中国新污染物治理立法的框架性研究

王江，范昕曼

（1.重庆大学西部环境资源法制建设研究中心，重庆 400045； 2.重庆大学法学院，重庆 400045）

党的二十大提出人与自然和谐共生的中国式现代化的重大命题，作出深入推进环境污染防治的战略部署，明确了开展新污染物治理的具体要求。目前学界对新污染物暂无统一定义，依据2021年10月生态环境部发布的《新污染物治理行动方案（征求意见稿）》，新污染物是指新近发现或被关注，对生态环境或人体健康存在风险，尚未纳入管理或者现有管理措施不足以有效防控其风险的污染物，有毒有害化学物质的生产和使用是其主要来源。国际上广泛关注的典型新污染物包括持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素和微塑料四类。新污染物是生态环境和人体健康的重大危险物质［1］，不仅可以直接引致生态环境风险［2-3］，而且能通过环境暴露和食物链积聚等传播路径对生态系统中包括人类在内的各类生物产生严重危害［4-6］，引发致癌、致畸、致突变效应［7］。新污染物的危害具有普遍性、潜藏性和迁移性，其来源广泛［8］，可微量致害［9］，且能依托生物地球化学循环而传播［10-11］，进而拓展在全球尺度上的空间分布［12-13］。

新污染物的治理是国际社会普遍面临的共同难题。自20世纪90年代以来，部分发达国家及国际组织围绕该问题开展了污染现状调查、危害评估、风险评价及污染物控制等一系列探索性实践［14］，并通过制定国家战略计划、发布国家禁令［15］及颁布相关法案等方式进行新污染物治理，但未在法律层面予以明确。中国虽然早就制定了对农药、危险化学品等特定类型新污染物治理的专门规则，也加入了以《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》为代表的系列国际公约，但一直缺乏宏观层面的系统性治理方案。学界虽已对该问题予以关注，论述了将新污染物纳入环境法典以开展治理的必要性［16］，提出了新污染物环境风险管控在环境法典中的总体立法思路［17］，但缺乏全面的法律分析。

2022年5月，中国发布《新污染物治理行动方案》（以下简称《行动方案》），明确了依法治污的工作方针，锚定了立法规制的重点目标，为新污染物治理的法律推进作出前瞻部署。新时代，立法应当坚持“急用先行”［18］，正如习近平［19］所言，要研究丰富立法形式，可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小快灵”，增强立法的针对性、适用性、可操作性。循此，应尽快开展新污染物治理的立法工作，以完备的法律规则体系为中国新污染物治理提供严密的规范依据。基于上述分析，该研究拟以国家政策描绘的新污染物治理图景为指引，梳理并揭示中国新污染物治理面临的主要法律缺失，并在充分尊重科学特质的基础上提出完善新污染物治理立法的具体构想，服务于中国新污染物治理实践。

1 新污染物治理立法的应然描绘

在政策与法律的关系上，执政党的政策是制定法律的重要依据［20］，并对立法内容具有指引作用。在新污染物治理问题上，相关政策可以作为法律的宏观指导［21］，并为其法律进路提供思路导向。中国新污染物治理呈现出政策先行的特征，各类政策指向性明显、针对性突出，描绘了新污染物治理立法的应然图景。

1.1 新污染物治理立法宏观目标的标定

以习近平在党的十九届五中全会中明确提出要重视新污染物治理为分水岭，中国新污染物治理进入了快车道。2021年11月，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》中设定了“到2025年，新污染物治理能力明显增强”的目标，提出了时间维度和实效维度的具体要求。《行动方案》为新污染物治理工作规划了蓝图，划定了“以精准治污、科学治污、依法治污为工作方针”的治理向度，作出“加强法律法规制度建设”的路径指引。

意欲实现从政策治污到依法治污的转进，则需强化新污染物治理的立法工作。首要之义为保障新污染物治理的政策目标与立法目的二者之间的契合。换言之，需充分运用立法手段将政策层面的宏观目标转化为法律层面的立法目的，并循此展开具体规则的建构。立法目的是一部法律法规中最为核心的条款，每条法律规则的产生都源自一种目的［22］，其承载着法律的价值目标，并指导着具体规则的构设。从立法技术层面而言，将国家开展新污染物治理的宏观目标中所提及的法律问题进行提炼，转化为法律规范的语言，让其能在立法目的条款中予以呈现，是着手铺设依法治污路径最为直接且高效的方式。因此，在开展立法工作时，要注重保持新污染物治理的政策目标与立法目的的一致性，将其作为建构新污染物治理立法的逻辑起点，进而锚定新污染物治理立法的原则性要求与具体性规则。

