中国地方政府环境责任履行水平测度及其时空演变

胡宗义，李好，刘佳琦，何冰洋

（1. 湖南大学金融与统计学院，湖南 长沙 410006；2. 长沙理工大学数学与统计学院，湖南 长沙 410114）

中共十八大以来，习近平总书记多次强调：“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”，并把生态文明建设提到了前所未有的高度，促使环境保护受到高度重视，生态环境质量得到有效改善，但由原来的高投入、高消耗、高排放粗放型增长模式所引发的各种生态环境问题仍然突出。依据《2020年中国生态环境状况公报》显示，仍有135个城市空气质量未达标，超标城市占比为40.1%。而政府作为社会公共利益的代表，理应担当好生态环境的监督者、管制者以及治理者的角色。为实现这一发展目标，应充分发挥政府在环境治理体系的主导作用，并进一步强化其环境责任。因此，需要构建完善的政府环境责任评估体系，科学评估政府环境责任履行水平以清晰地了解环境责任履行状况，促进经济与环境的协调发展。

1 文献综述

目前学界对地方政府环境责任评价指标体系研究尚处于起步阶段。一是使用单一指标衡量地方政府环境责任履行水平，采用环境规制等代理变量来展开分析。其中部分学者基于成本角度，采用环境治理投资占GDP比重［1］、排污费收入［2］、政府颁布的法律法规数量［3］、环保人员数量［4］等指标来衡量。另外，部分研究基于政府工作报告，使用工作报告中的环保词频数作为政府环境治理的代理变量［5-6］。二是使用综合指标法来衡量。部分学者基于污染排放量，采用二氧化硫去除率、工业烟尘去除率、工业废水以及固体废物综合利用率等构建环境质量综合指标来衡量［7-9］。也有学者从环境绩效指标出发，使用环境健康、环境质量、生态系统健康和资源能源等生态环境相关指标衡量政府环境责任的履行情况［10-11］。还有学者除了采用环境质量指标之外还考虑环境治理指标来衡量地方政府环境责任履行水平：许继芳［12］将政府环境责任履行水平分为制度性维度、行为性维度和人员性维度；曹颖等［13］基于中国国情，从环境健康、生态保护、资源可持续利用与气候变化以及环境治理能力四个方面来建立中国政府环境责任履行水平评估指标体系；颜金［14］通过分析政府环境责任影响因素，构建了包括环境质量、污染控制、环境管理和环境建设四个维度的地方政府环境责任指标体系。以上研究虽然考虑了政府环境治理行为这个影响因素，但对政府环境责任指标体系的构建，不仅缺乏指标衡量方式的描述，也未使用数据验证该指标体系是否具有可靠性和可行性。现有研究主要存在以下三个方面的不足：第一，对于政府环境责任的衡量并未形成一套完备且科学合理的指标体系，大部分研究仅刻画地方政府环境责任的侧面，没有全面系统衡量地方政府环境责任全貌。第二，已有研究以定性分析为主，缺少数据支撑和检验分析，指标体系的科学性和可靠性难以得到保障。第三，由于现阶段与地级市有关的数据获取难度大，现有研究仅将单独的某一城市或一些地区作为观察对象考察其政府环境责任水平，这不仅无法对各个城市间政府环境责任履行情况进行横向比较，同时也缺少对政府环境责任履行水平的长期动态监测。

有鉴于此，该研究基于政府环境责任的内涵，尝试构建地方政府环境责任评价指标体系，以2008—2020年中国地级市为研究对象，运用信效度方法对该评价指标体系进行检测，对城市的政府环境责任履行水平进行测度；并从地方政府环境责任履行水平的时间演化、空间演变和动态演进三个方面展开分析，以期全面了解中国地级市的政府环境责任履行。该研究试图在以下方面有所创新：第一，构建地方政府环境责任履行情况的评价指标体系，评估中国地方政府的环境责任履行水平，为实现政府环境责任问题由定性研究转向量化分析奠定基础。第二，采用的改进熵权法，依据样本数据包含的信息和考虑不同年份之间的差别来确定指标权重，使分析结果更具有客观性和合理性。第三，扩大样本容量，选取120个地级市的政府环境责任履行水平进行测度，揭示中国地方政府环境责任水平的空间特征、空间差异和空间关联性，为政府环境治理体系建设提供可靠的决策依据，拓展政府环境责任研究的深度和广度，进一步丰富政府环境责任研究的内容。

