完善来促进生态环境价值实现，蓄滞洪补偿制度构建亟须改变财政负担的单向逻辑，促进生态环境使用价值与价值在特定范围内的互易流通，此为蓄滞洪区均衡发展和可持续发展的关键所在。

3.1.2 达成制度互洽的逻辑转变

适应性效率理论认为，制度互洽层面的解释包括两个层面：一是蓄滞洪补偿规则与其他相关制度的衔接互适，此为外在互适应；二是蓄滞洪补偿规则体系自身的内在一致性，即为内在自适应。只有兼具这方面的互洽，才能使制度体系构建保持统一性，提升制度的适应性效率。

从外在互适应的角度，蓄滞洪补偿制度建构应衔接支持农业农村发展的制度改革需求，并确立比较优势。2000年《暂行办法》出台时，农业税尚未取消、惠农直补尚未施行、土地增减挂钩尚未试点，在农业政策红利不大的条件下，蓄滞洪区补偿对灾害水损确实起到资金支持和损失填补作用。2005年农业税全面取消后，一系列普惠性支农强农举措频出，应急善后的蓄滞洪补偿运用并不能使蓄滞洪区获得更特惠的政策支持，反而因基础设施建设限制和重大投资项目禁入而增加产业结构升级的难度。对产业基础本就薄弱的蓄滞洪区而言，继续沿用传统蓄滞洪补偿思维可能会产生负激励。因为农民的经济行为并非没有理性［30］，小农理性主导下的农户行为选择［31］，最终会使集体“躺平”变成农民降损的理性行动。在乡村振兴所倡导农业农村现代化发展导向驱动下，今后惠农支农政策帮扶必然将在新兴产业、业态和模式上有所侧重，蓄滞洪补偿若仍沿用传统逻辑，不仅会丧失政策优待的比较优势，也会如诺斯所言，“在长期内，当人类在一个非各态历经的世界中面临崭新的挑战，需要创新的制度革新的时候，由于没有人知道生存的正确路径，此时顺从就会产生停滞和衰退”［32］，这不仅无法对蓄滞洪区的减贫形成帮扶促进，反倒可能弱化蓄滞洪区内生发展动力，因此，蓄滞洪补偿制度构建的逻辑转变应衔接支持农业农村发展的制度变革需求，并确立对一般性农业农村发展支持政策的比较优势，形成对蓄滞洪区的更强力支持。

从内在自适应的角度，蓄滞洪补偿制度建构应衔接生态补偿制度体系完善需求，促进外部性内在化。从演进理性主义的认知出发，规则自适应是将规则嵌入制度变迁的时间演进轨迹中去调适，这构成制度适应性效率评价的一个重要方面，因为长期演进中的人们行为规则变化要求规范、惯例、非正式规则同步演进［33］。形式意义上看，我国的蓄滞洪补偿规范除地方性政策外，目前蓄滞洪区补偿适用的最新规范性文件还是2006年财政部出台的《管理规定》。《管理规定》无论从补偿范围、对象还是标准上都无法与融合型发展的时代需求变迁相适应，对农业农村现代化的推进无法产生助力，甚至还受区域功能抑制和补偿不足的双重制约而拉大蓄滞洪区与非蓄滞洪区的发展差距。作为另一个蓄滞洪补偿规范适用文件的国务院《暂行办法》暂行时间长达22年之久，一直未根据规则形式调整的需要进行正式规范性文件转换。现行的蓄滞洪运用补偿政策在形式与内容上均滞后于新时代经济社会变迁的现实发展，滞后调整带来的消极后果亟须以制度变革消除滞后调整带来的消极影响。同时，现行补偿政策制度化、体系化的最大障碍还来自其位阶不高的存在，蓄滞洪启动的目的是以局部损害保全局安全，理应按损益互补原则进行横向补偿，需要国家高位启动方能落实，有赖于蓄滞洪补偿制度体系的完善，其中开展蓄滞洪补偿立法是此项工作的首需，但现行的“暂行办法”只是以规范性文件的形式存在，位阶层级过低，尤其对横向补偿资源的调度无法形成刚性的强力保障。再从实质意义上看，2016年，国务院办公厅出台《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发［2016］31号）明确要求：“在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊，全面开展生态保护补偿，适当提高补偿标准。加大水土保持生态效益补偿资金筹集力度。”但目前蓄滞洪运用补偿仍沿用20多年前的政策规定，蓄滞洪区生态修复成本和生态保育价值被摒弃在现行补偿范围之外，生态环境价值无从体现，蓄滞洪区脱困与发展要素不足的困扰持续存在，此为蓄滞洪区经济外部性形成的根本原因。如前文言及，在我国当前法律对土地、水流、森林、草原等自然资源利用的生态补偿已作出制度安排的条件下，作为生态补偿制度体系应有内容的蓄滞洪补偿制度缺失，使蓄滞洪功能所承载的生态环境价值严重被抑制。生态环境作为公共物品，难以通过市场化手段的税收调节机制完成外部性内在化，运用生态补偿是外部性内在化的重要手段之一，蓄滞洪补偿制度构建必须实现与生态补偿制度衔接，在补偿标准化推进上有所突破，方能消除外部性带来的困局。

