我国普惠型养老服务体系完善研究

陈一锋 肖一鸣 周牡丹 胡 鹏 上海立信会计金融学院

一、引言

随着我国社会人口老龄化程度的加剧和人民生活水平的提高，养老问题已成为引人注目的社会问题。老年人希望自己能够安享晚年，中年人希望日后自己的养老生活可以获得保障，年轻人希望家里的中老年人都能安心养老，养老问题从未像今天这样备受社会各个阶层的关注。随着我国老年群体数量的不断增长，养老服务的刚性需求在不断增加，然而，我国养老服务供给存在巨大缺口。

普惠型养老服务是在基本养老服务以外面向广大老年人、靠市场供给、由政策支持的一种定价合理、经济实惠的养老服务。2021 年12 月，国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，提出要扩大普惠型养老服务的覆盖面，为中低收入家庭老年人提供价格适中、方便可及、质量可靠的养老服务。普惠型养老服务是我国基本养老服务保障制度从补缺型向普惠型转型过程中，解决中低收入“夹心层”家庭老年人基本养老服务需求的重要保障。深入推进普惠型养老服务是贯彻“以人民为中心”发展理念的重要举措，能够提高人民群众的幸福感、归属感和获得感，让人民群众真切感受到发展带来的红利。

目前，我国北京、上海等深度老龄化城市已经开展普惠型养老服务试点，这些试点城市在推进普惠型养老服务提质扩面、加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系上已取得较大进展，但仍然面临着项目单一、养老专业人才短缺、配套政策落实不到位等突出问题。本文围绕普惠型养老服务展开论述，阐释普惠型养老服务的主要特征、制度性质以及对老年人、家庭、社区的积极意义，剖析目前我国普惠型养老服务体系存在的问题，提出加快我国普惠型养老服务体系建设的若干建议。

二、普惠型养老服务的主要特征

如今，我国65岁以上老年人口已经超过2 亿人，其中超过三分之一的老人需要依赖社会支持来保障基本的养老需求。建设普惠型养老服务体系，既是保障老年人基本生活权利的需要，也是促进国家经济社会发展的需要。普惠型养老服务是为广大老年人群体提供平等、可负担、可及性高的养老服务，主要特征包括以下四个方面。

（一）平等性

平等性是普惠型养老服务的核心价值，它强调为所有老年人提供公平的服务，不论其经济背景、社会地位、民族文化背景或其他个体特征有何不同，都一视同仁。平等性追求的是社会公平，这意味着所有老年人都应该有同等的权利和机会获得基础养老服务和福利。实现普惠型养老服务的平等性需要多方共同努力。一方面，政府在制定养老政策法规时，应该注重公平公正原则，确保养老资源的合理分配和养老服务的普及程度。另一方面，政府要为中低收入老人提供经济支持和补贴，确保经济弱势老年人也能够负担得起并享受到高质量的养老服务。除此以外，社会各界养老资源的平等参与也是实现普惠型养老服务平等性的关键所在。也就是说，政府要积极引进各类养老服务机构、非营利性组织、社区机构以及志愿者团体，为老年人创造更多的交流和互助机会，帮助他们克服孤独、增加社交互动以及获得必要的支持。

（二）可负担性

白维军教授在其论文中称：普惠型养老服务中的“普”即普遍、普及，意指覆盖人群和服务项目的广泛性；“惠”即实惠、优惠，意指服务的可负担性和可得性。简言之，普惠型养老是老百姓可负担得起的养老，即养老服务的费用应该合理、经济上可承受，而不应该成为老年人的生活负担。随着人口老龄化趋势的加剧，老年人对养老服务的需求不断增加，但“未富先老”是我国老龄化的显著特点，因此，提供经济上可负担的养老服务对增进老年人的福祉至关重要。为此，政府要把“可负担性”因素纳入到基本养老服务相关政策和法规的制定当中。例如，针对提供普惠型养老服务的机构，政府可以对其直接进行税收减免或发放财政补贴，也可以鼓励和引导金融机构向其发放专项优惠贷款，以降低其融资成本。针对老年人群体，特别是经济弱势老年人群体，政府要及时发放物价上涨临时补贴、助餐补贴、康复辅助器具租赁补贴等，使老年人能够负担得起各类养老服务费用。除此以外，养老服务的可负担性并不意味着低水平、低层次的养老服务，养老服务机构要通过提供不同价格档次的服务、制定优惠政策、推出套餐服务等方式，提供多样化的选择，不断满足不同经济状况、不同层次老年人群体的差异化养老需求。