2 指标选取与数据来源

2.1 地方政府环境责任指标体系构建

政府环境责任是指各级政府行政机关对于社会公众在环境保护方面的利益和需求作出及时的回应，并采取有为的方式集中解决群众身边突出的生态环境问题，为人民创造良好的生态环境。依据习近平生态文明思想和《中华人民共和国环境保护法（2014）》中所规定政府的环境职责，政府应推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，构建多元化的生态保护监管体系，建设美丽中国全民行动。因此，该研究分别从深化生态建设、强化监管执行和注重多主体共治三个不同层面来构建地方政府环境责任的指标体系，切实将推进政府履行生态环境责任与生态环境治理能力现代化落到实处，以期实现生态治理效能的高效提升。遵循客观性、科学性、可操作性等原则和考虑数据可获得性，基于前文的分析，分别从生态环境治理责任、生态环境监管责任和生态多元共治责任三个维度共涵盖29个指标来考察中国地级市的政府环境责任履行情况，具体指标见表1。

表1 地方政府环境责任评价指标体系

首先，政府承担生态环境治理责任是生态文明建设中保障人民福祉的必然要求，是指政府运用经济、信息、法律等规制手段管理生态资源和改善环境质量，是一项重要的职责［16］。基于生态环境治理责任的内涵，将生态环境治理责任分成生态保护和环境质量两个方面进行考量。其中生态保护责任的重点是协调人与自然和谐共处，整合生态和城市的景观建设，主要考察生态空间规划、市容环境美化和生态资源节约三个层面的状况。基于此，选取了森林覆盖率、城市建成区绿化覆盖率、园林绿化投资额占GDP比重、市容环境卫生投资额占GDP比重、节水措施投资额占GDP比重五个指标。环境质量责任侧重于统筹山水林田湖草沙系统治理，以改善生态环境质量为核心，以建设人与自然和谐共生为目标，切实贯彻落实党中央深入保卫蓝天、碧水和净土污染攻坚战决策部署。该责任主要考察政府对大气、水体和土壤环境的污染排放治理力度和治理成效。参考胡美娟等［17］的研究，选择蓝天指数、PM2.5平均浓度和治理废气完成投资额占GDP比重反映大气环境质量改善成效和力度，选择河湖水质和治理废水完成投资额占GDP比重反映水环境质量改善成效和力度，选择单位耕地面积农药使用量、水土流失治理面积、一般工业固体废物综合利用率、生活垃圾无害化处理率和治理固体废弃物完成投资额占GDP比重反映土壤和固体废物污染防治成效和力度。

其次，政府承担生态环境监管责任是提升生态系统质量的重要保障，也是生态文明建设中治理能力现代化的重要内容。《“十四五”生态环境保护规划》强调以建立健全生态保护监管体系为核心，推进生态保护监管体系和监管能力现代化。根据《环境保护法》，生态环境监管责任规定政府应监察影响环境的行为和监测环境资源的变化［18］。依据《环境保护法》中规定的环境监管职责，将生态环境监管责任分为环境监测责任和环境监察责任两方面。其中环境监测责任分为生态环境监测网络体系的构建和环境监测投入两方面，选择人均环境空气监测点位数和人均地表水水质监测断面点数来衡量生态环境监测网络完善情况。借鉴秦天等［19］对环境监测指标的选取，选择监测机构人数占从业总人数比重来衡量政府在环境监测的投入情况。生态环境监察责任从环境监察水平和环境监察投入两个方面细分［20-21］，具体指标由人均监察企业次数、排污费（环境保护税）收入占GDP比重、开展污染源监督性监测的重点企业数和监察机构人数占从业总人数所构成，以期反映出政府在环境监察方面的执法强度。

生态多元共治责任是指基于“双碳”目标下政府应加快构建政府引导、企业主体、社会参与的多元共治格局，进一步推进绿色低碳的高质量发展［22］。由此可见，政府不仅需充分激发社会多主体环境保护意识，还需倡导绿色低碳的生活方式，将绿色理念转化为多主体的自觉行动［23-24］。基于此，将生态多元共治责任分成社会整合和绿色低碳两个方面来进行考量。其中社会整合责任的重点是强化全民环保意识与参与环保治理意愿。环境宣传教育是多主体达成环境共识，动员组织协调多主体推进环保事业的重要抓手，而环境信息公开是公众主动有效参与环境治理的前提。该研究从环境信息公开和环境宣传教育两方面，选择政府组织环境宣传活动次数、生态保护知识法规普及率和污染源监管信息公开指数来表示社会整合责任。绿色低碳责任的重点是构建形成绿色低碳循环发展的能源体系和推动节能减排降碳的全民行动。因此，从低碳节能和绿色生活两个方面，选择单位GDP二氧化碳排放量、单位GDP综合能耗、人均家庭天然气用量和人均乘坐公共交通次数来表示绿色低碳责任。

2.2 地方政府环境责任的模型刻画

该研究将地方政府环境责任界定为生态环境治理责任、生态环境监管责任和生态多元共治责任三个维度，故地方政府环境责任履行情况可表示为：

式中：Ger表示地方政府环境责任的履行水平，Gove表示生态环境治理责任的履行水平，Supe表示生态环境监管责任的履行水平，Mult表示生态多元共治责任的履行水平。