3.1.3 促成环境适应的逻辑转变

制度变迁理论构筑了人类社会环境变化的不确定性和人类为把握环境不确定性而不懈努力所建构的有限理性，“在对新的人类环境作出反映中演化而成的个人主义框架却更少地依赖于个人纽带，而更多地依赖于规则和实施机制”［31］，如此，制度的适应性效率的判断标准则相应反映在其对环境的适应性上。进入21世纪以来，农业农村发展的最大变化是无论是产业结构还是社会意识都渐趋与城市同构，而现有制度仍囿于“农本位”补偿范围，对蓄滞洪区乡村振兴路径的体系性不曾通盘考虑，补偿损伤强于补偿激励。进入21世纪以来，土地规模经营发展迅速，新业态、新模式和新技术的应用使农地承载价值边界不断扩大，而乡村振兴战略实施，意味着农业农村现代化转型步伐将进一步加快，突破地域和产业边界的融合型发展路径使乡土附着物的种类和价值递增，纯粹的农作物和农房损失补偿不仅难以起到补损的效果，还构筑了现代资本进入的壁垒，制度不适应发展环境的变迁将直接限制蓄滞洪功能区农业产业链和功能链拓展，阻滞区内农业现代化发展。为此，新时代蓄滞洪补偿制度构建必须转变农本救助逻辑，适应新时代乡村渐趋开放、融合的叠加兼容型社会环境，以全域补偿的新逻辑优化制度内容。

3.2 形成发展激励的蓄滞洪补偿制度构建逻辑转变

3.2.1 基于体现制度公平的逻辑转变

从补偿的前端考虑，由于特定的蓄滞洪功能设置，导致蓄滞洪区的农业产业发展受到诸多限制，如安徽省人民政府办公厅就于2017年出台行蓄洪区产业发展的“五限六禁”负面清单，对省内列入国家蓄滞洪区名录的行蓄洪区和省级蓄洪区的地区发展设施农业、重资产旅游项目、仓储物流等辐射力较强的产业融合类项目作出了限制，直接影响到蓄滞洪区农业结构升级和农民增收渠道拓展，进而架设起蓄滞洪区发展壁垒。从补偿的后端审视，现行蓄洪补偿政策设计中采用区域性补偿办法，仅对《国家蓄滞洪名录》内的受灾区进行补偿，补偿机制设置僵化，不仅难以实现损益均衡，也损伤了名录外地区主动承担蓄滞洪功能的积极性。2020年持续两个多月的安徽洪涝灾害中，为分担险情，肥西、肥东、巢湖等很多非蓄滞洪带主动破圩分担压力，遭受的损失巨大，但却未能通过现行的蓄滞洪补偿政策获得相应的补偿，不利于激发全社会共抗洪灾的热情。因此，对为防洪大局实施破口或开闸运用，但该蓄滞洪区又不在国家规定的补偿名录之内的，也应参照《暂行办法》执行补偿［34］。只有进一步强化功能性的蓄滞洪补偿属性，才能体现蓄滞洪补偿的公平性。