1.2 新污染物治理立法重点方向的引领

《行动方案》对新污染物的治理模式及其实现路径分别作出方向性引领，明确了新污染物治理立法应遵循的逻辑架构与体例安排，指明了法治保障框架下的重点建设内容。在治理模式上，应当遵循整体性的治理模式，推动新污染物治理体系内部形成关联性合力。换言之，应当跳脱出传统污染治理类型单一、区域局限的治理思路，推动治理模式实现由分散到集中、由点向面的转变，不再仅针对某一典型类型新污染物进行零散规制，而是将新污染物作为一个整体纳入治理范畴。

在实现路径上，《行动方案》中给出了研究制定“有毒有害化学物质环境风险管理条例”和加强相关制度衔接的具象指引。一方面，“有毒有害化学物质环境风险管理条例”能对新污染物治理工作予以系统性的规范，通过作出更具针对性、合理性和科学性的规定，为新污染物治理长期目标的实现提供稳定保障。在布设具体内容时，需牢牢把握以有效防范新污染物环境与健康风险为核心的关键原则，体现以环境风险预防为主的治理策略。同时，应重点着墨于新污染物的风险防范与风险监测，并强调对危害处于优先级的化学物质开展详细的信息调查、环境与健康风险筛查等措施。此外，还应坚持“筛、评、控”和“禁、减、治”的思路，通过对有毒有害化学物质生产、使用过程的严格限制，以及法律责任倒逼等，实现对新污染物的全过程治理。另一方面，还需在专门立法的基础上建构完善的新污染物治理法律体系。申言之，新污染物问题的解决依赖于体系内相关法律机制的有效发挥，为此，在构设新污染物治理法律规定的具体内容时要注重相关法律法规之间的协调。因新污染物与农药、兽药、化妆品等关联密切，在立法上也存在交叉和重叠，因此，要对如何妥善处理上述制度之间的衔接问题予以重点关注。循此，应以有毒有害化学物质环境风险管理法律规定为轴，审慎有序推进相关法律规定的修订。同时，要重视生态环境部、农业农村部等多部门协同参与的跨领域治理协调机制与部门信息共享机制的建设，通过强化新污染物治理相关法律法规间的串联，实现相关机制内部的良性互动，统筹推进新污染物治理工作取得实效。

1.3 新污染物治理立法具体举措的安排

《行动方案》强调，对新污染物应实行全生命周期环境风险管控，开展涵括源头禁止限制、过程减排、末端治理的全过程环境风险管控措施。中国应践行“防-控-治”结合的治理路线，即，通过以预防为基点、以控制为重点、以治理为要点的三端发力治理方式来实现对新污染物风险源及其危害的全过程监管。在具体举措层面，《行动方案》提出要建立健全以化学物质环境信息调查、新化学物质环境管理登记、有毒化学品进出口环境管理等为代表的系列制度，进而保障治理成效的最大化。

中国新污染物治理立法应参照适用上述思路展开。在理念上，秉持以预防为主、“防-控-治”相结合的原则；在行动上，通过修改与制定相关法律制度来缓释治理压力。据此，应为新污染物的预防、控制、治理三大阶段分别配设合理的制度安排。首先，在预防阶段，应厘清新污染物的“使用源”“排放源”和环境“暴露源”［23］，并在此基础上对新污染物的重点类型、重点领域及重点区域予以进一步明确。同时，还应推动新污染物重点管控清单向新污染物名录的升级转化，为后续阶段奠定坚实基础。其次，在控制阶段，需注重对风险源的识别、筛查及全过程监管，建立环境风险及管控制度，并配备相应的危害应急响应机制。应当明确，风险源涵括污染源及污染物，在着手控制新污染物危害时不可偏废。此外，实践表明，新污染物的危害不仅可以依托自然属性而迁移，还可能伴随着相关产品的进出口而转移，因此，还需着重细化有毒有害化学物质进出口环境管理制度的规定，以减少危害跨区域传播的风险。最后，在实害治理阶段，应完善各方主体的合规标准、健全评价机制与归责机制，进而分阶段、分程度地推进治理方案，开展具有针对性的治理行动，由此合理控制风险范围，在保障治理成效的同时控制治理的难度及成本。