（三）可及性

可及性是普惠型养老服务的关键特征之一。可及性强调的是老年人在时间、地理位置和物理环境上能够方便且无障碍地获得所需的养老服务。可及性可具体细分为三个部分：第一，时间上的可及性，这意味着养老服务应该提供灵活的时间安排，以便老年人可以根据自己的日常安排和个人需求获得服务。养老服务机构可以提供24 小时服务，包括每日三餐的供应、提供夜间照料，以及可随时联系的紧急援助等，以满足老年人各种时间上的需求。第二，地理位置的可及性，这意味着养老服务设施应该分布在老年人容易到达的地方，比如居住区附近、交通便利的地段或社区设施中心。政府可以通过合理规划养老服务设施的地理位置，确保老年人不需要长途跋涉或花费过多时间和精力就能够到达服务提供地点。第三，物理环境的可及性，这意味着养老服务机构应该为老年人提供无障碍的环境和设施，包括无障碍的建筑设计，如坡道、扶手和电梯等，以便老年人能够进出养老服务场所。同时，机构内部也需要考虑老年人的特殊需求，如足够的座位、易于阅读的标识、无障碍的洗手间等，以确保老年人的安全和舒适。

（四）综合性

普惠型养老服务应该是一个综合性服务体系，涵盖老年人的全面养老需求，包括生活起居照料、医疗保健、社交互动、精神健康支持等。普惠型养老服务体系应该涵盖老年人生活的方方面面，包括饮食、住宿、医疗、娱乐、社交等各个方面，并且应该具有适应不同老年人需求的灵活性。这种综合性服务的理念是基于老年人作为社会成员和独立个体的全面需求，而不仅仅是单一方面的关注。

第一，身体方面的综合性，即关注老年人的健康和医疗需求。养老服务提供者可以提供健康评估、康复治疗、健身活动和定期体检等服务，以保障老年人的身体健康；同时，还可以提供医疗护理、长期护理和疾病管理等专业服务，以满足老年人在健康方面的综合需求。第二，心理方面的综合性，即关注老年人的心理健康和精神需求。除了提供心理咨询、情绪支持和认知训练等服务外，养老服务机构可以组织社交活动、文化娱乐、兴趣爱好培养等项目，以促进老年人的社交互动和增强幸福感。第三，社交方面的综合性，即关注老年人的社交需求和社区参与。养老服务机构还可以组织社区活动、志愿者项目、交流会议等，为老年人提供社交互动和社区参与的机会，帮助老年人保持社交联系、融入社会。第四，经济方面的综合性，即关注老年人的经济需求和支持。政府可以通过社会福利制度、养老金、经济援助和津贴等措施提供经济支持。养老服务机构可以提供财务咨询、金融管理、职业培训等服务，帮助老年人维持经济独立和稳定，确保他们的经济福祉。第五，环境方面的综合性，即关注老年人居住环境和安全需求。养老服务机构可以提供适应老年人需求的居住环境，例如适老居住设施、安全住房和紧急援助设施等。此外，还可以进行环境评估和改造，以确保老年人的居住环境符合安全和舒适需求。

三、我国普惠型养老服务的性质

（一）我国养老服务从碎片化的“补缺”向体系化的“普惠”转型

养老服务的核心是照护。目前我国基本养老服务主要还是面向特困、经济困难老人和优待对象的补缺型制度。养老服务是国民养老保障的基本权利，而普惠型养老服务是国民养老保障事业走向人民群众的“最后一公里”。当前，我国政府已经明确了要建立面向所有老年人的普惠型基本养老服务体系，养老服务的对象要从特困、经济困难老人适时、渐次向低保、低收入、中等收入家庭老人以及社会老人扩面，引入“政府适度补贴+个人付费”模式，形成基本养老服务分类梯度保障制度，以可持续、高质量、方便可及为目标，建设普惠型养老服务体系，完善我国多层次养老服务保障体系。

