龙泉市国家公园集体林地地役权改革探析

季如春，龚 鸣，王 丹，王梦薇，陈宇飞，张成伟

（1.龙泉市林业局，浙江丽水 323700；2.钱江源-百山祖国家公园龙泉保护中心，浙江丽水 323700）

目前，我国已完成10 个国家公园建设试点工作并设立首批三江源、东北虎豹、大熊猫、海南热带雨林、武夷山5 个国家公园，但在我国南方，集体林地占比偏高，生态系统的原真性保护和林农对林地的经营性利用之间的矛盾是国家公园体制机制改革迫切需要解决的问题。自2018 年浙江省龙泉市国家公园开展集体林地地役权改革以来，作为生态补偿形式和生态产品价值实现机制的创新探索，建立一套科学合理的地役权补偿机制和共管机制，并通过地役权补偿收益质押贷款，拓宽林农融资渠道，盘活森林资源资产，破解国家公园自然资源保护与利用的难题，打造出国家公园资源保护与林农共同富裕的有效途径，走出一条“国家所有、全民共享、保护优先、生态惠民”的新路子[1]。

1 主要做法

1.1 制订实施方案，划定标准

丽水市委、市政府制订了《百山祖国家公园集体林地设立地役权改革的实施方案》，为地役权改革划定标准。以公园范围内的集体林地为供役地，国有林地为需役地，在不改变土地权属的基础上，建立地役权补偿机制和共管机制，实现国家公园自然生态系统的原真性、完整性保护，达到自然资源资产生态效益最大化。

1.2 组建专班队伍，攻坚克难

从所属地乡镇、自然资源局、林业局、国家公园龙泉保护中心抽调相关业务人员，组建确权登记专班，共成立5 个工作组。每组以乡镇主要领导为组长、分管林业工作的领导为副组长，各工作组配备指导员和联络员，从而落实工作任务和工作职责。专班下设办公室，主要负责业务、技术、协调、发证等工作。组织召开全市座谈会、纠纷矛盾调节等会议。

1.3 先行试点探索，推动全局

选取兰巨乡官浦垟村作为试点单位，组织林地权利人通过卫星影像判读、无人机拍摄和现场实地指界等方式进行“指界、勘界、定界、落界”，双方签名确认界址。通过村民小组户的代表会议决议同意后，可委托村民委员会签订地役权合同，该村第三村民小组坐落“粗坑夫人殿后”统管山，依法办理了浙江省首本集体林地地役权登记证明。

1.4 开展权籍调查，明晰边界

委托专业调查设计单位，开展自然资源权籍调查，权利人双方指界确认界址。形成林地所有权调查表、界址标示表、界址签章表及宗地图等权籍材料，划清了公园范围内林地所有权权属，实现了权籍调查数据“一张图”管理。

1.5 规范相关合同，保护权益

严格按照法律法规，通过权籍调查成果确定供役地权利人，召开村两委、村民代表、村民小组座谈会。由村民代表会议和村民小组会议表决同意设立地役权事项，农户、村民小组和村集体经济组织委托村民委员会与需役地方签订地役权合同，从而保护各权利人的权益。

1.6 依法办理登记，颁发证明

在不动产权利人所在地公示权籍调查形成的林权不动产登记公示表、宗地信息表和宗地图，经公示无异议后，依法取得不动产权证书。权利人双方持《百山祖国家公园集体林地设立地役权合同》等法定申请材料，共同向不动产登记中心申请地役权登记，依法取得地役权登记证明。

1.7 探索地役权改革，实现三赢

地役权是用益物权的一种，是以利用他人的不动产来提高自己不动产效益的一种权利，是一种非占有性权利。在龙泉市国家公园创建的过程中，在不改变集体林地权属的基础上，将集体土地使用权和经营权统一收归于国家公园。其中，供役地人为公园范围内各村村民委员会（承包小组、有关村民），需役地人为龙泉市国家公园。通过生态补偿机制和鼓励供役地人参与保护等措施，促进国家公园自然生态系统的原真性、完整性保护，实现生态、经济和社会效益的“三赢”[2]。