3.2.2 基于实现产权价值的逻辑转变

当前的蓄滞洪补偿政策不能有效对接蓄滞洪功能区快速恢复生产、生活和生态修复的需求。集中反映在两个产权价值实现不充分。

一是补偿标准严重贬低了蓄滞洪功能运用致损的产权价值。主要从三个方面贬低了受损产权价值：①限缩补偿对象。按照现有政策补偿所及对象仅限于蓄滞洪区的户籍居民，大量常住非户籍人口和受损的企业组织都被排除在外，但从安徽2020年受灾的情况看，大量非蓄滞洪区主动破圩，承担了蓄滞洪功能，受灾同样严重，财产损失却被排除在蓄滞洪补偿范畴之外。②压缩补偿范围。根据现行有效的蓄滞洪补偿政策规定，补偿主要用于弥补农作物和农房的部分损失，政策视野仅限于传统农区，范围仅限于农业生产性补偿和农民的生活性补偿。2020年9月，安徽省财政厅公布的《关于印发2020年蓄滞洪区运用补偿范围、补偿对象及补偿标准等有关事项的通知》也明确指出，区内行政事业、公益事业单位的公共财产和设备的水毁损失，以及区内各类企业和公共设施的水毁损失不属于本通知的补偿范围。正因为基础设施损失、工矿企业损失和公益设施损失得不到补偿，使蓄滞洪区陷入生产发展无产业吸引力、居民生活条件改善无基础条件支撑的困局。而要降低产业基础脆弱的蓄滞洪功能区返贫风险，根本的还是要培育蓄滞洪区内生发展动力，以扩大蓄滞洪补偿范围来宣示国家支持蓄滞洪区产业发展的态度，这是提升其投资吸引力的破茧之举。③补偿标准提高的需求未得到满足。当前的蓄滞洪区补偿采用了差额补偿办法，按照《管理规定》的标准折算，实际补偿数额只相当于灾后直接农业生产和生活性水毁损失价值的五到六成，难以使受灾群体完全恢复再生产和正常生活秩序。加上水毁基础设施、农业经营设施和其他农业生产经营设备的损失又尚未得到补偿，实际执行的补偿标准根本达不到受损价值的1/2，生产生活秩序恢复、生态环境修复的效果难以达到预期。在《安徽省2020年蓄滞洪区运用补偿工作方案》中，实际补偿标准执行最高的是对农房的补偿，标准为主体部分损失的70%，其他如农作物、经济林、专业养殖、农业机械等均按前三年年均产值或水毁损失的50%设置补偿标准，按照此补偿标准执行，不仅很难与《暂行规定》“合理补损”的初衷相吻合，也阻滞了受损地区迅速恢复灾后重建。基于以上三个方面的分析可知，蓄滞洪补偿制度构建必须以受损财产的产权价值充分实现为完善补偿标准设计的依据，促进产权在发展中的激励作用充分发挥。

二是蓄滞洪功能运用负载的生态环境产权价值实现不充分。生态环境属于公共物品而非市场物，其产权实现自然不能通过充分竞争的市场交易行为来实现，在制度变迁理论把产权、国家、意识形态作为推进制度变迁的三大要素，当公共物品产权不能通过充分竞争的市场交易机制实现时，国家就应该通过创新制度安排，促进此部分物品产权价值实现，以此消减外部性问题。在完全财政施偿的逻辑主导下，既有蓄滞洪运用补偿标准设计既没有也并不认为生态环境产权的价值实现于制度构建非常重要，这并不利于蓄滞洪区可持续发展能力的锻造，与高质量发展的新发展理念也相悖。因此，需要改变生态环境产权无价值和财政单一施偿的逻辑，促进生态环境产权在一定范围内实现市场化交易，推进横向补偿方式落实。

3.2.3 基于创新激励的逻辑转变

如前所述，现行蓄滞洪补偿秉持的非充分低标补偿和财政负担的逻辑，对创新创造和进行风险试验产生了负激励作用，而这种负激励的存在又会进一步加剧蓄滞洪区经济正外部性问题，对培育其内生发展能力将产生致命影响。因此，新时代蓄滞洪补偿制度构建必须改变限缩补偿思维，重构补偿标准提高、补偿主体多元和受偿主体扩大的扩张性逻辑，并加快构建生态环境价值实现的市场化机制，激励蓄滞洪功能负担主体创新创造的能动性发挥。