不妨假定，公式（1）中的三个变量有如下性质：Gove>0，Supe>0和Mult>0，且三个变量改善都会促进Ger的正向提高，但正向作用边际递减，即：

同时假设公式（1）的函数形式为柯布-道格拉斯型，对其全微分可得到：

令f=表示地方政府环境责任履行水平的增长率；α=分别表示为三个维度的贡献份额；f1=分别表示为三个维度的变化率，则公式（4）可简化为：

由公式（5）可知，地方政府环境责任水平的提高源于生态环境治理责任履行水平、生态环境监管履行水平和生态多元共治履行水平三个维度协同改善。这不仅需要各个维度变化率fi的正向促进，也需要各维度贡献份额的提高。

2.3 数据来源和处理

一方面，该研究涉及的污染源信息公开程度源自公众环境研究中心（IPE）和自然资源保护协会（NRDC）共同发布的《城市污染源监管信息公开指数（PITI）报告》，其研究报告涵盖120个城市（以环保重点城市为主），考虑信息公开维度数据的可获取性，选取上述报告中的120个城市为研究样本。另一方面，由于《中华人民共和国政府信息公开条例》（简称《条例》）和《环境信息公开办法（试行）》于2008年5月1日起正式实施，《条例》明确规定政府应规范公开环境信息以及确保公众能依法获取信息。这代表中国环境管理进入从“管理”的一元主体变成“治理”的多元主体的新格局，政府履行环境责任的内容从单一污染控制向促进多主体协同治理转变，据此将样本研究的起始年份定为2008年。

数据主要源自《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国城市统计年鉴》、EPS数据库以及各个城市官方网站。对于部分指标没有数据或者缺失某些年份的数据，主要采取如下两种方法进行处理：一是对于部分指标缺失某些年份值采用插值法处理，例如污染源信息公开程度从2013年才开始覆盖120个城市，故对个别城市缺失数据值使用插值法处理，进而保持数据一致性。二是部分指标受地级市数据限制，对于这部分数据采用估算方法。例如，市级监测站机构人数和市级监察机构人数来自于《中国环境统计年鉴》省级指标。借鉴范子英等［25］推算市级环保问题上访人数的处理思路，用地级市工业总产值占本省工业总产值比重乘以省级数据，估算出地级市层面数据。

2.4 地方政府环境责任评价指标体系的权重计算

首先，由于各项指标属性、单位不同，需对指标体系中各项指标值进行无量纲化处理。其次，借鉴杨丽等［26］提出的改进熵值法，在传统熵值法思路上加入时间变量，利用指标在时间维度上的信息量，旨在有效区分评价对象在不同时间点指标上的差异。各指标权重计算结果见表1。

3 信效度检验

针对该研究所构建的地方政府环境责任履行指标体系，对其进行可靠性和有效性检测。在设计指标体系过程中，信效度方法是检测指标体系是否具有合理性的首选方法。因此，运用信效度方法来衡量地方政府环境责任履行水平指标体系的科学性和可行性。

3.1 信度检验

该研究采用指标评价中最为常见的信度检测方法-克朗巴哈α（Cronbach’s Alpha）系数法。这种方法主要测定指标体系中内部结构的良好性和一致性，其系数计算公式为：α=，其中k为项数，-r为k个项目相关系数的均值。α取值范围在0～1之间，系数越接近1，显示该指标体系可靠性越高。一般认为，克朗巴哈系数大于0.7，则认为指标体系的内部一致性较好。利用SPSS统计软件对样本进行可靠性分析，结果见表2。

表2 信度系数表

表2显示信度系数为0.7302，该系数大于0.7，表示该指标体系测度结果具有较高的可靠性。根据表3 弗里德曼的检验结果，显示弗里德曼的卡方观测值为35825.0301且具有显著性，则认为指标之间存在显著差异。与此同时，肯德尔协同系数W接近1，这意味指标体系内部一致性较强。

表3 弗里德曼ANOVA表

3.2 效度检验

检测地方政府环境责任水平指标体系是否具有效度。效度检测是衡量筛选的指标反映地方政府环境责任履责情况真实性的一种方法，效度越高表示指标与其评价对象一致性程度越高。采用探索性因子分析进行效度分析。在因子分析之前需要进行KMO检验和Bartlett球形检验。由表4可知KMO检验值为0.7816（大于0.7），Bartlett球形检验卡方值为17984.0041，P值为0.0000且小于0.05，综上表示指标体系效度较好，可以进行主成分分析。

表4 KMO检验和Bartlett球形检验结果

对指标体系中的各个指标进行主成分分析，并以特征值大于1作为标准来提取公共因子，通过方差最大化正交旋转来明确公共因子的实际意义。结合特征值大于1的标注和碎石图结果分析，最终提取了6个主成分，总累计方差贡献率为66.29%。