（二）普惠型养老服务有助于加快基本公共服务均等化进程

习近平总书记指出，到2035 年，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，基本公共服务实现均等化。养老、医疗等基本公共服务均等化对推动共同富裕具有重要意义。改革开放以来，我国养老领域基本公共服务水平逐步提升，但群体和区域间的差距仍然较大，均等化程度亟待提高。普惠型养老服务通过政府推动、政策优惠和多主体融合发展，不断提高养老服务的数量和水平，并通过协调统筹均衡养老服务的资源配置，缩小群体与地区间的差距，有效提高老年人享受养老服务的均等化水平。我国普惠型养老服务体系的建设始于2016年，经过几年的发展，已经取得了显著进展。政府出台了许多针对老年人的惠老政策，如老年人护理补贴、老年人优待金、老年人福利院建设、日间照料中心建设等，通过提供经济补助和基础设施建设等方式，为老年人提供基本的照料、医疗、生活等服务。与此同时，政府也出台了一系列鼓励和支持社会力量开展普惠型养老服务的政策和措施，推动社会组织和企业积极参与养老服务体系建设。

（三）普惠型养老服务是发展成果由人民共享理念的实现路径

习近平总书记指出，共享是中国特色社会主义的本质要求，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。这里的“人民”指的是全体人民，普惠型养老服务主张为每位老年人提供平等地享有服务的机会，同时通过多主体供给，让城乡老年人能享受到大体均等的服务待遇，这与让全体人民享有发展成果的共享理念高度契合。普惠型养老服务强调保障范围覆盖全体老年人，并且对流动老年人、困境老年人给予特殊关照，主张服务项目的广泛性和全面性，充分体现了“共享”的新发展理念。

四、普惠型养老服务对老年人、家庭及社区的积极意义

（一）普惠型养老服务让老年人得到了更好的照顾

通过普惠型养老服务，老年人能够在家门口享受到高质量的养老服务，减轻了家庭和社区的照顾负担，生活更加舒适和便利。普惠型养老服务为老年人提供了社交活动和互动的机会，帮助他们建立社交关系、交流和分享经验。这种社交支持对于老年人的心理健康和幸福感至关重要。普惠型养老服务通常提供健康咨询、康复服务和体育锻炼等活动，有助于老年人保持身体健康和心理平衡。这种关注健康的服务能够延缓老年人体能和认知功能的退化，并提高他们的生活质量。通过参与普惠型养老服务，老年人可以发挥自己的特长和经验，扮演志愿者或领导者的角色，为社区作出贡献。这种参与感和自我认同可以保护老年人的自尊心。

（二）普惠型养老服务对家庭的积极影响

普惠型养老服务可以缓解家庭的照顾负担，可以提供日间照料、医疗协助和家庭护理等服务，减轻家庭成员照料老年人的负担。这使得家庭成员能够更好地平衡工作和照料责任，减少照料压力和家庭紧张氛围，并提高家庭成员的生活质量。老年人参与养老服务带来的社交互动和活动丰富了他们的生活，减轻了日常生活单调感和孤独感，提供了更多的话题和交流机会。这对于家庭关系的和谐有着积极的影响。

（三）普惠型养老服务促进了社区的发展

普惠型养老服务可以促进社区服务体系的建设和完善，增加社区服务的投入，提升社区的服务水平，使社区更加繁荣和稳定。普惠型养老服务可以加强社区内不同世代之间的联系和凝聚力。老年人的参与促进了社区成员之间的互动和沟通，这样做不仅充分利用了老年人的潜力，同时也使社区资源更加充实和丰富，带来更加和谐和友好的社区环境。老年人经历丰富、经验丰富，普惠型养老服务为年轻一代提供了向老年人学习和获取智慧的机会，促进了知识和经验的传承。这对于社区的可持续发展和文化传统的延续具有重要意义。

（四）普惠型养老服务项目的成功经验

总体而言，普惠型养老服务对老年人、社区和家庭有着多方面的积极影响，汇聚社交支持、健康护理、自我认同、社区凝聚力、资源利用和减轻家庭负担等多方合力，帮助老年人过上更富有意义、健康和幸福的生活。在北京某社区，一家非营利组织推出了一个普惠型养老服务项目，旨在提供综合的养老支持和社交互动机会。该项目的实施对老年人、社区和家庭都产生了积极效果。

