广东省过渡期控制性详细规划管理实施细则制定研究——以茂名市为例

耿 浩

广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 广东 广州 510290

1 引言

广东省作为改革开放的前沿地区，在三十多年的快速城镇化过程中不断完善以控规为核心的规划许可制度，形成了较为完善的依法规划、依法许可的规划管理秩序。目前，广东面临控规管理及编制体系与当下城市发展的客观需求不适应的突出矛盾，为做好国家详细规划管理要求出台前的过渡期工作，广东自然资源厅印发了《广东省自然资源厅印发关于加强和改进控制性详细规划管理若干指导意见（暂行）的通知》（粤自然资发〔2021〕3号），要求各地结合自身控规管理实际制定本市实施细则。本文以“提高茂名市控规管理效能促进功能布局正向优化”为中心，梳理了广东省控制性详细规划运行的现实难题，在现有法律法规框架下，结合茂名控规管理实际，探讨茂名市控规实施细则制定要点，以期为广东省控规管理改革提供新思路。

2 广东省控制性详细规划管理体系面临现实困境

2.1 控制性详细规划管控内容过于全面和刚性，与开发需求脱节

传统控规的编制内容包括精细全面的专项内容控制和地块建设控制，对经营性用地和公益性用地管控一视同仁[1]，未区分控制，在土地出让前、出让后不同阶段无差别管控，导致公益性设施落地难、经营性用地供求不匹配，与后续开发需求脱节。

2.2 编审程序严格且审批周期长导致时效性差

图1 当前控规审批流程示意图

控规编制调整周期长，导致控规管理时效性差。根据城乡规划法的规定，控规必须由市县级以上人民政府审批。根据《广东省城市控制性详细规划管理条例》，对控规确定的建设用地性质、建设用地使用强度和公共配套设施的规划要求进行调整的，需要由原组织编制控制性详细规划的城市规划行政主管部门或镇人民政府提出建议，并经县（市）城市规划委员会审议通过报原批准的人民政府同意。按照现有控规编审流程，控规编制和修改平均周期需要1-2年左右的时间，不能适应市场的不确定性。

2.3 管理审批力量有限，信息化建设和管理相对滞后

广东多数城市未能建立统一的控规管理平台。随着控规管理不断完善，控规技术审查工作成倍增长，难度和复杂程度日益增加，同时控规信息化建设和管理相对滞后，增加自然资源主部门日常管理难度和廉政风险。

3 粤港澳大湾区城市控规改革实践经验

3.1 佛山探索控规分层编制、分级管理的动态编制制度

（1）分层编制，建立控规动态编制制度

佛山针对原控规事前编制、全覆盖、静态蓝图式导致的问题，将控规分为单元控规和地块控规两个层次[2]。单元控规作为多规合一的技术协调平台，制定城市的发展底线和公共利益等刚性要求，实现城镇建设用地全覆盖。地块控规在不降低控规强制性管控内容的前提下，根据项目实际需求制定建设地块的各项控制指标和管理要求。

（2）分级管理，保障规划的严肃性和灵活性

佛山针对自身“强镇弱市”的管理实际，建立“市政府-区政府”两级统筹管理主体体制。以市政府为统筹主体，市自然资源主管部门组织编制单元控规和特定地区地块开发细则，并统一由市政府审批；以区政府为实施主体，区自然资源主管部门组织编制一般地区地块细则，并由区政府自行审批。既从上向下保障了控规实施的底线，又给予了各区政府根据自身发展需要实施控规的灵活性。

3.2 东莞探索建立控规调整分类管理机制

（1）保障底线：分类管理控规内容，明确调整的“负面清单”

东莞确定了“公共优先、促进实施”的总体原则，将控规内容划分为一类管控内容、二类管控内容和指导性内容进行分类管理，以规划修改涉及管控等级及具体情形界定调整级别。同时坚守底线思维，明确不予调整的负面情形清单，一方面保障控规调整合法依规，另一方面打消市场不合理的预期，有效捍卫发展底线[3]。

（2）强化导向：保护生态环境、完善公共配套及支持产业发展

东莞控规局部调整遵循了“保障公益设施、支持产业发展、平衡建设总量”的原则。对公共服务设施建设落地加强支撑，增加公共服务设施用地及调整公共服务设施布局，按照控制性详细规划局部调整执行，缩短公服类项目落地建设时限。加强对产业发展支撑，工业控制线内的工业、仓储等产业用地增容也按照控制性详细规划局部调整执行。

