我国职业教育“央地互动”机制演进的过程、特征与实质

蓝 洁 冯琬斯

教育领域的“央地互动”机制主要体现为教育部等中央部委与地方政府共同签订方案、协议，推动教育的举措。2022年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》明确提出“构建央地互动、区域联动，政府、行业、企业、学校协同的发展机制”。据此，职业教育机制改革的重心确立为两个方向：一是“央地互动、区域联动”的政府内部治理机制改革，二是“政校行企协同”的职业教育内外部关系机制改革。在这两个共同推进的机制改革方向上，“政校行企协同”机制具有较高的显示度，以“跨界”为代表的各种理论与实践构成了职业教育科学研究与人才培养的突出特征。相比较而言，“央地互动、区域联动”的政府内部治理机制改革，首次出现在中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的职业教育政策文件中，将成为撬动新阶段职业教育机制改革的重要变量。本研究回溯“央地互动”推进职业教育发展的三个重要阶段，以各个阶段的央地关系、互动内容、互动功能为线索，分析“央地互动”发展机制的演进脉络、特征与实质，以期加深对我国职业教育机制改革的认识。

一、我国职业教育“央地互动”机制的演进过程

21世纪以来，职业教育领域的“央地互动”机制探索经历了三个典型发展阶段，突显了不同层级政府及部门发展职业教育责权利的逐步调适，并促进了中央顶层设计与地方探索实践之间适度张力的形成与活力的激发。

（一）“央地互动”的探索期：省部共建“国家职业教育改革试验区”

2005-2018年，12个地方政府与教育部签订共建“国家职业教育改革试验区”协议（以下简称“试验区协议”），并以地方政府为主体印发了系列“国家职业教育改革试验区”建设的实施方案（以下简称“试验区方案”），见表1。系列试验区协议和试验区方案，推动了教育部与地方政府之间建立持续性、制度化的积极互动，在央地关系、互动内容、功能预期三个方面形成了明显的时代特征。

表1 省部共建“国家职业教育改革试验区”的制度文本

1.央地关系的定位：分级管理、地方为主

从2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号），到2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号），两个由国务院颁布的文件，都在条款中明确职业教育管理机制为“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”。在12个国家职业教育改革试验区中，这种管理机制突显“省部共建”的特征。

“分级管理、地方为主”的央地关系，在试验区方案中聚焦在三个方面。第一，地方政府是试验区建设的发起主体。表1数据显示，12个试验区方案名称中，11个地方政府的名称位于教育部之前，“地方为主”的特征突显。第二，地方政府是试验区建设的执行主体。在12个地方政府正式发文的试验区方案中，系列目标、任务主要由地方政府提出和执行，教育部从分级管理的层面授权试验区政府先试先行。第三，地方政府是试验区建设的责任主体。地方政府提出职业教育改革试验区的目标之后，需要全面负责试验区任务的“自我证成”。教育部主要承担“加强组织领导”“加大政策支持”的责任，12个试验区方案均提出，教育部从经费、项目等各方面予以倾斜支持，但没有明确的任务和责任清单。

2.央地互动的内容：地方探索先行—央地协议授权

这个阶段，试验区实施方案达成的流程为“地方探索先行—央地协议授权”，“央地互动”的内容以“地方证成”为主，即地方政府为了解决属地的职业教育发展问题，将地方的创新意愿形成正式或非正式的方案，并与教育部沟通协商，请求教育部批准共建国家职业教育改革试验区；教育部回应地方改革的积极性，经过省部协商后，教育部授权地方政府实施国家职业教育改革试验区建设，由地方政府完成正式发文程序。试验区建设任务完成后，地方政府实现“自我证成”，解决属地职业教育发展的具体问题，同时也为国家职业教育发展提供知识和经验。“省部共建”的试验区建设主要按照“地方探索—请示授权—确认授权—实践探索”的流程推进。

从动力要素看，央地互动体现“地方有需求，中央有回应”的特征。地方政府推进试验区建设的动力来源于解决属地问题、回应当地需要、促进当地经济社会发展等要素。教育部的动力来源于制度服务需求改变所带来的推动力。