根据旋转后的因子载荷矩阵（表5），第一主成分旋转载荷较大的指标包括PP1、PP2、PP3、PP4、PP5，代表生态环境治理责任中生态保护维度，其方差贡献率为19.8576%，特征值为5.7587。第二主成分旋转载荷较大的指标包括MS1、MS2、MS3、MS4，代表生态环境监管责任中环境监察维度，其方差贡献率为7.6498%，特征值为2.2185。第三主成分旋转载荷较大的指标包括MM1、MM2、MM3，代表生态环境监管责任中环境监测维度，其方差贡献率为7.2248%，特征值为2.0952。第四主成分旋转载荷较大的指标包括SC1、SC2、SC3、SC4，代表生态多元共治责任中绿色低碳维度，其方差贡献率为6.1123%，特征值为1.7726。第五主成分旋转载荷较大的指标包括SS1、SS2、SS3，代表生态多元共治责任中社会整合维度，其方差贡献率为5.4752%，特征值为1.5878。第六主成分旋转载荷较大的指标包括PQ1、PQ2、PQ3、PQ4、PQ5、PQ6、PQ7、PQ8、PQ9、PQ10，代表生态环境治理责任中环境质量维度，其方差贡献率为4.4653%，特征值为1.2949。综上所述，29个指标恰好被分成6个主成分而且正好对应指标体系中的6个维度，这表明指标体系内部一致性程度高。据此，可以认为该研究的地方政府环境责任履行水平测度指标体系是有效的。

表5 地方政府环境责任履行水平旋转因子载荷矩阵

4 地方政府环境责任履行的测度分析

根据前文给出的测度指标体系，采用改进熵值法加总各指标得分，来衡量120个样本城市的政府环境责任履行水平。为进一步剖析地方政府环境责任的特征，从时间演化、空间演变和动态演进这三个角度来展开分析。

4.1 地方政府环境责任履行水平的时间演化

依据前文设计的地方政府环境责任履行水平指标体系和测度方法，采用2008—2020年各地级市的指标数据，计算出120个城市的政府环境责任履行水平。为进一步直观展示中国地方政府环境责任水平的演变趋势，首先利用柱状图观察样本城市整体层面的政府环境责任均值水平的变化趋势。如图1所示，从整体层面来看呈现波动上升趋势，其中2008年的均值为0.0461，到2020年增加到0.0637，由此可以计算出2020年样本城市的政府环境责任水平综合指数相比2008年提升了38%。这说明各样本城市的政府环境责任水平整体呈现出增长趋势。从具体的演变态势来看，主要呈现两个时期段特征，第一阶段的特征是小幅度持续上升，第二阶段的特征是先快速上升再波动调整。

图1 2008—2020年样本城市的政府环境责任水平均值

其中，第一阶段的时间跨度为2008—2013年。在该阶段，地方政府环境责任水平出现小幅度的波动上升，涨幅仅为7%。一方面来说，由于2001年中国加入世界贸易组织，其经济发展呈现出快速增长态势。大规模的经济建设造成了严重的环境问题，对国内环境资源带来了巨大冲击。国家“十三”规划的部分总量目标并未完成，其中主要目标二氧化硫排放总量未降反比2000年增加27%。因此，面对日益增长的环境问题，环境保护逐渐得到重视。2008年，国家环境保护总局升格为环境保护部，强调政府环境监督执法等责任，为中国环境保护提供了有力的组织保障。国家“十一五”规划明确落实建设资源节约型环境友好型社会，推进发展循环经济。自此之后，中国提出了一系列重大环境创新决策部署。例如《节约能源法》的新修正法案规定政府应创建专项基金来支持节能设备，并为使用节能产品的企业提供财政补贴和税收优惠政策，这也是第一部将节能目标纳入到政府官员绩效考核的法案，体现政府承担环境责任的重要性，这也是2008年之后地方政府环境责任水平出现小幅度上升的原因。另外，2011年地方政府环境责任水平明显提升，是由于2011年中国制定《全国环境宣传教育行动纲要（2011-2015年）》，推进全民环境宣传教育行动计划，大力创办环境宣传活动，增加公众的环境参与性，强调生态多元共治的重要性，促进公众环保意识的提升。

第二阶段的时间跨度为2013—2020年。该阶段的地方政府环境责任水平大幅度上升，涨幅为30%。一方面，2012年以后大气、水和土壤等环境问题大面积爆发，特别是2013年中国出现大规模且长时间段的雾霾天气引发了公众舆论和政府危机意识，环境保护工作被提上重要议程。之后，中央政府相继出台并实施了《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》等一系列污染防治计划。十八届三中全会全面深化生态文明制度改革，提出用制度保护生态环境的要求，实行最严格的生态环境保护制度如生态补偿制度等， 提出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，告诫地方政府不应过分追求GDP增长而牺牲生态环境。这些举措警示地方政府应积极提高履行环境责任水平，才能真正实现环境保护和经济发展的协调可持续发展。这也是2013年之后政府环境责任水平出现大幅度上升的主要原因。另外，2016年政府环境责任水平明显提升，原因在于2016年开启第一轮生态环境保护督察。这是推进环境管理战略转型的重要探索，也是督促地方政府履行环境责任的有力抓手。