2 新污染物治理立法的实然剖探

2.1 新污染物治理立法的现有基础

当前，以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）为统领，以《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）、相关法律和行政法规为支架［24］，以国际条约为辅助的中国新污染物治理的法律框架已初具雏形。

《宪法》在法秩序中占据核心与统摄地位［25］，虽然未直接就新污染物环境风险问题展开规定，但暗含对新污染物实施治理的关键指示，为新污染物治理提供了坚实的宪法根基。

其一，生态文明建设内含新污染物治理的理念旨归。生态文明建设是实现中华民族永续发展的千年大计、国家大事［26］，实现生态环境质量的总体改善是生态文明建设亟待达成的重要目标。2018年，“生态文明入宪”进一步明示了国家对环境问题的高度关切，并昭示着对环境开展一体化保护和实施系统治理的重要性。全面推进生态文明建设需啃下污染防治这块“硬骨头”，开展新污染物治理既是对生态文明理念的贯彻，也是国家开展环境系统治理决心的落实。

其二，“美丽中国”涵摄新污染物治理的价值意蕴。判断环境美不美，污染治理成效是重要指标之一，《行动方案》中提出“提升美丽中国建设水平”的治理目标，这与《宪法》在序言中提出把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的国家目标相契合。“美丽中国”作为实现社会主义现代化强国的具象要求之一，既蕴含着人民群众对理想生活环境的追求，也展现出公民享有在健康而良好的环境下生活的权利［27］。国家应充分回应人民群众对生活环境的健康之虞，对新污染物实施治理则是对“美丽中国”意涵的深化贯彻与实践阐发。

其三，环保责任条款赋予国家新污染物治理的职责。《宪法》第26条明确规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，该条具有国家目标条款的规范效力，应解释为国家环境保护义务在宪法上的确立并对所有国家公权力构成约束［28］。同时，《宪法》第89条通过授权性规范将污染防治的职责进一步拓展并落实。据此，环境保护与污染防治既是国家之权力亦为国家之义务，国家承载着人民对绿水青山美好环境之愿景，应当主动回应宪法赋予的职责，推进新污染物治理工作是契合宪法规定的必然选择。

《环境保护法》中明示并强调了污染防治和保障公众健康的重要地位，这与《行动方案》中提出的“提升健康中国建设水平”的治理目标相映射，为新污染物治理提供了充分的环境“基本法”理据。首先，从立法定位来看，《环境保护法》诞生源于人为活动所带来的环境污染和破坏，污染防治不仅是传统意义上环境法调整的核心领域［29］，时至今日，该法的主要功能和重点任务仍落脚于此。其次，从立法目的来看，《环境保护法》第1条中明确提出了“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康”，该立法目的直接赋予了对新污染物开展治理，以保障公众健康的应然使命。再次，观其法律原则，《环境保护法》第5条明确规定环境保护应实行“预防为主、综合治理”的原则，将预防原则置于污染物治理的语境下，可析出预防污染物带来的现实威胁既是展开污染物治理的关键步骤，更是环境保护的必然举措。最后，探其具体规则，该法第39条明确了国家保障公众健康的义务性条款，并强调需采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。该法第48条则提出，在生产、储存、运输、销售、使用、处置化学物品和含有放射性物质的物品时应防止污染环境。上述条文涵括了合理保护生存环境、切实维护公众健康的高度价值追求，为“健康中国”目标的实现构设了具化路径。新污染物治理作为“健康中国”建设的重要着力点亦在《环境保护法》规范的“射程”之内，推进新污染物治理的应然使命内含于《环境保护法》之中。