从任务约束看，试验区建设以地方证成性任务为主，普遍性的共同任务相对较少。地方政府的证成性任务主要包括助力地方产业发展、凸显区域特色两个方面。如沈阳与教育部共建“国家装备制造业职业教育沈阳试验区”、宁波与教育部共建“国家职业教育与产业协同创新试验区”、安徽与教育部共建“皖江城市带承接产业专业国家职业教育改革试验区”，都体现地方政府通过发展职业教育助力地方产业的发展。另外，广西与教育部共建“国家民族地区职业教育综合改革试验区”、黑龙江与教育部共建“国家现代农村职业教育改革试验区”、甘肃与教育部共建“国家职业教育助推城镇化建设改革试验区”、三峡库区与教育部共建“三峡库区职业教育与技能培训试验区”，则体现了地方政府对于发展职业教育区域特色的自我证成。

3.央地互动的功能：特殊主义的“强优扶弱”

教育部建立试验区的预期目标在于“强优扶弱”，通过解决地方职业教育发展的具体问题，积累经验并形成全国性的样板。国家职业教育改革试验区在设立之前，教育部没有在国家层面的政策文件上进行先行布局，但地方发展职业教育的改革需求自下而上传达到教育部后，教育部积极回应地方需求，既扶持天津、宁波等禀赋优异的省市发展职业教育，又关注补足广西、甘肃等欠发达地区职业教育的短板。教育部授权地方政府建设“国家职业教育改革试验区”的差别化制度，为地方政府提供制度红利，支持地方突破治理困境。

从央地互动的功能维度看，国家职业教育改革试验区所建立起来的央地互动机制，解决了地方政府的特殊复杂性、差异化需求，这类需求指向公共事务治理中的特殊主义价值基础。“央地互动”探索期的时间跨度相对较长，这个阶段的核心贡献在于形成了纵向政府之间的正式互动框架。教育部与地方政府签订合作协议后，地方政府通过正式发文的形式形成试验区方案，并进行改革。这种正式互动的持续化、制度化、实效化，形塑了职业教育“央地互动”机制的基本运行规则。

（二）“央地互动”的加速期：部省共建“职业教育创新发展高地建设行动”“技能型社会职业教育体系建设地方试点”

2019-2021年，职业教育“央地互动”机制构建进入加速期。教育部宏观布局实施“职业教育创新发展高地建设行动”“技能型社会职业教育体系建设地方试点”，并与17个省级政府形成“部省共建”的试点实施意见。这些试点实施意见体现了加速期内教育部与地方政府在关系定位、互动内容、功能预期方面的加速调整。

1.央地关系的定位：地方主责，协同推进

“央地互动”机制构建的加速，源于中央推动职业教育改革的关键政策。2019-2021年，国务院办公厅、教育部密集颁发了系列文件，推动现代职业教育体系建设与机制改革。其中，2020年教育部等九部门印发的《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》（教职成[2020]7号）（以下简称“提质培优计划”）与2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》（以下简称“高质量发展意见”），两个关键政策形成了“央地互动”的基本制度安排。央地关系由探索期的“分级管理、地方为主”，逐步转变为“地方主责、（国务院有关部门）协同推进”。

2020年，“提质培优计划”将“国务院有关部门协同配合、地方落实主责的职业教育工作机制更加顺畅”列入改革目标，“地方主责，协同推进”纳入基本原则，并且将“实施职业教育创新发展高地建设行动”列为十大重点任务之一，明确“在东中西部布局5个左右国家职业教育改革省域试点”“建设10个左右国家职业教育改革市域试点”，以整省推进职业教育提质培优，合理打造职业教育样板城市；2021年“高质量发展意见”提出“启动实施技能型社会职业教育体系建设地方试点”。 依据“提质培优计划”与“高质量发展意见”2个文件的布局，教育部与6个省级地方政府共建“国家职业教育改革省域试点”、与6个省级政府辖区内的9个市级政府共建“职业教育改革市域试点”、与5个省级政府共建“技能型社会职业教育体系建设地方试点”，见表2。

表2 部省共建职业教育改革省域、市域、地方试点的制度文本

从“央地互动”的试点方案名称看，虽然17个试点实施方案均由地方政府发文，但文件名称、文体选择、文件框架都体现出明显的教育部主导、地方主责特征，探索期的“省部共建”转换为加速期的“部省共建”。教育部成为“央地互动”的主要发起主体和责任主体，地方政府承担主要执行主体和责任主体的角色。