3.3 破解现实瓶颈的蓄滞洪补偿制度构建逻辑转变

3.3.1 解决内生发展动能不足的逻辑转变

有效率的产权制度对经济增长至关重要［11］，因为有效率的产权使经济系统具有激励机制［35］。如前文所述，产权价值实现被严重抑制的条件下，低效的产权制度安排难以激励创新创造动能，也难以形成风险试验的动力，不能形成有效的蓄滞洪区可持续发展的激励力量，这是其经济发展内生动力难以培育的关键。以纯粹的国家财政转移支付方式兑现蓄滞洪补偿，堵塞了各态产权价值实现的通道，不可能充分实现产权的真实价值，横向政府间补偿、市场化交易补偿等方式难以落地生根，并且由于单一经费来源的渠道限制了补偿范围，加之资金运用的综合性和统筹性不足，会进一步加剧产权运行低效，难以培育激励蓄滞洪功能区可持续性发展的动能，使补偿行为无法摆脱就灾补灾、就难救难的局限，对蓄滞洪区摆脱内生发展能力不足困境和促进可持续发展贡献程度不高。克服当前蓄滞洪补偿机制在产权安排上的滞后性决定了新的制度安排必须力求偏重激励性促进考量，而非秉持所谓的救济逻辑。

3.3.2 解决发展不平衡的逻辑转变

制度引导性是其效果评价的重要指标之一。当前的蓄滞洪补偿制度引导功能不足集中体现在现行蓄滞洪补偿政策不利于引导横向互益的补偿制度构建和多元化施偿主体构造，不仅与“谁受益，谁补偿”的生态补偿因果逻辑相悖，还成功为受益者规避生态补偿义务创设了制度依据。在现行政策安排中，对蓄滞洪补偿责任实行财政负担的单边安排，没有为受益地区分配补偿责任，在事实上引发了制度不公的后果，具体表现为：因负担行蓄洪功能，受灾损失越严重的省份，地方财政承担的补偿责任越重，成为受害者的同时，还是补偿义务承担人。此外，单边责任的补偿规则设计还导致很多受益的经营性社会主体游离于蓄滞洪补偿体系之外，一方面享受着蓄滞洪区耕地存量支持建设用地指标流转的福利，另一方面也享受着不受水毁损失的直接利益，这种反差对比鲜明的外部性使补偿制度公正性经受极大考验。“对行为与政策最根本的检验应当是，它在多大程度上有利于公民整体利益的实现”［36］，以政府单边补偿责任承担设计的蓄滞洪运用补偿政策，也因利益倾斜加剧了蓄滞洪功能区的要素流失，会进一步恶化蓄滞洪区乃至周边邻近区域的发展困境。为此，解决蓄滞洪区内外发展不平衡的外部性问题，必须转变单边责任负担逻辑，从长远的制度引导性和公正性考量，确立国家责任、社会责任和个人责任为一体的多元补偿逻辑。

4 实现蓄滞洪补偿制度构建逻辑转变的对策建议

4.1 政策性补偿转变为立法性补偿

当前蓄滞洪补偿的“制度外部性”依赖于以提升适应性效率为中心的顶层设计优化，具体而言，就是应强化制度供给和制度正义。只有从国家立法的层面确立蓄滞洪补偿规范体系，作出合理的条款设计和制度安排，实现蓄滞洪区“防洪保安”和“经济社会发展”的双重功能［37］，方能促进制度优化与效果公平两重缺失的问题解决。建立健全蓄滞洪区管理法规体系，强化蓄滞洪区管理制度保障，是保障流域区域防洪安全和促进区内经济社会的可持续、适度发展的必然要求［38］。建议尽早出台相关《蓄滞洪运用补偿法》，替代现行的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，对蓄滞洪补偿作出高位的系统安排，整合水流域生态补偿资金，重点解决区域间蓄滞洪横向补偿落实不到位问题。

4.2 区域性补偿转变为功能性补偿

现行蓄滞洪补偿对象和范围设定都局限于国家划定的蓄滞洪区，对实际承担蓄滞洪功能的其他区域受损补偿未曾涉及，制度设计因缺乏公平伦理价值考虑而缺失科学性和激励性。“价值分析在系统分析和政策科学中是至关重要的”［39］，出于制度公正的考虑，建议引入公平价值判断标准，借鉴生态环境价值理论对功能性价值实现正当性的思想，将区域性补偿转化为功能性补偿，相关补偿办法由蓄滞洪区补偿改为蓄滞洪补偿，分设常态化补偿和应急性补偿两类方式，进行动态补偿管理。对《国家蓄滞洪名录》中的98处国家级蓄滞洪区实施常态化补偿，提升其生态涵育功能，而对非名录内但因应对洪涝灾害需要而实际承担了蓄滞洪功能的受灾区，则实施应急性补偿，以增加政策科学性。