国家已在诸多法律法规中对新污染物治理问题进行了明确表态，这既展现了对该问题的高度重视，又为新污染物治理的详细制度安排提供了基础性支撑。一则，在法律层面，相关规定为新污染物治理构设了具体安排。其一，国家在大气污染防治领域对新污染物治理作出明确规定。《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）直指持久性有机污染物的预防与控制，在第79条中规定了向大气排放持久性有机污染物的企业事业单位和其他生产经营者的达标排放之义务。其二，国家在生物安全领域也对新污染物治理有所提及。抗生素既是药物中的常见成分，也是新污染物的典型种类，《中华人民共和国生物安全法》（以下简称《生物安全法》）第33条则明述了国家对抗生素药物的安全使用和严格管理之职责。上述条文均可视为新污染物治理的规则支撑。二则，在行政法规层面可窥见部分与新污染物治理有间接关联的规定。《化妆品监督管理条例》第55条提出，应当根据科学研究的发展对化妆品的原料实施动态管控，大多数化妆品原料中含有微塑料成分，据此，《化妆品监督管理条例》中的相关规定构成新污染物治理的间接依据。同样，农药与化学品中也存在大量的新污染物成分，《农药管理条例》第16条、第30条与《监控化学品管理条例》第1条中的管理性规定也能成为新污染物治理的关联理据，并为新污染物治理立法提供技术、方法和经验上的铺垫。

国际公约既为新污染物治理搭建了国际合作框架，也为中国新污染物治理提供了参考借鉴。新污染物治理问题关乎全球环境质量的未来发展，中国作为世界大国，先后加入了以《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》《关于汞的水俣公约》《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》等为代表的系列公约，推动并践行新污染物的国际共治理念。公约中所提出的加强化学品管理、管制新型农药和工业化学品的生产和使用、控制和管理危险废物越境转移和处置等措施，能为中国新污染物治理国内法的细化规定提供具有可行性的参照方案。

2.2 新污染物治理立法的主要缺失

从国内法和国际法的立法现状来看，开展新污染物治理已有一定的法律基础。但与实现新污染物治理体系和治理能力现代化的目标相对照，现行法律仍存在如下缺失。

其一，立法辐射范围有限，难以承载上位法所赋予的治理要求。《宪法》与《环境保护法》均彰显了对新污染物实施全面治理的合理期待。然而，现行立法普遍缺乏整体性视野，所能涵盖的治理范围较为狭隘，导致治理时往往面临“无法可参”的尴尬。一方面，从治理类型来看，现行规定仅能覆盖少部分的典型新污染物，如《大气污染防治法》中仅对持久性有机污染物有所提及，《生物安全法》中则仅就抗生素作出规定。可见，现行立法均是以单类新污染物之危害为出发点提出应对策略，对其他类型的新污染物治理的相关内容却付之阙如。且可以预见的是，伴随着科技的日新月异，新污染物的类型会日趋广泛，届时，条文指向的局限性与新污染物类型的广阔性之间的矛盾则会更加尖锐。另一方面，从治理环节来看，现行规定聚焦于新污染物治理的个别环节中。现行规定对新污染物的风险预防阶段予以了着重关注，并兼顾了新污染物监管阶段的需求，却忽视了新污染物危害治理这一关键步骤。以《大气污染防治法》与《化妆品监督管理条例》为例，二者均是以法律义务作为威慑并开展源头管控以达到预防危害的效果，再如《农药管理条例》和《监控化学品管理条例》则是通过监控农药与化学品的生产、使用而达到控制危害的效果，但尚无面向新污染物危害治理而展开的具象规定。现行立法未对如何治理的重要问题予以规范，致使新污染物规范环节断链，阻断了新污染物问题的彻底解决。

其二，立法系统性匮乏，欠缺与同位法和关联法的融贯衔接。法律治理体系的纵向延伸与横向融贯是形成体系性合力的前提。其中，纵向延伸是指在制定新污染物治理相关法律法规时需充分考量法律体系的完整性与层次性，合理安排相关规范的位阶与比重；横向融贯是指开展新污染物治理工作应充分考量污染治理的系统性，不仅要依靠直接关联规范，还需与污染防治体系下的其他相关法律法规实现良性互动。然而，现行规范却无法满足上述要求，一方面，与同属污染防治体系下的同位法相较，新污染物的相关法律规范发展程度严重滞后。迄今为止，国家层面既未颁布以新污染物为调整对象的立法，也未在相关法律中就该问题予以专章或专节规定，涉及新污染物的规定只散见于少数法律法规的个别条文中，且规定的内容分散而单薄、相互之间存在割裂，未形成综合性的法律框架。另一方面，新污染物的治理需求尚未全面融贯于污染防治法律体系中。纵览中国现行各污染防治单行法，仅有《大气污染防治法》对新污染物之危害予以回应，而新污染物对水体、土壤等环境要素的危害尚未引起足够重视，未被纳入相应污染防治法律之管理范畴。即使是与新污染物关联密切的各条例，也是以农药、化妆品、化学品等物质之危害为出发点展开的规定，无法明确、直接地展现新污染物治理的重要内涵。加之，既有的规范内容之间未形成有效的关联与衔接。虽均是以解决新污染物问题为核心目标，但各法律法规在具体内容上却明显各有侧重，部分侧重于环境风险的预防与监管，部分则侧重于对人体健康的防护，并在此基础上作出涉及科技、医学、环境等不同领域的法律安排，法律法规及其条文之间缺乏协同效应，尚未实现立法资源的有效整合。