（3）高效审批：不同修改情况调整对应的审批流程适当简化整合，提高审批效率

结合控规内容分类，将控规调整划分为重大调整、一般修改、局部调整三类，并实施差异化的审批流程。在符合上位规划和技术标准的前提下，局部调整无需进行必要性论证和规委会审议程序，审批时间可缩短至一个月内；一般修改可同时进行控规调整必要性论证和编制控规调整草案程序，审批时间可缩短至三个月内。同时结合实际情况和地方需求，适度进行事权下放。其中，局部调整由市政府授权市自然资源主管部门（功能区管委会）审批；特定地区的控规修改草案和必要性论证报告审查职能下放至功能区自然资源主管部门[4]。

4 茂名市控制性详细规划管理实施细则制定要点

根据《广东省自然资源厅印发关于加强和改进控制性详细规划管理若干指导意见（暂行）的通知》（粤自然资发〔2021〕3号），指导意见严守保障公共利益的底线思维，以提升控规修改审批工作效率为突破口，聚焦改进控规编制方法、优化控规动态维护、提升控规审批效率、强化控规管理四个方面明确工作重点。结合茂名控规管理实际，本次控规实施细则制定主要围绕分层管控、规范调整、优化审批、廉政防范四个层面的核心任务开展工作。

4.1 分层级明确管控要求

构建以控规单元为主体的编制、管理、调整机制。在城镇开发边界范围内结合行政管理界线、自然地理界限、城镇功能完整性等划分用地面积合理、相对稳定的控规单元。控规的编制主要根据国土空间总体规划的要求，确定单元主导功能、总建筑面积及住宅建筑面积、公共服务配套设施、道路交通等市政基础设施和空间环境等控制要求，将发展底线与公共利益落实至空间，指导地块开发细则编制。在满足生活圈设施服务半径要求的基础上，地块的总建筑面积、容积率、绿地面积、公共服务配套设施、市政基础设施等规划指标可在控规单元内进行综合平衡。

4.2 规范实施局部调整和技术修正

规范制定控规局部调整、技术修正情形，降低控规修改的程序门槛，提升控规修改审批工作效率。列入控规局部调整情形的，原则上应限定在：经营性用地调整为公益性用地，公益性用地之间性质调整（对社会民生影响较大的邻避型、厌恶型设施除外，下同），工业、物流仓储用地之间性质调整，同一控规单元内公益性用地位置调整或置换，以及适当调整公益性用地使用强度，适当提高工业、物流仓储用地使用强度等情形。列入控规技术修正情形的，原则上应限定在：因地形图、土地权属、建设现状等信息错漏需要更正，以及因道路交通、市政、水利等工程实施需对蓝线（总量不减少）、绿线（总量不减少）等规划控制线或地块边界进行微调等情形。

4.3 优化控规审批流程

适当下放审批权，适当采用更为简洁的审批程序。控规的局部调整，可经市县自然资源主管部门审查同意后，报原审批机关或其委托机关审批。控规的技术修正，可由市县自然资源主管部门审批。

4.4 有效防范廉政风险

提前预判主要廉政风险点，落实防控措施。《广东省自然资源厅关于加强控制性详细规划管理廉政风险防范的通知》就详规单元划分、局部调整和技术修正情形及调整次数、局部调整及技术修正必要程序等方面明确了廉政风险点，并提供相应防控措施及建议。结合茂名实际，提前界定不得列入局部调整和技术修正情形的情形，并明确同一控规单元内的近期历次局部调整情况应在每次局部调整报告中汇总整理并上报规委会审议。

5 茂名控规实施细则制定实践

5.1 分层编制，理清控规编制层级

（1）建立分层管控制度

茂名采用分层管控模式，以控规单元和地块两个层级进行编制。控规单元作为国土空间总体规划传导的基本单元和地块开发细则编制、调整的依据，确定单元主导功能、总建筑面积及住宅建筑面积、人口规模、公共服务配套设施、道路交通等市政基础设施和空间环境等控制要求；地块开发细则指导具体地块开发建设，依据控规单元的管控要求，确定地块的土地使用性质、用地兼容性、建设用地面积、容积率等内容。

（2）明确单元划定原则

为防止控规单元划分过大，出现以“在控规单元内进行综合平衡”为由，随意调整容积率、绿地面积、公共服务配套设施等关键指标，提出单元面积划定要求，对于以居住、商业、公共服务等功能为主的生活区，建成区单元面积以0.3-1平方公里为宜，新区单元面积以1-3平方公里为宜；对于以物流仓储、工业用地为主导的产业区，单元面积以3-6平方公里为宜。