2 集体林地地役权改革主要成效

2.1 全国率先

龙泉市是浙江省重点林区县，也是全国“三权分置”林地经营权流转证制度的发源地。在国家公园创建中，龙泉市创新探索实施、并率先完成国家公园范围内集体林地地役权改革，实现集体林地勘界完成率、行政村决议达成率、村民小组决议达成率、村民小组委托书签订完成率、村集体经济组织委托书签订完成率、承包经营户委托书签订完成率、合同签订完成率及确权登记发证率“八个百分百”[3]。2020 年4 月10 日，时任省委书记车俊在龙泉市兰巨乡官浦垟村亲自颁发全国首张集体林地地役权登记证明。截至2022 年12 月底，在龙泉市国家公园范围内的集体林地全部设立地役权，实现对国家公园自然资源的依法统一有效管理，率先破解在经济较发达、集体林占比高、人口密度大的中国南方地区国家公园建设管理难题。

2.2 实现三赢

地役权是以利用他人的不动产来提高自己不动产效益的一种权利，是一种非占有性权利。龙泉市国家公园通过严格把好“生态关”，不仅有效制约了集体土地经营利用，同时也扩宽村民融资渠道，保障村民的长期受益。龙泉市国家公园通过生态补偿机制和鼓励供役地人参与保护等措施，促进国家公园自然生态系统的原真性、完整性保护，实现生态、经济和社会效益的“三赢”[4]。

2.3 盘活资产

为实现地役权的溢价效应、拓宽农村集体经济组织和农户融资渠道，推动生态产品价值实现，龙泉市林业局协同市农商行推出以集体林地地役权补偿收益作为质押的林业普惠金融产品“益林贷”。是供役地权人以依法设立、未来可持续的集体林地地役权补偿收益为质押担保，由农商行发放的具备林权抵押贷款同等功用的一种创新型贷款。该举措盘活国家公园范围内1.98 万hm2集体林地近2.8 亿元的生态资产，相关农民户均可贷8 万元，直接惠及1.65 万名林农。

3 主要经验

3.1 摸石过河，提炼经验，健全地役权改革制度

1）加大对《民法典》中地役权制度的研究，使林业部门、农村集体组织和林农对林地地役权有一个全面的了解[4]。2）深入研判龙泉市集体林地地役权改革的情况、存在的问题，在此基础上构建完善的“林地地役权”改革制度，出台相关的规章或政策。3）龙泉市率先在全国完成集体林地役权改革，探索其生态与经济功能，要进一步做好经验总结和深化改革，为完善相关法律法规提供参考。

3.2 细化规则，因人制宜，维护林农的权利利益

在龙泉市国家公园地役权改革中，需役地人为龙泉市国家公园，供役地人一般为林农或者农村集体组织。政府或者林业部门作为林地权利人，处于一定的优势地位，如果对地役权改革解读不到位，势必会伤害到林农或者农村集体组织的利益。因此，要细化“保护地役权”的规则，在维护生态公益的基础上，更好保护林农的利益。依据合同的约定，界定地役权人的权利义务，明确规定林地使用权人可以根据合同获得有法律保障的权利；保护地役权人通过合同获得生态效益，供役地人在维护生态环境的基础上进行适当的经济活动等[5]。

3.3 勇于创新，优化机制，建立涵盖完全的激励机制

以地役权法律制度为基础，充分考虑林地、森林的生态属性，对林地地役权有关问题进行深入研究。建议利用租赁、赎买、合作、特许经营等方式对集体林地依法流转，给予办理土地经营权登记，流转后可吸引民营资本特许经营。这样既能有效破解生态保护与经济发展的矛盾，更是对国家公园自然资源使用的一种制度创新。同时，可根据公园内居民生产生活、利益诉求等，选择性开展公园内集体林与公园外国有林置换工作。