其三，立法可及性不足，无法负荷新污染物治理的实践需要。法律制度应源于现实需求并反哺于实践，但就中国新污染物治理而言，二者间仍存在较大错位，进而引致立法可及性的欠缺。具言之，法律的可及性立足于立法的针对性和可适用性两个维度。一方面，现行法律缺乏针对性的制度设计。中国的新污染物治理工作开展时间较短，尽管近些年相关部门积极推进新污染物治理的规范化建设，但现行规范多是作出的原则性宣示，未进阶为明确、具体的规范设计。如《大气污染防治法》中仅作出防止污染环境的义务性规定，在《化妆品监督管理条例》中则只是提出了需对新污染物进行管控，但对新污染物危害的预防机制、监测机制、治理机制等配套制度付之阙如，无法满足实践中对新污染物实施全过程治理的要求。另一方面，已有的相关制度不具备可适用性。目前，危险化学品目录制度、禁限用农药名录制度、化学品使用管理制度等已在《危险化学品安全管理条例》《农药管理条例》及《监控化学品管理条例》等法规的基础上得以构设。但从涵摄范围来看，新污染物与化学品、农药之间当属交叉关系，这便意味着在新污染物治理问题上，不宜参照适用上述制度。

3 完善新污染物治理立法的构想

3.1 补足新污染物治理的单行法律规范的缺失

完善现有的单行法律规范以解决新污染物治理的现实性问题，是从根本上应对新污染物危害和克服治理工作中重难点问题的需要。一方面，有毒有害化学物质的生产和使用作为新污染物的主要来源，对其实行立法回应利于解决当下新污染物治理工作中突出、棘手的问题。另一方面，制定处于统领地位的“有毒有害化学物质环境风险管理条例”不仅能为依法治污的工作方针规划出具体路径，还对提升新污染物治理的战略地位、确保新污染物治理工作的有序开展具有重要意义。据此，应厘清“有毒有害化学物质环境风险管理条例”制定的重点问题并构设出其基本框架，以改变现行立法在问题应对上的被动局面。

制定“有毒有害化学物质环境风险管理条例”应以充分遵循下述原则性要求为前提：一是要把准规制范围。目前，我国已就化学物质的管理出台了系列行政法规，涵盖农药、危险化学品、易制毒化学品等领域。有毒有害化学物质与上述物质在范围上存在交叉，因此需明晰立法边界、增强条例的针对性，以避免重复立法。二是要贯彻全过程全要素管理的立法理念。在条例中应充分体现科学系统管控有毒有害化学物质环境风险的思维脉络，针对有毒有害化学物质在生产-使用-管理全过程中存在的危害外溢风险构设应对机制，以保障条例内容的完整性。

在结构上，条例应遵循总则-分则-附则的大框架；在内容上，要将新污染物的科学特质与国家政策指示嵌套于其中。

首先，总则部分应当涵括立法目的和立法原则两项重点内容。立法目的既是立法宗旨的集中体现，也是立法价值取向的直接表达。条例以加强有毒有害化学物质环境风险管理为核心、以严格控制有毒有害化学物质危害为重点、以保护生态环境和保障公众健康为皈依，其立法目的应当表述为：为了加强有毒有害化学物质环境风险管理，预防和控制有毒有害化学物质危害，保障人民群众健康，保护环境，制定本条例。立法原则是制定和实施新污染物治理法律规范和制度的基本遵循。应对有毒有害化学物质环境风险需以源头防控为重点，因此要遵循风险预防与风险管控原则。