4.2 地方政府环境责任履行水平的空间演变

为了更清晰地讨论地方政府环境责任水平的空间演变过程，分别从空间特征、空间差异和空间关联三个视角展开分析。

4.2.1 地方政府环境责任履行水平的空间特征

按照国家统计局的划分标准，将120个样本城市划分为四大区域即东部、中部、西部和东北地区，图2列示了全国和四大区域的地方政府环境责任水平的变化趋势。

图2 2008—2020年全国及四大区域地方政府环境责任水平变化趋势

从图2看出，四大区域地方政府环境责任水平均值变化趋势整体呈现出“东部领先，中、西、东北地区追随”的空间特征。在研究时间段内，东部地区的均值明显远高于全国整体水平以及中、西、东北地区；并且中、东北地区的均值也一直低于全国整体水平；但西部地区的均值稍稍高于中部和东北地区并在2020年高于全国整体水平，这三个区域的整体水平差异一直在不断增大。2020年全国和各区域的地方政府环境责任水平相比2008年均有改善。西部地区的改善程度最为明显，中部地区和东北地区次之。其原因可能是东部地区依靠本身区位优势和改革开放的发展优势，经济发展较好且科技较为发达，所以相对其他地区，环保治理投入更多。除此之外中央政府首先对东部沿海地区进行一系列环保政策试点，东部地区享受政策红利，使其更加注重环境管理，基层环保人员也有较高的环保意识；西部地区生态环境形势较为严峻，国家提出西部大开发战略并以环境保护为重点，来抑制环境严重恶化的趋势。而所研究时间段为西部大开发奠定基础阶段向西部大开发加速发展阶段转变，中央政府不仅加大对西部地区生态的干预力度，将环境绩效纳入地方政府绩效考核，同时也赋予地方政府更多环保激励和政策扶持，使西部地区政府逐渐意识到环境保护的重要性，促使其政府环境责任履行水平从2008年的最低得分到2020年逐渐向最高得分靠拢；而中部地区和东北部地区生态环境相对西部地区较好，但过于强调经济发展而忽视环境污染问题，造成政府环境责任水平低。

其次，该研究分别从生态环境治理、生态环境监管和生态多元共治维度探讨区域间的空间特征（图3）。四大区域在三个不同维度的变化趋势都较为一致。在这三个维度，东部地区水平均高于其他三大区域，特别是生态环境治理维度和生态多元共治责任维度。在生态环境治理责任维度，由于东部环境治理人力和财政投入较大，所以东部地区生态环境治理责任高于其他地区。在生态环境监管责任维度，四大区域均呈现“缓慢提升—稳定调整—快速提升—稳定调整”阶段性演化特征，可以发现在2015年之后生态环境监管责任履行水平明显提升，这与2015年出台《关于加强环境监管执法的通知》的时间高度一致。该政策全面加强环境监管执法，推动监管执法“全覆盖”，在此政策实施之后，各区域责任水平明显改善。在生态多元共治维度，研究显示东部沿海地区更大可能性公布环境排放数据［27］。在两次全国公众生态文明意识调查中发现，东部地区公众对生态文明建设的知晓度和践行度均高于其他地区，且环境科普宣传力度也大于其他地区。这表明东部地区在环境宣传和环境信息公开两方面责任履行水平高于其他地区，所以东部地区生态多元共治责任履行水平较高于其他地区。

图3 2008—2020年四大区域地方政府环境责任水平的三大维度特征

然后，从城市层面来看，图2显示，在样本期内全国地方政府环境责任水平呈现波动调整但持续上升态势，但不同地方政府环境责任履行水平的变化呈现不同的特征。从城市水平的演变趋势来看，120个样本城市的政府环境责任水平变化趋势具体来说可分为波动平衡、波动上升和波动下降（表6），可以看出大部分城市的政府环境责任水平是有所上升，仅有16个城市的政府环境责任水平是下降趋势。政府环境责任水平增长率前五的城市分别为铜川、泉州、九江、长春和赤峰。这五个城市的政府环境责任水平大幅度增加的主导因素有所异同，五个城市在生态环境监管指标和生态环境治理指标上的得分都出现了大幅上升。除此之外，赤峰的环境责任水平的提升还归因于生态多元共治这一维度。依照政府环境责任得分排名，这五个城市在2008年处于末尾，但是在2020年，排名上升了至少50位。其中的原因主要是五座城市在早期为工业城市，面临环境污染严重、资源约束趋紧等问题。但后期政府积极推进生态文明建设，吹响城市绿色转型号角，环境质量得到有效改善。例如，铜川作为煤炭等传统资源型产业为主的典型工业城市，在20世纪90年代末成为全国大气污染最严重的城市之一，被称为“一座卫星看不见的城市”。如今铜川深入贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，不断加强生态环境保护，2022年空气质量为关中第一，获评全国践行生态文明发展优秀城市。

