聽取民意和有效問責，有助特區政府提升管治能力和水準

楊鳴宇

談澳門特區回歸24年來政府治理能力和管治水平。這個問題可以從兩個方面來看，第一是澳門政府做了什麼，第二是澳門市民有何反應。

經濟發展，政治民生全面進步

在過去的二十多年裡，城市發生了翻天覆地的變化。這些變化不僅僅體現在經濟的蓬勃發展上，還體現在政治、社會民生等多個方面。

回歸初期澳門社會經濟連續數年負增長，首任特首何厚鏵的管治有兩大主綫：如何恢復發展澳門的經濟；推行公共行政改革。後來的歷屆政府基本沿著相同的路綫，發展經濟非常成功，通過賭權開放，成功將澳門打造成了世界著名的綜合旅遊勝地，旅遊業、博彩業和會展業等都非常發達，創造了大量的就業機會。澳門的本地生產總值由1999年的94，222百萬澳門元，增加了接近4.7倍至2019年的441，828百萬澳門元。儘管受到疫情的影響2022年回落至176，620百萬澳門元，但和回歸初期相比，仍然有接近一倍的增幅。其次，在政治方面，澳門政府背靠祖國，“一國兩制”制度的成功實踐，保持了高度的政治穩定。再者，在社會民生方面，政府投入大量資金改善基礎設施，如住房、醫療、交通、教育等方面，使得市民的生活得到了很大的改善。

政府財政收入

面對與以往不同的挑戰

特區政府發展經濟非常成功。過去二十多年的時間裏，博彩業成為了澳門的支柱產業和財政收入主要來源，使澳門特區政府有足夠的財政資源負擔各種社會福利開支。然而，當前特區政府的財政收入面臨著兩個與以往不同的挑戰。

其一，澳門博彩業大約有45%左右的收入來源於貴賓廳業務，這個業務在新的法律規制下規模大幅下降，無可避免會影響到整體財政收入。比較幸運的是，去年政府財政預算差不多剛好收支平衡，今年隨著博彩業逐漸恢復正常，預計賭博收入會有所增加。在可預見的未來，政府的財政收支大致保持平衡應該是基本趨勢。然而，如果澳門目前的社會福利政策維持不變，隨著人口老化問題的加劇，特區將會面對財政壓力增加的挑戰。

其二，則是澳門經濟正在以四大產業（大健康、現代金融、高新技術、會展商貿和文化體育）為主要目標進行轉型。這是一個需要投入大量資源，但結果充滿不確定性的過程。今年7月1日生效的澳門人才引進制度是澳門政府為了吸引和培養高素質，特別是四大產業人才而推出的一項政策。但從《人才引進制度》配套政策的設計來看，和鄰近地區例如香港相比，可以改進的地方非常多，這難免令人擔心澳門的未來發展和區域競爭力。

澳門社會組織

能否準確反映民意？

最後簡單討論一下澳門社會組織的治理參與。根據澳門學者婁勝華教授的觀點，澳門社團組織傳統上一直是連結市民和政府的紐帶。澳門的社團組織種類繁多，各自擁有自己的特色和職能，在澳門回歸祖國之後，澳門社團組織透過積極參與社會治理和公共事務，成為澳門政府與市民溝通、協調、服務的重要渠道和合作夥伴。

這方面一個典型的例子就是從回歸初期到現在，澳門立法會的多數席位都由傳統大社團產生。然而，澳門社會過去二十年裏已經發生了很大的變化，社交媒體也給予了民意更多的表達渠道，立法會中的社團代表多大程度上仍然能夠準確掌握並反映民意呢？對此，之前已經有其他學者提出過相同的問題，我也抱有同樣的疑問。

公共行政改革

有很大的改進空間

在公共行政改革方面，按照當初的願景，目前的執行情況有落差。雖然在一些領域例如電子政務、政策諮詢、公職人員的招聘程式等方面有變得更規範，並取得了顯著的進步，但在其他領域例如對官員的問責、反腐及公共財政支出的審計方面，仍然存在著許多需要改進和完善的空間。如果我們要從提升管治能力和水平的角度來挑選最重要的兩點，我認為應該是聽取民意和有效問責。

當中，傾聽民意是提升管治能力和水平的關鍵因素之一。在聽取民意方面，已有立法會議員反覆提及，例如據媒體報導，有議員指出特區政府落實政策時“有一種‘家長心態，沒有從民意、需求角度去出發。”。另有議員則指部分政府部門對議員信函及書面質詢的回覆“好行貨”、“不直接”及“問非所答”。

至於有效問責方面，則是公共行政改革的“老問題”，這方面的一個經典例子是前氣象局局長馮瑞權在2017年造成傷亡的“天鴿事件”後，在廉政公署的報告中認為其明確存在失職的情況下，竟然能在沒有負上民事或刑事責任的情況下退休，這在其他地方恐怕是匪夷所思的事情，難怪在社交媒體上會有不少市民相信只要到達一定的行政官員級別，就不會被追究失職。

公務員體系存在

很強的避責心態

眾所周知，特區公務員團隊是公共服務的重要組成部分，我有不少公務員朋友，同時我也是使用公共行政服務的市民。對目前公務員團隊的表現，我的感受是目前的公務員體系存在很強的“避責”心態，只做程式或規定上列明的事項，這樣最安全，萬一出問題了能不被追究責任。公務員在澳門是福利和待遇都很好的職業，這也是為何澳門社會會戲稱考到高級技術員的人是“人生勝利組”。

澳門政府目前的制度不太可能使公務員團隊變得有擔當、有活力、高素質。至於有效的改進建議，就是落實問責。具體的方式可以針對不同行政級別進行區分，政治任命官員如果失職可被罷免，普通公務員則可以把津貼的部分變為績效工資，工作達標才能獲得。此外，政府要建立健全的問責制度，確保公職人員履行職責、依法行政。同時，政府還要加強對公職人員的培訓和教育，提高他們的專業素養和道德水平，以更好地履行自己的職責。

澳門知名的公共行政研究學者余振教授曾經說過，澳門是一個政治冷感的社會，澳門市民只關心自己的生活，但由於上述提及的過去二十多年發生的變化，政府對市民的生活影響是全方位的，澳門政府需要用更多事例和行動力證明自己是一個高效、清廉、回應民意和負責任的政府。