其次，分则应由风险防范、风险管控、风险监督和法律责任四部分组成。其一，风险防范应围绕有毒有害化学物质的生产环节展开。在该环节，相关主体需坚持审慎原则，依法建立风险防范的管理制度，并配备风险预警、风险筛查等工作机制从根源遏制危害生成。其二，风险管控应以有毒有害化学物质的使用环节为切入。政府主管部门要加强对有毒有害化学物质的安全使用指导工作，规范使用行为。环保部门还应加强对使用过程中有关环境保护与污染防治的技术指导。其三，风险监督应以规定政府主管部门职责为抓手。一方面，主管部门需建立健全风险信息收集机制，在此基础上，再结合科学认识对有毒有害化学物质进行风险层级划分，并依据风险状态确定对企业进行现场检查的频率和范围。另一方面，主管部门应对有毒有害化学物质的处理、进出口等进行严格限定，并辅之以强制性淘汰机制与限制使用机制。此外，主管部门还需建设有风险处理机制，即根据风险状况制定风险事件、突发事件的处置预案。其四，法律责任部分则应明确规定行政机关、企业单位、社会公众等多元责任主体在违反条例时应承担的责任条件与责任形态。如，对于违反规定的企业单位，可以视情况对其施以约谈、罚款、限期整改或市场禁入等处罚措施。

最后，附则部分则应对该条例的技术性事项作出补充规定。

3.2 推动新污染物治理规则入典以实现体系性融贯

环境法的法典化已成为必然趋势，学界公认环境法的适度法典化是符合中国客观条件和现实需要的合理路径［30］。编纂环境法典旨在通过对环境法规范的识别和提取、解释和补充，进而形成一部符合法治要求的体系化法律文本［31］。在此背景下，对污染防治编开展具体构设时不仅要对已有的污染防治法律法规进行科学整理，还需针对污染防治领域出现的新情况、新问题进行补充规定［32］。推动新污染物治理入典既是时代赋予的崭新命题，亦是实现新污染物治理法律体系内部融贯的宝贵契机。基于此，在推进新污染物治理立法工作时应充分考量环境法典的编纂要求，以此为前提合理编排篇章脉络和具体内容，进而作出恰当的入典安排。

在环境污染防治编的章节设置层面，应设计“新污染物污染防治”专章（节）。目前，学界认为应通过平移各污染防治单行法律主要内容的方式完成污染防治编的填充［33］。在现有的污染防治法律体系框架下，各污染防治单行法的立法依据标准不一，既有以环境要素作为立法依据，也有以特殊有毒有害物质作为立法依据［34］。新污染物的科学研究表明，新污染物与其他污染物当属平级关系，且无论参照适用何种立法依据标准，新污染物防治立法与其他污染防治法之间应为同等位阶基础上的并列关系。基于此，应当在环境法典污染防治编项下设立“新污染物污染防治”专章（节）作为解决新污染物问题的创新规定。对新污染物赋以专章（节）规定的权限，一是可以承载短时期内对新污染物治理实施立法补缺的需要，并为未来新污染物范畴的扩张预留适度的立法创造空间；二是以专章（节）为界限足以展现国家对新污染物与其他污染物的严格区分，如此则能避免与其他污染防治法的内容产生掣肘，造成体系内部的割裂。

在具体内容的安排上，应实现新污染物治理在污染防治编中的协调表达。一方面，需持续推进新污染物治理的立法完善工作。“有毒有害化学物质环境风险管理条例”理应是“新污染物污染防治”专章（节）中的重点内容，而有毒有害化学物质虽在新污染物中占据“大块头”，但不能直接将新污染物限缩于有毒有害化学物质的范畴，还需兼顾考虑新污染物种类不断扩展的特点，仅将“有毒有害化学物质环境风险管理条例”中的内容填充入“新污染物污染防治”专章（节）难以满足治理需求。因此，章节内部还需形成以条例为重点、其他相关法律法规为补充的周延的法律治理体系，方能实现内部规范的同频共振，并为达成新污染物综合治理目标提供坚实保障。另一方面，要保障“新污染物污染防治”专章（节）与污染防治编项下其他规范的协调融贯。进言之，需以以下两方面为抓手，一是加强多部门的法律联动，实现部门间的通力合作。新污染物涉及的行业广泛、关联的环境要素众多，需生态环境部、农业农村部等多部门跨界协同治理，保障相关法律法规间的内部互通。对此，可在《中华人民共和国土壤污染防治法》《大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规及司法解释中增加促进新污染物全过程治理、跨领域转移风险防范、权责关系协调等相关内容［35］，或是设置引致条款，以引向其他相关法律法规的规定，进而形成新污染物跨领域治理的规范合力。二是修正关联条例间存在的矛盾与错位。以“有毒有害化学物质环境风险管理条例”为蓝本，对于《化妆品监督管理条例》《农药管理条例》《监控化学品管理条例》中存在的与其重叠的部分进行同步删改，避免因修改稽延而导致立法内容重复。此外，还应对照国家基于新污染物治理而实施的产品标准作出同步修订，以破除法律规定间的矛盾与冲突，避免衔接失当。