表6 2008—2020年市级层面地方政府环境责任水平变化态势

4.2.2 地方政府环境责任履行水平的空间差异

从上文中能明显看出东、中、西、东北地区政府环境责任水平存在显著差异。为进一步揭示四大区域的政府环境责任水平差异的演变特征及其来源，使用Dagum基尼系数及其分解法对政府环境责任水平差异的空间来源展开分析。

从总体层面来看，如图4所示，样本期内120个样本城市总体呈现波动下降变化过程，其中2008年基尼系数为0.2328，到2020年基尼系数为0.2000，下降幅度为14%，说明样本城市的政府环境责任水平的区域差异正逐渐缩小。事实上，如今生态文明建设地位和作用日渐凸显，一方面，地方政府环保意识逐渐加强；另一方面，中、西和东北地区受益于多重环保政策激励和扶持，政府环境责任水平改善程度明显高于东部地区，四大区域间政府环境责任水平差异显著缩小。从区域层面来看，四大区域内部差异变化趋势大致相同。首先，东部地区内部差异变化与全国整体恰恰相反，呈现波动上升的变化趋势。具体来看，基尼系数由2008年的0.2429上升到2020年的0.2549，上涨幅度为5%，其差异程度在研究时间段内高于全国整体。而西部地区内部差异变化与全国的变化差异基本类似，在2011年前呈现上升趋势，基尼系数由0.2350上升到0.2757；2014年之后，呈现波动下降趋势，基尼系数达到0.2087，最终下降幅度为11%。其次，东北和中部地区的基尼系数远低于东部和西部地区，这表明东北和中部地区各城市政府环境责任水平较为相似。在该研究时间段内，东北和中部地区处于高度平均（指数等级极低）水平，而东部和西部地区处于比较平均（指数等级低）水平。东北地区内部差异变化呈现与全国整体变化相反。从演变趋势来说，大致分为三个阶段：2008—2013年是波动上升趋势，2013—2015年是急速下降阶段，2015年为东北地区基尼系数最低点，也是全地区基尼系数最低点（0.1005），最后一阶段为波动上升阶段。最后，中部地区呈现差异增大的趋势，基尼系数由2008年的0.1776上升到2020年的0.1789，上升幅度为0.7%。东北地区和中部地区在2015年基尼系数上升的原因有可能是依托多重环保政策的扶持，两个区域在政府环境责任水平上升的同时，区域内差异变大。

图4 中国地方政府环境责任水平全国及各区域基尼系数演变趋势

如图5所示，东北地区与中部、东部地区区域间差异呈现波动上升趋势，其他4组区域间差异均呈现波动下降趋势。西部与中部、东部、东北地区的差异变化趋势基本一致，整体上呈现明显波动下降趋势，下降幅度分别为12%、2%和8%，西部改善速度明显快于其他三个地区，导致西部地区与其他三个地区差异明显缩小，这与上文分析明显一致。东-中部地区间差异虽然在2014年有明显的上升，但整体来说呈现波动平衡趋势，下降率为3%。东北地区与东部地区间差异在2008—2015年呈现波动下降趋势，2015—2020年呈现波动上升趋势，上升幅度为12%。中部-东北地区的区域间变化差异与东北-东部地区类似，其基尼系数为样本期内最小，这表明中部和东北地区间政府环境责任水平差异明显小于其他区域间的差异，其演变趋势为“波动下降-波动上升”。但总体呈现波动上升趋势，上升幅度为6%。

图5 中国地方政府环境责任水平区域间差异演变趋势

依据Dagum基尼系数分解公式，探究地方政府环境责任水平地区内、地区间和超变密度贡献差异。通过三种差异来源贡献程度对比（图6），在2013年之前地方政府环境责任水平超变密度贡献度最高。在2013—2016年，地区间差异的贡献度最高。2016年以后，超变密度贡献度最高，地区内差异贡献在样本期内贡献最小，贡献均值为73%。这表明超变密度是目前中国政府环境责任水平地区差异的主要空间来源，其次才是地区间差异，最后为地区内差异。若要缩小政府环境责任水平区域差距，首先应从超变密度的角度出发，促进中国地方政府环境责任水平协调发展。从具体的时变趋势来看，首先超变密度差异贡献率呈现“波动下降-波动上升”的趋势，波动区间为69%～98%。其次，地区间差异贡献度趋势与超变密度贡献度趋势大致相反，总体演变态势分为两个阶段，2008—2014年为波动上升阶段，2014—2020年为波动下降阶段。表明地区间差异贡献度变化被超密度贡献度变化所吸收，显示出不同地区的政府环境责任水平的溢出效应。最后，地区内差距贡献度波动较为平缓，波动区间为68%～79%，总体演变态势大致为两个阶段，2008—2011年是缓慢上升阶段，2011—2020年是缓慢下降阶段。