1.对老年人的积极影响

李阿姨是一名退休教师，接受了普惠型养老服务项目中的日间照料服务，由此享受到专业的医疗协助、康复训练，并参加社交活动。这样的关注和支持使她的身体和心理健康得到了改善，增强了她的自信。王爷爷是一位寡居老人，通过参与该项目的社交活动，他结识了一群志同道合的老年朋友，并组成了一个互助小组。他们经常一起参加社区的户外活动、旅行和文化交流，形成了紧密的社交网络，减轻了他的孤独感。

2.对家庭的影响

张先生是一个有独立事业的中年人，他的父母参加了普惠型养老服务项目的日间照料服务，这使得他能够将注意力集中在自己的工作上，而不必过度担心父母的照料问题。他感激该项目为他减轻了照料负担，使他的家庭关系更加和谐。杨太太的父母参与了该项目的社交活动，这使得她父母有了更多的社交互动和活动，减轻了他们的孤独感和退休生活的单调感。这也给杨太太带来了更多的时间和空间，让她可以更好地平衡家庭生活和个人需求。

3.对社区的影响

普惠型养老服务项目通过定期举办社区活动、康复训练和知识分享会，促进了社区内不同年龄层次的居民之间的交流和互动。这种跨世代的互动增强了社区凝聚力，改善了社区环境和人与人之间的关系。该项目还鼓励社区居民参与志愿者工作，让他们能够发挥自己的能力和经验，为社区的养老事业作出贡献。志愿者们帮助老年人处理日常事务，提供陪伴和支持，使社区资源得到更加有效的利用。

五、我国普惠型养老服务体系存在的问题

普惠型养老服务通过提供综合的养老支持、关注老年人的健康和社交需求，以及鼓励参与社区活动和减轻家庭负担，为整个社区的全面发展和老年人的幸福生活作出了巨大贡献。但目前我国普惠型养老服务体系建设仍存在一些短板，普惠型养老服务的公平性、可负担性、可及性以及综合性仍显不足。

（一）普惠型养老服务供给与老年人日益增长的需求不匹配

一是普惠型养老服务的供给不足、服务质量参差不齐。部分地区养老服务设施、护理机构、社区养老中心等的数量和质量无法满足快速增长的老年人群体需求。一些地区养老设施分布不均，城乡差距明显，严重影响养老服务的可及性。此外，我国养老服务机构在规模、设施设备、照护手段、管理水平等方面参差不齐。一些机构缺乏专业护理人员，服务质量难以保证，尤其是对患有慢性病或生活无法自理的老年人而言，无法满足他们对高质量的医疗和照护服务的需求。

二是养老服务费用仍然较高。例如，机构养老的养老服务过于昂贵且床位紧张，尤其对于经济条件较差的老年人而言难以承受。居家养老和社区养老涉及到房屋的适老化改造、护理服务费用、医疗费用等支出压力，使得不少老年人在养老问题上面临财务困扰。

三是缺乏个性化养老需求的满足。老年人的养老需求因个人差异而有所不同，但随着老年人群体数量的不断增加，养老服务供给水平不足，当前养老服务体系无法满足老年人在社交活动、文化娱乐、健康管理等方面的个性化需求。一些老年人在养老服务过程中感到孤独和无助，缺乏家庭成员或社会组织的关心和陪伴。社区对老年人的关爱和支持程度参差不齐，老年人在心理和精神上的需求没有得到充分关注。

（二）普惠型养老服务城乡发展不平衡

区域不平衡是普惠型养老服务体系建设中的一个突出问题，主要体现在城乡差距。一方面，城市通常拥有更多的养老服务机构和设施，而农村地区普遍缺乏养老服务资源。这导致农村地区老年人面临着更为严峻的养老支持问题，很难获得高质量的服务和照顾。由于经济发展和教育资源的集中，大量农村地区的年轻人选择外出工作，导致农村老年人的照顾问题更加凸显。而农村地区的老年人往往与子女分隔两地，无人陪伴或照顾，增加了他们获得养老服务的不便。并且，农村地区的基础设施和交通条件往往较为落后，缺乏便捷的交通工具和养老服务设施，农村地区老年人难以前往城市寻求更好的养老服务。

相比之下，城市拥有相对更多的养老院、养老社区以及专业的护理人员，而农村地区往往由于人力资源的不足，导致养老服务机构的稀缺和对专业人员的需求难以满足。这也限制了农村地区提供高水平养老服务的能力。城市往往享有更多的财政资源和社会资本支持，能够投入更多的资源来发展养老服务体系，从而提供更全面、多样化的养老服务。而农村地区由于财政收入有限、经济发展相对落后，缺乏足够的资金来支持建设和维护养老服务设施。这导致农村地区的养老服务机构数量有限、服务质量较低，无法满足老年人的需求。