3.3 构建新污染物治理的关键法律制度

在设计新污染物治理的关键法律制度（图1）时，需以充分遵循传统污染治理“事前预防、事中控制、事后治理”的逻辑共识为前提，要以深刻认识到新污染物的普遍性、隐藏性及迁移性的特征及其相较于传统污染物的更高治理难度为基点，并以适度参考美国、欧盟及日本对化学物质实行风险筛查、风险评估与分类管控的域外经验［36］为辅助。据此可知，新污染物名录制度是开展新污染物治理的基础，新污染物风险评估管控制度是实现危害预防和控制的核心制度，有毒有害化学物质进出口环境管理制度是控制新污染物危害传播的重点制度，新污染物环境修复制度是满足治理需求的保障性制度。同时应当明确，新污染物治理是一项系统工程，预防、控制、治理阶段紧密联系、互相影响，因此，上述关键制度应连贯运用于新污染物治理的各个阶段，并辐射新污染物治理的全过程。

图1 新污染物治理的关键法律制度

3.3.1 建构新污染物名录制度

新污染物名录制度是开展新污染物风险管控及治理的重要基础。中国对新污染物的研究尚处初步阶段，而随着对化学物质环境和健康危害的认识深入与环境监测技术的发展，被识别出的新污染物数量和种类可能还会持续增加［37］。名录制度作为新污染物种类实时变动与危害风险波动的重要风向标，不仅有助于实现对新污染物的精准规制，而且能缓和法律的稳定性与新污染物种类及其危害的不确定性之间的差异，以最大限度实现对新污染物的全面管控。在具体的制度安排上，应重点关注以下三方面：其一，基于风险管理理念，建立新污染物危险等级评定系统。将新污染物对环境或人体危害性的强弱、使用量、生物蓄积量等指标作为主要的分类依据，以该分类为基础，再结合科学的评估体系确认某类新污染物是否列入名录［38］。其二，名录清单可以在适度参照中国已加入的《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》《关于汞的水俣公约》等国际公约的基础上进行拟定，与国际标准接壤更利于实现国际社会对新污染物的共同治理。其三，应附设“新污染物候选名录”。可将尚未被明确认证，但确有可能引发环境危机与健康风险的物质列入候选名录中，在未来名录修订时优先考虑列入该类物质，以便捷名录信息的及时更新，保障新污染物名录与司法实践需求的契合。

3.3.2 完善新污染物环境风险评估管控制度

预防性制度是应对新污染物环境风险的核心法律制度。在环境法面临科学技术不确定性的背景下，风险预防原则应运而生，该原则强调采取预防行动不必以确凿的科学验证为前提，以尽可能地减少因科学的不确定性而导致的环境问题［39］。当下关于新污染物的科学研究缺乏确定性，而其损害风险却具有不可逆转性，在风险预防理念的指引下构设新污染物的预防性制度正当其时。目前中国已在污染防治领域项下的诸多法律法规中对风险评估制度及风险管控制度作出明确表述，法律制度需保持开放性，并应与时俱进地根据新情况调整具体规范，故而应将新污染物置入风险评估管控制度的涵摄范围，以实现源头防控。

