国土空间规划背景下低效用地再开发研究——以韶关市曲江区“三旧”改造单元为例

陈玉宇

韶关市曲江区规划技术中心 广东 韶关 512100

中国经历了飞速发展的四十几年，社会的发展、人口的增加推动了城镇的迅速蔓延，在极大地提升了人民生活水平与国家和城市竞争力的同时也带来了城市摊大饼式发展、建设用地不节约集约、土地开发利用不充分、低效闲置土地较多等现实问题。基于现实困境，广东提出推进“三旧”改造 促进节约集约用地，推进存量开发、拓展建设空间、保障发展用地。随着大部制改革以及国土空间规划的推进，土地节约集约利用成为了事关生态文明战略有效实施和实现高质量发展的重要工作[1]。

广东省，作为改革开放的先行地，其在存量建设用地挖潜、低效用地改造等各个方面皆走在全国前列。“三旧改造”就是十分具有代表性的政策措施[2]。2019年12月6日韶关市自然资源局印发《韶关市推进“三旧”改造三年行动方案（2010-2021年）》，进一步健全“三旧”改造体制机制。近年来，随着新一轮国土空间规划的获批，低效存量建设用地的挖潜又成为了新一轮城市更新时代的重要着力点[3]。本文以韶关市曲江区马坝镇矮石路片区“三旧”改造单元为例进行研究，为广东省乃至其他地区提出相关优化建议。

1 项目情况

1.1 规划现状

韶关市曲江区马坝镇矮石路片区“三旧”改造单元项目周边地块建设已相对成熟，但项目与周边区域呈现城乡割裂状态。项目作为曲江城市服务副中心的重要节点，更新改造将引入生态休闲娱乐功能，完善相应公服配套设施，强化区级服务职能，加快促进曲江区城乡融合进程（图1）。

图1 中心城区功能片区布局图

1.2 改造必要性分析

盘活利用城镇低效用地，赋能曲江区高质高效发展，进一步落实国家、省、市高质量发展战略部署，以“三旧”改造推进低效用地再开发；全面提升片区整体形象，打造韶关城南门户“新名片”；强化生活居住功能，补齐社区生活公共服务配套短板，需落实上位规划对城南片区的发展要求；加快推进城南片区主次干路网体系建设，提升区域道路交通水平；推动城乡融合发展，改善人居环境品质，以三旧改造推动矮石路片区城市风貌提升，优化现有村居、商业及住宅混杂的格局，高质量促进城乡融合。

1.3 改造成效

该项目在正确的把握了区位条件的前提下，对规划范围内土地综合开发利用，实现了资源利用与城市活力最大化，并在开发过程中兼顾了生态资源保护与利用。进一步编制了详细的土地利用总体规划方案，并对用地与规划指标新进行了调整，增加了相应的公共服务设施与市政基础设施，并对道路与绿化进行了进一步详细的规划（图2），改善了交通条件并解决了困扰居民已久的内涝问题。最终建立了生态宜居的品质社区、配套完善的高端社区、活力共享的人才社区。

图2 项目周边廊道分析图

图3 省级政策时间图

整治解决村居危房、地块内涝等安全隐患问题；改造后幼儿园、商店等配套设施集中化，提供完善的生活服务，有效提升村民及周边居民生活品质。通过成片连片开发整合周边零星地块，整体推动旧改项目发展，提高土地利用效率，提升周边土地价值。在社会、经济、村庄方面实现了巨大的效益。

由上文可知，通过“三旧改造”原先的破旧村庄已然改头换面，并从多方面产生了较为客观的效益，而且通过调查发现，韶关市目前改造项目中存在市政设施老化或不能满足当前使用需求、配套设施不完善甚至缺乏、建筑存在质量较差等问题，因此进一步展开“三旧改造”十分必要。

2 广东省三旧改造政策导向

2.1 省级政策

广东省于2009年出台《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》粤府〔2009〕78号文、2016年出台《关于提升“三旧”改造水平促进节约集究约用地的通知》粤府〔2016〕96 号文、2018 年印发《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》粤国土资规〔2018〕3号文、2019年出台《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》粤府〔2019〕71号文。

2.2 市级政策

在广东省整体政策基调的基础上，各地市根据自身条件特征，分别制定了适合本地市相关政策。

（1）广州市

广州市在省政府政策的基础上，出台《广州市城市更新办法》，鼓励多渠道融资支持城市更新自主改造、鼓励现代产业，推动制造业高质量发展、倡导政府收储与自主改造相结合[4]。

（2）韶关市

韶关市在政府政策文件的基础上，发布韶关市失去“三旧”改造实施细则（试行），进一步细化年度实施计划编制和审批程序、建立了项目退出机制、完善了成片改造单元规划编制和审批程序、调整和完善了改造项目申报审批具体审批程序、明确旧村庄引入合作伙伴改造的程序，并进一步调整完善“三旧”改造地块数据库。

3 存在问题

为解决当前城市转向高质量发展中所遇的土地瓶颈问题，在“自上而下”的推动力与政策优惠的拉力下，“三旧”改造在广东省的推进成为必然。然而在追求经济高质量增长和高效率发展的双重目标驱动、GDP 政绩考核挂帅的情况下，广东省“三旧”改造的任务路长且艰，主要体现在以下几方面：

3.1 改造用途单一

从当前“三旧”改造项目的改造结果来看，呈现出了明显的房产项目集聚趋势，所改造的低效用地用途相对单一，所改造用途多为房产项目[5]。所改造的地块存在众多开天窗现象，并未形成连片的面积较大的区域，对于城市更新改造整体作用不大。