图6 中国地方政府环境责任水平总体差异来源

4.2.3 地方政府环境责任履行水平的空间关联分析

地理学第一定律表明，任何事物或属性在空间分布上存在特殊关系，且距离越近的事物空间关联性越强。为了探究各城市间政府环境责任水平是否具有空间相关性，掌握地方政府环境责任水平的分布格局和演变特征，采用空间计量经济学中广泛使用的莫兰指数（Moran’sI）对120个样本城市的政府环境责任水平的空间相关特征进行分析。

首先，测算全局莫兰指数来衡量样本城市的政府环境责任水平是否具有空间相关性和集聚性。全局莫兰指数的取值范围为［-1，1］，如果取值为正，说明各城市的政府环境责任水平存在空间正相关；如果取值为负，说明各城市的政府环境责任水平存在空间负相关；如果取值为0，说明各城市的政府环境责任水平不存在明显的空间相关性。其计算公式为：

其中：Geri为第i个城市的政府环境责任水平，和S2分别为120个样本城市的政府环境责任均值水平和方差，n为城市数量，Wij为空间权重矩阵，采用城市间的地理距离倒数来表示。由表7可以看出，从2008—2020年各年份全局莫兰指数均为正，显著性均在10%水平以下，这说明样本城市的政府环境责任水平之间存在外溢性和空间差异性，即各城市政府环境责任水平会受到邻近城市政府环境责任水平的影响。这与Fredriksson等［28］得出的结论类似。具体而言，若某城市的政府环境责任的履行水平明显提升，其邻近城市的政府环境责任水平也将提升。

表7 中国地方政府环境责任水平全局自相关莫兰指数

为了进一步判断120个样本城市是否具有局部集聚效应，分别选择样本初期2008、2012、2016年和样本末期2020年作为代表年份并绘制其局域莫兰指数散点图来刻画和分析各城市政府环境责任水平的集聚特征，如图7所示。

图7 部分代表年份地方政府环境责任水平局域莫兰指数散点图

其中，大部分城市都位于第一象限和第三象限，表明地方政府环境责任水平存在“低-低”组合或者“高-高”组合的空间关联模式。一方面，“高-高”组合意味着地方政府环境责任水平较高的城市，其周边邻近城市的政府环境责任水平也较高。而大部分东部地区如广州、东莞、苏州和镇江等出现在第一象限，这说明东部地区大部分城市履行政府环境责任会受到相邻地方政府的环境责任水平影响。例如，江苏镇江率先探索一条绿色低碳的高质量发展道路，出台具有“中国特色”的区域考核制度。在镇江“低碳新路”的推动下，其他相邻城市如杭州、厦门等学习与借鉴其经验和做法，积极开展碳峰值研究，建立区域间环境管理合作和分享机制。另一方面，成都和重庆一直位于第四象限，表明这两个城市的政府环境责任水平均高于其他邻近城市。这可能是因为以双城为中心建立成渝城市群，是西部地区发展水平最高的区域，双城协同推进环境治理体系现代化，实现跨区域协同推进生态文明建设。根据以上分析可知，邻近城市的协同管理有利于双方城市的政府环境责任水平提升。同时发现城市的政府环境责任水平也会受到周边其他城市的政府环境责任水平影响。例如在2008年和2011年，北京的空间关联模式为“高-低”，而唐山的空间关联模式为“低-高”。而在2011年之后两个城市的空间关联模式为“高-高”。这说明政府环境责任水平高的城市也能带动周边城市积极履行政府环境责任。而比较四个代表年份政府环境责任水平，发现空间集聚特征没有明显的变化，表明政府环境责任水平的空间集聚特征不随时间变化而改变。

4.3 地方政府环境责任履行水平的动态演进研究

为了研究地方政府环境责任水平的空间分布形态和动态演进过程，采用非参数核密度估计来分析全国以及四大区域的政府环境责任水平的动态分布规律，具体从位置演变、分布态势、延展性变化以及极化趋势这四个方面来讨论。

图8刻画了地方政府环境责任水平的动态分布演变态势。地方政府环境责任水平曲线主峰位置小幅度右移，主峰高度上升，宽度逐渐收窄，说明地方政府环境责任水平具有逐渐提升的趋势。同时，分布曲线具有右拖尾特征，分布延展性拓宽，说明各城市的政府环境责任水平差距正逐渐缩小。从波峰位置演变来说，分布曲线只有一个主峰，表明政府环境责任水平呈现单极化特征。

