新形势下苏北城市镇村布局规划的实践与思考——以淮安市盱眙县为例

王 岩

（江苏美城建筑规划设计院有限公司，江苏 淮安 223005）

2018年7月，淮安市盱眙县20个镇（街、乡）经过行政区划调整，撤并为13个镇（街）；同年10月，淮安市委、市政府依据江苏省委、省政府加快改善苏北地区农民群众住房条件的举措，拟定出台《关于加快推进农民群众住房条件改善的实施意见》。从2018年盱眙县农房办成立，到2019年江苏省自然资源厅正式印发《江苏省镇村布局规划优化完善技术指南（试行）》，在淮安市政府统筹安排下，盱眙县迅速开展新一轮镇村布局规划编制工作。

在这样的大背景下，伴随着国土空间规划“五级三类”体系构架的发展变革，国家乡村振兴战略发展的不断优化实施，苏北乡村地区产业基础薄弱单一、空心村现象普遍、乡村人口大量外流的现实状况，盱眙县新一轮镇村布局规划承担着稳定镇村空间体系结构、实现乡村地区长远发展的重任。镇村布局规划以涉农自然村庄为规划研究对象，是国土空间规划体系中的重要专项规划，起到一个承上启下的作用，向上要对国土空间总体规划起到支撑作用，向下要通过编制“多规合一”的村庄规划逐步组织实施。

盱眙县位于两省交界之处，是典型的山水名城，历史悠久、人文荟萃；并拥有陡湖湿地自然保护区、铁山寺国家级森林公园、第一山国家级森林公园、龙王山水库饮用水水源保护区等诸多重要的生态保护要素，明祖陵、泗州城遗址、黄花塘镇新四军军部旧址等古文化遗址、墓群、红色旅游景点。盱眙县有低山、丘岗、平原、河湖圩区等多种地貌，素有人均“两亩耕地一亩山，一亩水面一亩滩”之称。盱眙县由于受南京的辐射带动作用较强，城镇化水平不断提高的同时人口流动性也较大，其城镇与乡村之间的关系在苏北地区也存在一定的典型性，这对新一轮镇村布局规划的编制也带来了新的考验。

1 本轮镇村布局规划的创新与突破

1.1 规划编制真正实现了“多规合一”

江苏省于2005年在全国率先组织开展了以“适度集聚、节约用地、有利于农业生产、方便农民生活”为原则的首轮镇村布局规划；2014年提出以发展为导向的村庄分类方法，引导村庄公共资源有效精准投向重点村和特色村，开启镇村布局规划优化完善工作。该两轮镇村布局规划仍然是在城乡规划的背景基础上完成的，并未与土地利用规划作有效衔接，从而使得后期的部分村庄规划编制后无法实施。

2019年在国土空间规划改革的时代背景下，在现行城乡规划、土地利用规划基础上，统一了规划管理基本单元，明晰的行政管理边界、准确的各地类图斑面积，使得本轮镇村布局规划编制能够有效落地。同时，规划注重多规之间的协调统一，充分衔接现有现行的县土地利用总体规划、城市总体规划、生态红线区域保护规划、农民群众居住空间布局规划、综合交通运输发展规划以及各类保护线（永久基本农田、生态保护红线、水利保护线、公益林管控区、行滞洪区）等等，真正意义上实现了“多规合一”。

1.2 严格遵循“自上而下、自下而上、上下联动”的工作方法

首先，进行现状调查、农民意愿摸底调查分析，重点关注乡村人口、产业、建设、特色、设施等方面内容；县域协调统筹重大设施布局和基本公共服务设施配置，有效指导各镇（街）规划编制。其次，各镇（街）人民政府按照县域统筹要求，结合村庄发展实际，组织镇村干部、群众充分酝酿讨论达成共识后，交由县自然资源主管部门会同有关部门进行初步方案校核。最后，规划方案成果经修改完善后，由县、市自然资源主管部门组织技术审查，报县、市人民政府批准后，按规定程序上报省厅备案。全过程充分征求村-镇-部门-县-市各级政府、部门、群众的意见和建议，并留存各级政府、部门、群众的签字盖章征求意见表；反复经过三轮以上的方案酝酿、校核、修改，最终定稿。