3.4 运用信息，搭建平台，建立数字化管理系统

运用好数字化改革的大场景，在完成地役权合同签订和地役权不动产登记工作后，建议以自然资源权属为单位建立地役权数字化、信息化监测管理系统，为国家公园“天地空”一体化监测网络体系和国家公园数字化信息平台搭建基础。

3.5 多方协作，推广做法，拓宽集体致富之路

目前，龙泉市国家公园集体林地地役权改革已基本完成，并通过益林贷盘活森林资源资产、拓宽林农融资渠道、壮大村集体经济实力、降低了银行信贷风险。为践行“两山”理念，真正将绿水青山变成金山银山，建议将集体林地地役权和林业金融的改革向全国推广，延伸到其他性质的公园，并通过地役权改革引导长期以来以经营采伐森林和利用野生资源为主要生计的林农，发展生态产业或自主创业，从而逐步摆脱对自然资源的依赖。

4 主要建议

4.1 制度未健全，做法需提炼

龙泉市国家公园探索实行的是集体林地地役权改革，而目前我国《民法典》中并没有“林地地役权”的概念规定，只界定地役权的概念、规定地役权的设立程序以及原则，对“保护地役权”的规则未进行细化。我国在林业生产经营管理活动中一直存在以林地为物质载体来保护环境、来协调生态与林地权利人利益的做法，如通过签订合同等形式，建立以类似林地地役权的权利与义务为内容的法律关系，来对林地进行合理利用，却没有意识到这其实正是构建“林地地役权”法律法规制度的实践。“林地地役权”是一种新型物权，无论是林业部门、农村集体组织还是林农对林地地役权都不甚了解。龙泉市在开展集体林地地役权改革时对存在问题和推广方向等没有及时梳理，缺乏一套完整的集体林权地役权改革细则规章制度，无法为今后修订完善的相关法律法规提供参考。

4.2 堵点问题多，创新需优化

改革工作成效好，居民满意度高，但因改革推进较快，也易遗留一些问题。1）居民对地役权不太了解。工作人员和林农，都知道地役权，但是对地役权的性质、概念特征却缺乏深入了解。尤其是一些林农文化程度不高，对其中的权利、义务，自己曾经有使用权的集体林地，以及地役权带来的利弊，不是特别清楚。2）分配方式不合理。原来属于村民的租赁补偿费大多是由乡镇发到村，再由村、组根据民主决议方法进行分配，与现在相关法律规定的按权属面积进行分配的结果有差距，导致村民不理解。3）因为林地权属、插花山情况复杂。一些林农之间会存在山林、农田等利益分配的矛盾纠纷，短时间无法解决。4）改革时间短、速度快，存在有些在外省、外地的林农知情权、参与度等组织不到位的问题。

4.3 诉求类型多，权益需强护

不同的林农因为集体林地处于不同的位置、山上林木的情况不同等而有不同的诉求，此次地役权实行统一的补偿标准和激励政策，统一补偿标准为每667 m2每年48.2 元，“一刀切”的做法不利于也难以满足所有居民的诉求。特别是公园内一些原来流转经营的人工商品成、过熟林和投入较大的经济林等，农户不愿按地役权报酬标准签订合同，认为获利少于预期；而坐落在传统利用区、科教游憩区的农户则有意愿流转土地，从而获取更大的利益和优惠政策等，而不仅仅是从地役权改革中获取补偿。

4.4 激励效果弱，改革需深化

地役权补偿对象应该包括集体所有的林地、耕地、园地、宅基地等土地类型，以确保区域内集体所有土地均得到科学合理补偿，从而进行统一管理。在此次龙泉市国家公园地役权改革中，地役权改革只涉及集体林地，农田、宅基地、河流等尚未开展。补偿方式目前仅限按面积给予现金补助，其他的如下乡搬迁、减免税收、特许经营等激励方式还没涉及或明晰，补偿和激励方式相对单一，有待进一步深化、细化改革。