风险评估是开展风险管控的前提和基础。新污染物风险评估制度应注重环境风险评估多元主体之间的协作，形成以专门机构为主导、公众为辅助的评估模式。新污染物之危害的潜伏期较长，仅依靠科学技术的评价体系容易忽略对风险的社会价值判断［40］，从而延误风险的预防时机。公众具有主观性，具备敏锐捕捉到自身身体状况与环境质量变化的能力，并能对新污染物环境风险的变化作出及时、直接的反馈。因此，在新污染物问题上，环境风险评估不仅需参照科学结论，还应考量相关的公众建议，让公众感知亦应成为判断其环境风险的重要因素［41］。风险管控既是对风险评估结论的落实，更是实现污染预防的必然环节。完善风险管控制度应从管控标准和技术两个方面着手。一方面，应完善新污染物环境监管标准。立法中应明确与新污染物污染指标、危害边界相贴合的环境监管标准，且该标准要综合考量新污染物所附着的产品标准以及大气、水、土壤等环境要素的承载能力。另一方面，应加强监管技术的研发与运用。新污染物分布广、危害扩散快，对新污染物实施监管需摆脱传统的区域化监管思路，充分运用物联网、大数据等数字化技术，拓展危害信息与监管要求的共享渠道，可对水、大气、土壤等关联环境要素的污染情况采取动态监控措施，以实现对新污染物环境风险的智能管控。

3.3.3 细化有毒有害化学物质进出口环境管理制度

有毒有害化学物质的生产和使用是新污染物的主要来源，对其开展风险管控是新污染物治理工作的重要着力点。中国正致力于打造双循环的全新格局，国内外经贸交织、往来密切。在此背景下，强化对有毒有害化学物质的进出口管理既是中国合理应对新污染物危害之迁移性、减少新污染物输入型危害的必要之举，也是中国作为化学物质生产和使用大国所应有的国际担当。

一方面，主管部门应严格落实有毒有害化学物质的进口登记程序。以新污染物名录为参照，筛选需高度关注的化学品清单，对可能存在风险的有毒有害化学物质实施更为严苛的进口标准，并辅之以更为精细的信息登记程序。在登记之后，还需相关部门强化对上述重点关注的有毒有害化学物质的流向实施短周期的监督管理。而针对首次进口的有毒有害化学物质，为防范新污染物危害的潜藏性，应额外设置首次进口的申报制度，适当拔高合格标准并施以更为精密的检测程序。

另一方面，相关部门应当加强对重点有毒有害化学物质的出口监督工作，实施分级管理制度。即，可依据有毒有害化学物质的危害外溢风险将其划分为安全、一般和危险三个等级，并逐级提高出口安全标准。针对一般和危险等级的有毒有害化学物质，还需进一步细化出口安全保障程序，以严格防控有毒有害化学物质在储运过程中的环境风险。

此外，新污染物问题已成为全球性问题，因此，在制定有毒有害化学物质进出口标准的过程中，不仅要充分考虑中国对有毒有害化学物质管控能力的上限，同时还需加强与其他国家的沟通和交流，尽量缩小各国有毒有害化学物质认定标准之间的差异。同时，中国还应保证有毒有害化学物质进出口管制清单的透明化与及时更新，以进一步增强对新污染物污染风险的防控能力。

3.3.4 优化新污染物环境修复制度

新污染物环境修复制度是对污染损害事故发生后的补救处理制度，对被污染的环境要素实施修复，是避免危害进一步扩散、重现环境价值的应然选择。在制度设计上，应着重对以下内容进行表述：第一，明确环境修复标准。应以适应未来利用为价值导向［42］，综合考量新污染物产生危害的阈值、被污染的环境要素的危害承载力，拟定合理的环境修复目标值作为检验环境修复效果的硬性指标。第二，确立环境修复规划。基于新污染物危害的迁移性，污染事故发生区域内的所有环境要素都可能存在环境风险，因此，需在考量各环境要素的受损程度、自修复能力、修复的预期成本等因素的基础上作出分阶段、分批次、分先后的规划安排，以便有序开展修复工作。第三，构设环境修复归责机制。要合理安排修复主体，环境修复的责任安排以谁污染谁治理原则为基准，兼顾考虑到新污染物危害往往需要长期积聚方能显现，可以适当地溯及既往以扩大责任主体，以期实现更合理的责任分配。第四，实行修复评估机制。在责任人完成修复活动后，需开展政府主导、公众参与的效果评估工作对修复效果进行核验检查，对于长期性的修复工程，则需开展阶段性、周期性的检查工作，以保障能彻底去除环境要素中留存的新污染物危害。