图8 全国地方政府环境责任水平的分布动态

图9（a）、（b）、（c）和（d）分别刻画四大区域的政府环境责任水平的分布动态。四大区域的分布曲线存在一定的共性也表现出差异性。从分布位置演变来说，四大区域分布曲线主峰位置右移，且波峰高度逐渐上升，表示四大区域的政府环境责任水平均呈现上升趋势。从波峰位置演变来说，东部地区、西部地区以及东北地区个别年份出现两个或两个以上主峰，而中部地区分布曲线始终呈现单峰特征；其中东部地区分布均存在多个侧峰，与主峰的距离逐渐扩大，说明东部地区的政府环境责任水平发展存在多极化趋势。其分布曲线分布延展性拓宽，说明东部地区区域间差异正逐渐变大，这与上文基尼系数得出结论一致；西部地区与东部地区分布形态类似，但是西部地区分布曲线为双峰特征，侧峰与主峰的距离逐渐靠近，且侧峰的高度和宽度逐渐降低。这说明西部地区存在两极化趋势，西部地区区域间水平差异有缩小的趋势；东北地区波分布曲线在2012年之后从单峰特征变成双峰特征，主峰宽度变宽，说明东北地区的地方政府环境责任水平区域内部差异有扩大趋势且存在两极化趋势；中部地区分布曲线主峰高度逐渐提高，分布曲线延展拓宽，说明中部地区地方政府环境责任水平明显提高，地区间差异逐渐扩大且不存在极化现象。

图9 四大区域地方政府环境责任水平的分布动态

5 结论

该研究基于习近平生态文明思想和政府环境责任内涵，借助改进熵值法，从生态环境治理责任水平、生态环境监管责任水平和生态多元共治责任水平三个维度来评估地方政府的环境责任水平，并使用信效度方法对指标体系的可靠性和合理性进行检验。其次，利用Dagum基尼系数及其分解方法研究地方政府环境责任水平的区域差异演变并运用核密度估计方法展示政府环境责任水平的分布动态趋势。最后，采用莫兰指数分析地方政府环境责任水平的空间分布特征。研究发现：①基于政府环境责任内涵所构建的涵盖3个维度29个指标的测度体系通过了信效度检验，能够准确、客观地衡量政府环境责任履行水平。②从时间演化趋势来看，政府环境责任履行水平呈现波动调整但总体上升趋势，其变化趋势具有明显的两阶段性特征，即第一阶段呈现先小幅度持续上升趋势（2008—2013年），第二阶段呈现先快速上升再波动调整的趋势（2013—2020年）。③从空间演变形势来看，区域层面的政府环境责任履行水平与全国变化趋势基本一致，呈现“东部领跑，中、西、东北地区追随”的空间特征。基于维度层面，生态环境监管责任履行水平呈现明显改善，生态环境治理责任履行水平和生态多元共治履行水平上升趋势不明显。基于城市层面，大部分城市呈现波动上升趋势；基于空间来源来看，全国政府环境责任履行水平区域内差异呈现缩小趋势，西部地区与全国呈现趋势一致而其他三个区域与全国趋势相反。政府环境责任水平主要差异来源为超变密度，其次是区域间差异，最后是区域内差异；基于空间关联来看，政府环境责任水平具有正向空间外溢性。大多数城市位于局域莫兰指数散点图的第一、三象限，表明中国地方政府环境责任水平存在“低-低”和“高-高”的空间集聚特征。④从动态演变态势来看，地方政府环境责任水平在样本期内呈现上升趋势，区域间差异缩小，无极化现象。中部地区分布曲线差异扩大、无极化现象，而东部、西部和东北部地区则呈现两极化或者多极化特征。

尽管如今生态环境污染治理取得显著成效，但外部环境呈现出退化态势，内部经济也面临着下行压力。为此，该研究力图从生态文明视角来剖析中国地方政府环境责任履行水平的事实特征和演变规律，这不仅有助于激发各级政府积极履行环境责任，还能合理缩小和改善政府环境责任履行水平的区域差距和演变态势。因此，基于如上结论给出相关建议。①基于地方政府环境责任履行的变化趋势，中央政府对地方政府的绩效评价和监督考核能强化地方政府环境责任。中央政府应基于“赏罚结合”，完善政府官员绩效考核方式，以环境约束指标作为载体激励地方政府积极履行环境责任。另外，应进一步推进环境督察工作的规范化和制度化，形成环境督察整改的长效机制和管理闭环，有效落实“党政同责”和“一岗双责”。②从地方政府环境责任履行的时间演化趋势可以看出，公众参与能调动政府环境责任履行的主动性与积极性，推动政府由“被动履行”转变为“主动履行”，形成“政府-公众”良性互动关系。政府应优化公众参与制度体系，保障公众参与权和知情权，激发公众的主体意识与责任意识。而作为生态环境治理的重要主体之一，公众也应主动承担环境责任，积极参与环境保护工作，形成政府主导、企业为主体、社会组织与公众共同参与的现代环境治理体系。③地方政府应充分发挥地方政府环境责任的空间溢出效应，激励地方政府之间存在的良性策略关系，打破行政边界，主动效仿邻近地区的环境治理手段，建立相邻政府间环境治理的“联动协同机制”。