1.3 精准引导分类自然村庄

本轮镇村布局规划的自然村庄分类从2014年的分三类（重点村、特色村、一般村）重新细化分类为五类（集聚提升类村庄、特色保护类村庄、城郊融合类村庄、搬迁撤并类村庄、其他一般村庄）。其中，集聚提升类村庄、特色保护类村庄、城郊融合类村庄为规划的发展村庄，是未来乡村地区经济社会发展和人口集聚的主要空间载体；搬迁撤并类村庄是因避灾避险、脱贫攻坚、生态建设、重大项目和城镇规划建设等需要搬迁撤并的村庄，以及人口流失特别严重的村庄；其他一般村庄是作为近期看不准、暂不分类的村庄，也为这类村庄留足了观察和论证的时间，避免了非保即撤的情况发生。

2 规划编制的新思路与新方法

2.1 规划原则的引领

本轮镇村布局规划合理确定进城、入镇、留村的人口比例和分布，重点强调树立“多规合一”和“存量规划”理念，积极推进农村建设用地“减量化”，鼓励利用村庄存量土地、老庄台进行村庄建设；合理确定近期建设的农房项目选址规划和用地边界，不得占用永久基本农田和生态保护红线。此外，不搞“一刀切”，不能损害农民权益；着力提升乡村地区基本公共服务水平；同时，还增加了传承历史文化，保护乡村特色的原则，强调进一步彰显乡村地区文化特色、时代特征和地域特点，留住乡愁记忆。

2.2 村庄遴选方案的校核

避开“九靠近两远离”、遵从“两进三靠”等具体要求，充分尊重农民群众意愿，并结合人口及用地等规模综合布局发展村庄。首先依据生态红线、公益林、滞洪行洪区、文物保护区、铁路防护廊道、高等级道路防护廊道、高压线防护廊道、油气管道防护廊道、农村建设用地整理计划9大要素，遴选出一批发展受限制的自然村庄；同时，依据经部门认定的特色村、三星级康居示范村、村镇酝酿方案，优先确定一批适宜发展的自然村庄；形成初筛布点方案成果进行校核。

本次规划校核首次采用全县用地适宜性评价的方法，选取交通安全性、交通可达性、环境适宜性、城市氛围和地形适宜性5大类评价因子及16种子因子进行单因素的适宜性评价。首先运用层次分析法确定各评价因子的权重值，在yaahp辅助软件的模型构造、计算和分析帮助下，得出不同方案的权重，为最佳方案的选择提供依据；再运用GIS软件划分各因子适宜性等级进行叠加计算，得出最终的用地适宜性评价图。适宜性等级划分标准为5级，3级是可以接受的适宜用作居住用地的最低值，5级代表最适宜建设，1级代表完全不适宜建设；后将本次规划的发展村庄叠到村庄建设用地适宜性评价图上，去校核初筛布点方案规划的发展村庄是否适宜作为建设用地。

2.3 规划成果融入GIS数据库

本轮镇村布局规划首次运用GIS软件，统一工作底图、数据标准与工作平台，最终汇总形成成果数据库文件，统一汇交至省厅，实现国土空间一张图管理。规划成果图纸现状图以最新年度土地利用变更调查数据为基础，表达现状自然村分布、行政边界、道路等必要的信息要素，规划图以现行土地利用规划图为底图，落实生态保护红线、永久基本农田、自然村分类等基本信息要素。最终明确使用GIS作为数据库平台，统一格式、属性、代码等数据标准，备案入库前省厅做全面的衔接性、方案合规性审查，形成统一的国土空间规划数据库作为管理平台。

3 规划实施成效及新政策变化

3.1 规划支持苏北地区农民群众住房条件改善工作

淮安市委、市政府出台的《关于加快推进农民群众住房条件改善的实施意见》，提出要着力改善农民群众住房条件，不断提高农民群众生活品质，加快推进农业农村现代化，并认真总结两年来实施全市农民相对集中居住的经验做法，在本轮镇村布局规划中明确近期建设安置规模，为下一步编制“多规合一”实用性村庄规划提供规划依据，为农房建设项目提供有力指导。2019年，淮安市农房办印发了《淮安市农民集中居住区规划建设管理导则（试行）》，为每个县区、乡镇新建农房安置点提供了建设指导。