3.2 宏观统筹与公民参与度不高

在整体的“三旧”改造实施工作中，旧城镇、旧厂房、旧村庄所改造的比例处于明显的不平衡状态，众多的项目明显集中于旧城镇的改造，而其他两种项目则相对没有得到应有的关注[5]。且改造项目过多的集中于旧城镇，使得公众整体的认识不足，社会公众等利益主体可表达自己意见的途径并不多，导致他们积极性必然不会太高。

3.3 改造资金来源渠道狭隘

政府极力推行“三旧”改造等城市低效用地再开发无疑是对城市更新有着重要的作用，但由于种种原因导致某些地区公众参与度不高、实施较为混乱，导致作为改造资金来源的政府与房地产开发商较难顺利开展工作，再加上韶关部分地区经济发展程度不高、复杂程度高、回报周期长且回报较少等问题，使众多的开发商更是不愿涉足[6]。

4 成因分析

4.1 “三旧”改造相关政策不完善，脱离现实需求

在实际工作中缺乏基层政策的支持。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国建筑法》等法律，对于住房用地、建设用地以及商业用地都有相应的面积入库规划要求，但相关法律所规定的标准对于区县来说实现较为困难，虽然根据实际情况对其进行了略微调整，但在连片改造方面仍然是困难重重，极大的延缓了城市更新工作的开展[7]。

4.2 公民参与机制不健全

由于目前众多地市仍然处于更新改造的初级阶段且发展颇缓，因此缺乏相应的制度保障，单一的政府决策，造成了消息的闭塞，阻碍了公众的进一步参与。更有甚者，会强硬地将作为改造主体的公民排斥在外，极大的引起了改造主体的不满，进一步加剧了城中村、破旧乡村的改造难度。此外，政府还缺乏科学的引导，众多公民主体普遍对公众参与的观念、内涵、价值观和行动力等缺乏正确认识。

4.3 改造规划协调性不足，运行模式不适宜

城市更新规划利益驱动现象明显，对人文生态缺乏关注。城市更新改造自引进多元力量之后，传统的追求人地和谐的理念模式逐渐被取代。在多方力量参与下，利用便成为了尤为重要的一点，加之，在实际改造过程中由于自然、经济、社会等因素的差异，各地改造进度参差不齐，人文社会因素便再次受到了轻视，逐渐形成了一个以利益为主的城市更新改造恶性循环。

5 优化措施

5.1 根据实际情况科学调整改造策略

首先要基于当地实际情况合理调整改造政策与策略，进一步强化政府的引领作用，夯实城市更新政策基础，保证改造工作有序推进。各地市也可借鉴广东省内优秀“三旧”改造案例进行政策修改。其次，各地市要保证自己所颁布政策有一定的灵活度，在具体实施过程中若遇到不合实际的、脱离现实的应适时改动、及时更新。最后，对于所颁布的政策要严格执行，最大程度保证政策的法律力度，不随意更改。

5.2 规范改造程序，积极盘活低效用地

首先加强土地权属管理，对于各类违法建筑应及时完善其产权，进一步完善征地补偿机制，对于存在安全隐患的建筑适时拆除，对于不存在安全隐患的公共服务类、公益民生类违法建筑进一步放宽使用条件与确权门槛。其次，进一步拓宽征地处理渠道，采取多样化处理，将政府主导、自行改造、市场运作等地块处理模式相结合，进一步推动“三旧”地块、低效用地的盘活利用。最后，还要建立严格的改造后监管制度与动态评估机制，树立改造项目“前期策划-立项审批-实施建设-管理运营-评估监管”的全流程、智慧化管理体系。从事前事中事后全方位对改造项目进行监管。

5.3 明确改造目标，对接城市未来发展

正是由于长期以来城市发展的无序与粗放问题才导致城市中低效闲置土地积压严重，引发了“三旧”改造问题，因此我们必须开拓新路，走节约集约发展的城市更新之路，在这之前明确的改造目标则是必不可少的。以“三旧”改造为抓手实现土地资源供给侧改革、借助土地资源实现乡村振兴、推进粤港澳大湾区城镇建设、扭转土地资源浪费的趋势。与新一轮国土空间规划紧密结合，从上位规划至乡村规划，层层推进，实现土地资源、资本、资产的一体化管理，最终实现土地效益最大化的目标。

5.4 简化改造流程，移除改造阻碍

应根据各地市实际改造状况与改造过程中存在的问题，及时对改造流程进行调整，适当放权至下级政府，加快审批速度。同时，也可以进一步拓宽可进行改造的项目范围，在整体要求不变的情况适当降低可改造地块门槛，对于城市的整体更新也不失为一个好的选择。再次，应具体问题具体分析，针对特定的改进工作，可以将改造地块有序分割，按条件进行整改，解决可能存在的改造阻碍。

5.5 明确改造主体，完善改造机制

首先确定项目改造主体，目前存在的多种改造主体有市场、政府、集体等，可进一步划分为“退二进三”、筑巢引凤、升级改造、更新重建等。不同的改造主体也会有不同的改造措施与改造进度，应针对其采取不同的措施。进一步完善三旧改造的基本流程，形成三旧项目的申请、审核、立项、环评、规划、建设、实施的信息化监管管理系统流程。将三旧改造规划与三旧改造标图建库数据相结合，发挥三旧办的管理和协调功能，促进三旧项目正常开展。

5.6 加强多方沟通，搭建反馈平台

时刻保持与改造主体的联系通过多种形式进行宣传，引导被改造主体积极参与到“三旧”改造的建设和管理中，及时献言建策，使改造更为符合民意。此外，加强除政府外其他组织的参与度，让其他的社会资本共同参与城市更新与低效用地再开发工作中，并与其积极配合。最后，搭建反馈平台，及时听取社会各方的意见，“从上至下”、“从下至上”保证政府、社会组织、改造主体之间的互动交流，有效体现精细化管理在城市有机更新中的作用。