5.2 强化公共优先和产业支撑导向，创新控制性详细规划局部调整和技术修正情形

5.2.1 优先保障并支持各类公共设施、基础设施落地

突出对公益设施建设的支持，新增公益性设施用地及优化公益性设施布局、公益性设施用地容积率调整，均按控规局部调整执行，加快公益性项目落地建设。

5.2.2 提高产业用地集约节约利用水平

强化对产业发展的支持，茂名市工业控制线内的工业、仓储用地容积率调整不超过3.0和线外不超过2.5的调整、新型产业用地容积率不超过4.0的调整、工业用地和仓储用地之间相互调整、非公益性用地调整为工业仓储用地等情形，执行控规局部调整程序，大幅降低企业增资扩产需要进行规划调整的时间成本和资金成本。

5.2.3 促进公共设施、基础设施与经营性用地的同步实施

公益性用地位置的置换、地块边界的微调、附设设施位置调整、道路线形和竖向调整等情形，按照控规局部调整执行，促进公共设施与经营性用地同步落地。

5.3 严守底线，明确调整“负面清单”

明确不予调整的“负面清单”。对于突破强制性标准要求、涉及控规单元主导功能及建设总量调整、涉及各类红线等强制性内容、涉及降低设施服务水平、涉及社会民生影响较大的邻避型设施调整、涉及公益性用地调整为非公益性用地等七类情形，明确不得执行局部调整、技术修正简易程序，必须严格执行修编程序。

5.4 分级调整，依据控规调整内容，制定差异化审批管理流程

5.4.1 针对修编、局部调整实施差异化审批

控规修编主要针对控规单元。修编程序落实相关法律法规，严格执行法律法规规定的审批程序，包括修编必要性性论证、市政府同意启动修编、组织编制、草案审查、专家评审、规委会审议、市政府审批、入库备案等环节。

局部调整包括单元控规局部调整和地块控规局部调整[4]。相比控规修编程序，局部调整减少了调整必要性论证程序，并可根据具体情况减少规委会审议环节，大大节省了审批时间。

5.4.2 探索审批权适当下放，加快技术修正审批程序

探索技术修正审批权下放。将技术修正审批下放至市自然资源主管部门，并强化技术审查。技术修正程序包括提出建议、编制修正方案、方案审查和征求意见、市自然资源主管部门审批、入库备案等环节。

5.5 加强信息化管理，落实人工留痕制度

加强规划管理信息化建设。统一数据格式，完善入库标准体系，建立全市统一的规划管理信息系统。形成成熟的管理办法，构建平台及时反馈和动态更新机制。构建信息预留接口，做好与正在建设的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统、工程建设项目审批管理系统的衔接。

落实人工留痕制度。控规修改成果纳入信息化系统，并建立控规局部调整和技术修正台账，形成人工留痕，避免局部频繁调整，积累产生负面影响。

5.6 探索第三方审查制度

自然资源主管部门可委托具有相应资质的技术机构进行第三方技术审查。探索建立第三方审查机制，分阶段明确审查内容要点。其中，必要性审查阶段对规划修改、调整的必要性进行审查；草案审查阶段对规划草案是否落实上层次规划要求和规划草案是否符合国家、省、市相关标准和规范要求进行审查；批前成果审查阶段对成果内容审查、各方意见落实情况、历次调整报告、数据库进行审查。第三方技术审查机构对其审查结论依法承担响应的法律责任，由市自然资源主管部门建立第三方技术审查机构诚信名单。

5.7 建立符合地方需求的技术标准体系

加强技术标准体系建设。在控规实施细则基础上，组织制订《茂名市控制性详细规划编制成果技术导则》、《茂名市国土空间规划管理技术规定》、《茂名市留白用地负面清单》、《茂名市控制性详细规划入库和维护办法》、《茂名市控制性详细规划第三方技术审查工作办法》等管理和技术标准，形成以实施细则和技术导则为核心的“2+X”标准体系，支撑控规管理全流程工作。

6 结语

广东省在过渡期引导各地市制定的控规实施细则，是在国土空间规划背景下国家详细规划管理要求出台前的先行探索。目前广东省已启动城镇开发边界内详细规划评估工作，以“详细规划单元”为抓手，科学划分详细单元，并出台详细规划单元划定指南、详细规划编制指南等控规改革的相关技术管理文件，将进一步推动包括茂名在内的广东各地市实现控规的有效管理和实施。