3.2 盱眙县农民群众住房条件改善实施成效

本次规划中2022年拟建设发展村庄55个，合理确定近期拟建名录及搬迁名录，预测人口规模、户数需求、用地面积，新建量能够满足四类人群及拆迁安置户留村的人员安置需求。近几年，盱眙县落实“3+8+N”农房改善发展战略，坚持规划引领，强调地域文化传统特色保护，将项目建设与设施配套、产业扶持、社会治理同步实施，建成一批特色鲜明、功能齐全，可推广、可复制的样板示范小区，保证搬迁农民“搬得出、稳得住、逐步能致富”。依据镇村布局规划，按照进城入镇留村的人口规模、分布状况，已经科学实施46个农房改善项目，支撑改善万余户；打造了芦沟小区“老鹅+”、天泉小镇“农旅+”、明陵社区“虾稻共生+”等一批特色产业小区。

4 后期规划调整过程中存在的问题与思考

4.1 调整自然村庄类型的原因论述

于2022年初，本轮镇村布局进行了一次局部方案调整工作，涉及盱眙县9个镇（街），主要调整的原因涉及以下几个方面：一是农房改善项目末年至2022年，任务重、时间紧，根据村民集聚意愿强烈，结合各村的位置、产业等实际情况，切实需要调整现有发展村庄位置和规模。二是为落实市局乡村振兴“三级先导”镇村布局规划优化完善工作，盱眙县黄花塘镇作为市级先导镇，需明确所有一般村庄的发展分类，将其划分为规划发展类或搬迁撤并类。三是积极响应盱眙县“十四五”期间省级特色田园乡村培育工作，自然村庄名录要求必须是镇村布局规划中明确的发展村庄或省级传统村落。四是因生态保护红线及行、滞洪区的方案调整，部分自然村庄已具备作为发展村庄的条件而调整局部方案。

4.2 特色保护类村庄的论证方法

在2019年编制镇村布局规划时，就存在一个困惑，即作为产业特色型的特色村，产业规模多大才可以作为特色保护类村庄来分类。例如同样是葡萄园产业，3.33公顷葡萄园种植和6.67公顷葡萄园种植的两种情况，都归类为特色保护类村庄是否是合理的。在2019年由于编制时间紧、任务重，并没有对此类情况做过多的思考与论证。那么在2022年做一轮局部调整的时候，针对特色保护类村庄的分类，采取现场踏勘调研，并运用定性和定量的方法进行了充分的论证与校核，使得特色保护类村庄的分类更加科学合理。

本次特色资源评价方法参考南京市农村地区特色资源评价指标体系研究成果，并结合省厅确定的五类特色资源类型、盱眙发展实际，设计了包括文保级别、年代、保存状况、规模、产值、参与度、独特性、影响度、成长性在内的9项要素，规划采取定性和定量相结合的方式对特色资源进行评价分级。首先，确立特色资源三个等级的定性标准：标志型特色资源、优势型特色资源、基础型特色资源；其次，结合盱眙总体资源特点，选取跟本次规划确定的五项特色资源分类相关的重要因子；最后，确定相应的评分条件，构建资源评价体系，评价出资源等级以及是否具备特色保护类村庄的条件。根据准入条件进行梳理，满足认定条件的村庄，建议评判为特色保护类村庄；此外，预留特色培育村也作为特色保护类村庄来发展，满足村庄发展过程中，特色村的动态调整与补充需求。在此论证过程中，取消了一部分特色保护类村庄，也新增了一部分特色保护类村庄。

5 结语

乡村建设发展的问题是个极其复杂的系统工程，随着时代的发展，乡村正在经历着巨大变革期；目前镇村布局专项规划成果已经起到了很好的承上启下的作用，实现了乡村公共资源的合理投放，也为乡村振兴战略方向提供了精准的规划引导。笔者本人主导设计了从2014年镇村布局优化调整到2019年新一轮镇村布局规划编制以及2022年的局部方案调整的项目全过程，过程中深刻体会到从基层村镇到各级各部门对规划工作的逐渐重视，并清楚意识到规划成果对一方土地的龙头引领作用。目前，镇村布局规划成果已逐步与各级国土空间规划衔接协同，其地位和作用不容忽视，文章基于苏北地区盱眙县镇村布局规划编制和局部调整工作的探索与实践，得出的一些感悟供类似地区的相关工作提供思考和借鉴，新形势下的乡村发展仍需基层设计人员的持续探讨和实践。