（三）普惠型养老服务体系的透明度亟待提升

养老服务信息及养老政策传播不畅是普惠型养老服务体系建设中的另一个重要问题。老年人缺乏便捷的渠道和途径来获取养老服务的相关信息，因而往往无法了解可用的服务和资源，这使得他们在选择合适的养老服务提供者、评估服务质量和价格时显得困难。即使有一些信息源可供参考，老年人和家庭也经常面临信息可靠性和准确性的问题。由于存在虚假广告、不合格机构或服务提供者的情况，老年人很难得知实际的服务质量、诚信度和合规性。这增加了老年人在选择养老服务过程中的风险和困惑。

除此以外，我国养老服务体系缺乏客观的服务评估机制，老年人和他们的家庭很难对不同服务提供者进行比较和评估。缺乏可靠的评估和监督机制，导致对服务质量和安全性的了解和监控不足。加之养老服务市场缺乏透明度，缺乏公开和易于理解的信息，使老年人和他们的家庭难以获得关于养老服务机构、服务费用、服务标准和民众评价等方面的真实和透明信息，这使得他们对于不同服务提供者的信任度和服务质量难以判断和衡量。

六、加快构建我国普惠型养老服务体系的若干建议

（一）加大政策扶持，优化普惠型养老服务的发展环境

为了增加养老服务的可及性和可负担性，政府应积极引导社会力量进入养老服务领域，鼓励社会组织、企业等参与养老服务的提供，共同承担养老服务的责任。政府可以给予相关优惠政策，鼓励私人资本进入养老服务领域。一是加大财税支持。落实小微企业相关税收优惠政策，对符合条件的养老服务企业，按照相关规定，给予增值税、所得税等税收优惠。二是强化信贷保障。积极引导社会资本投入老龄产业，引导商业银行加大对养老服务企业信贷支持力度，降低养老服务企业的融资成本。三是加大养老服务宣传力度。大力宣传普及现代化养老观念，提升养老机构社会接受度，营造良好的市场氛围。

（二）提升服务水平，不断丰富养老服务产品，创新养老服务模式

首先，要重视社区居家养老模式。社区居家养老是一种将养老服务直接送到老年人家中的模式，旨在满足老年人的日常生活和护理需求。鼓励社区建设居家养老服务中心，提供上门服务、居家护理照料和社交活动等。通过充分发挥社区服务机构的作用，促进老年人住在熟悉的家庭环境中，享受相关服务。

其次，推进养老院标准化、专业化建设。倡导养老院标准化建设，规范养老院的管理、服务质量和设施设备。通过引进专业养老服务机构和培养专业养老人才，提高养老院的服务水平和管理水平，以确保老年人能够获得更好的照料和关爱。

最后，探索社区居住共享养老模式。这是一种年轻家庭和老年人聚集在同一社区，并共享一些养老服务的模式。在这种模式下，年轻人可以提供一些帮助和陪伴，老年人可以享受到社区的便利设施，参加社交活动。这不仅促进了跨代交流和互助，也为老年人提供了更多的社交支持和关爱。为了满足不同老年人的需求，社区还应提供多样化的养老服务，包括但不限于提供医疗、护理、康复、心理支持和娱乐活动等服务。

（三）健全养老人才培养机制，加强养老服务队伍建设

高质量的人才是养老服务的基础。普惠型养老服务要加强人才队伍建设。一是加强专业教育。引导职业院校、高等学校等加大养老人才培养力度。二是加大培训力度。采取建立养老服务实训基地、养老服务机构与职业院校联合培养等方式，提高养老服务专业水平和能力。三是完善激励机制。健全完善职业技能等级评价制度，强化技能价值激励导向及薪酬待遇挂钩机制，提高从业人员地位和待遇。

与此同时，社区组织在养老服务体系中起着关键作用。加强社区组织的能力建设，提高其对养老服务的组织和协调能力，有助于提高养老服务的质量和效率。为此，要培养和选拔专业化的社会工作人员，加强社会工作专业化培训，提高社会工作人员服务老年人的能力。