4.3 财政施偿转变为多元分类补偿

现行生效的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第18条规定：“蓄滞洪区运用补偿资金由中央财政和蓄滞洪区所在地的省级财政共同承担”，在全省大面积受灾的情况下，再由省级财政负担补偿资金，实际上相当于省一级既是受灾者，又是施偿者，将进一步加剧经济外部性，制度合理性无从体现。同时，《防洪法》第7条和第32条中分别规定：“各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持”“因蓄滞洪区而直接受益的地区和单位，应当对蓄滞洪区承担国家规定的补偿、救助义务。”根据上位法优于下位法的原则，《防洪法》确立的横向补偿规则应优先适用。考虑到横向补偿落实时所涉及的组织主体、补偿标准和适用方式等目前均存在“最后一公里”现象，建议国家设立蓄滞洪补偿基金，在财政资金之外广泛吸收社会资金投入，既确保补偿资金有稳定的来源，又通过稳妥的资本运作手段实现资金的保值增值［40］，把财政为主体的央地共担性补偿转化为国家基金式分类补偿。对蓄滞洪补偿资金的运用按分类负担原则，以国家蓄滞洪补偿基金为负担主体，对完全的内湖洪涝，由国家补偿基金与省级共同负担；对流域性江河洪灾中因分洪而蓄滞洪的，则全部由蓄滞洪补偿基金支付补偿。

4.4 损害性后端补偿转变为促进性过程补偿

规则自适应是在长期的时间演进中形成的，而适应性效率也是在规则长期演进的时间进程里才能逐渐显现出来。蓄滞洪功能区内生发展能力的培育并非朝夕所致，对蓄滞洪功能补偿要转化为持久的发展力，也必须充分考虑功能设定的长期性负担，而非功能发挥的瞬时损害。一个良好的制度结构应具有适应不确定性的能力，并因此而具有长期增长的趋势［32］。由于蓄滞洪功能区因承担相应功能而减损了自身发展的机会和限缩了产业发展的空间，对这种常态性的机会损失应采用常态化补偿方式，对区内主导产业发展应由国家安排长期专项补贴促进其农业、水利等基础设施改善，提升其防灾应灾能力，消除投资主体的顾虑，以促进其农业产业化发展和农民持续增收。同时，在蓄滞洪区承担蓄滞洪功能的灾害发生期，仍应加强蓄滞洪的灾害补偿，帮助灾后恢复生产生活，防止出现规模性返贫。

4.5 农本位补偿转变为综合性补偿

现有政策补偿标准设计的单一性决定了其存在两个“不能适应”流弊：一是，不能适应城乡融合发展的需要，对农村三产交融、多业态融合的生产性需求考虑不足，补偿仅限农作物、农房和农机范围界定过于狭窄；二是，不能适应“三生同步”发展的需要，对灾害中的非农业生产性损失补偿未作充分考量，绝大多数受灾企业和产业化联合体的资产损失因得不到补偿而无法恢复再生产，不利于受灾地区后续发展和灾民生计着落，缺乏长远考虑。因此，优化蓄滞洪运用补偿标准设计应提高站位，适应乡村振兴战略实施和区域协调发展战略下城乡产业融合发展的路径设计，将单一性补偿改为综合性补偿，把因承担蓄滞洪功能而遭受的生产、生活损失统一计入考量，补偿对象相应地要扩大到包括应承担蓄滞洪功能而实际受损的企业、非原居民在内的整个受灾群体。

5 结语

距离现有蓄滞洪补偿政策出台已有20多年，城乡发展格局已经发生了巨变，尤其是当前正处于脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的关键时期，防止规模性返贫的任务依然艰巨，现行蓄滞洪区运用补偿制度设计已难以适应新时代的发展需求。在精准扶贫阶段，国家就曾将“生态补偿脱贫一批”作为脱贫的手段之一，进入后脱贫时代，基于路径依赖，构建具有适应性效率的新时代蓄滞洪补偿制度，应该也能够为蓄滞洪功能发挥和减贫与发展兼备谋得现实作为。应时应需改革蓄滞洪补偿制度不仅要立足防返贫的当前需要，更要着眼于蓄滞洪区可持续、协调发展的长远视角，治贫更纾困，把蓄滞洪补偿制度优化纳入推进国家治理现代化的顶层设计整体框架之中，使蓄滞洪补偿运用在利发展、惠民生方面真正发挥正能效。