首先，从文件名称看，17个试点实施方案的文件名称均以教育部领衔，地方政府位于第二位；其次，从文体选择看，文件均使用“意见”文体，体现教育部作为上级领导机关对下级地方政府部署职业教育工作的强指导性；第三，从文件框架看，教育部与地方政府的责任分工通过附件中“政策清单”“任务清单”的形式列出，体现出教育部主导、地方主责的关系特征。在17个试点实施意见中，山东、甘肃、江西、湖南、辽宁、天津6个“职业教育改革市域试点”与重庆、河南、贵州、安徽4个“技能型社会职业教育体系建设地方试点”的附件框架均为“教育部支持政策清单+地方工作任务清单”；广东、河北、浙江、江苏、福建、成都6个省级政府对应设立的深圳、保定、温州、台州、苏州、无锡、常州、厦门、成都9个“职业教育改革市域试点”，试点实施意见的附件框架为“教育部支持政策清单+省级政府支持政策清单+市级工作任务清单”。

2.运行机制：顶层设计先行—地方跟进实施

在“央地互动”机制构建的加速期，纵向政府正式互动的流程体现出“顶层设计先行—地方跟进实施”的特征。“顶层设计先行”体现为“提质培优计划”“高质量发展意见”2个关键政策，对“央地互动”3类载体的数量、结构、效益进行宏观设计。如“提质培优计划”明确国家职业教育改革省域试点的数量是5个左右，在“东中西部布局”整体结构、预期效益为“支持试点省份探索新时代区域职业教育改革发展新模式。引导地方落实主体责任，完善地方职业教育工作部门联席会议制度，推动各部门形成工作合力，优化职业教育办学体制机制，加强治理体系和治理能力现代化建设，探索职业学校毕业生高质量就业模式等”。“地方跟进实施”的环节体现为17个地方政府快速跟进中央政府开展试点的政策导向，积极与教育部互动，在2019-2021年，建立了覆盖3种载体类型的职业教育地方试点。

从动力要素看，这个阶段呈现“中央有要求，地方有回应”的特征。中央政府自上而下明确试点开展的要求，选定若干个地方政府，给予必要的政策支持并列入清单，激发地方改革的积极性。地方政府自主探索的活力得到释放，积极回应高层政府的鼓励。多个省、市涌现出具有高显示度、高认可度的职业教育发展创新实践。

从试点建设的任务约束看，地方试点以国家提质培优、高质量发展的共性任务为主线，依据属地资源禀赋拓展差异化的试点任务，形成互补的制度空间。从省域试点看，东中西部的试点任务形成明显梯度；东部的天津、山东由于基础较好，试点任务在于树标杆、建高地、出样板，形成先行的典范；中部地区的湖南、江西、安徽，东北地区的辽宁、吉林比较明显地突显服务属地经济社会发展的诉求，如湖南整省推进职业教育，实施“楚怡”工程，培养“湖湘工匠”，服务“三高四新”战略，具有鲜明的属地特征；西部地区甘肃、贵州的试点任务仍然聚焦于追赶国家的整体步伐，如贵州推动东西部区域协作，组建“东部优质企业+贵州资源”“东部市场+贵州产品”“东部总部+贵州基地”“东部研发+贵州制造”等模式，为地方发展提供复合型技术技能人才支撑。从市域试点看，6个省份设计的9个市域试点，全部位于发达地区，具有较好的职业教育发展基础，在职业教育服务城市文明、城市创新、民生需求、绿色发展等领域重点突破、先行示范，率先探索与城市经济和民生相适应的现代职业教育体系，挖掘和拓展基层首创的改革经验。

3.功能预期：普遍主义特殊化的“强优扶弱”

加速期的“央地互动”机制通过3类试点予以推进和完善。教育部顶层设计布局中东西部地区的省域试点结构，“省域”“市域”“地方”的试点类型和数量，体现公共事务管理中“普遍主义特殊化”的价值取向，核心目标在于“强优扶弱”，寻求职业教育提质培优、高质量发展普遍问题在地方的解决方案，最大程度检验制度设计的普适性。地方政府积极参与试点的目的在于获取更多的职业教育发展资源，同时适度规避属地治理的风险。

“央地互动”加速期继续沿用部省签订协议、通过正式文件颁布实施意见的纵向政府正式互动运行规则，“地方为主”的管理体制转变为教育部“顶层设计先行—地方跟进实施”的关联机制。由于这个阶段国家推进职业教育发展的政策密集，地方试点的密度高，快速推动了职业教育顶层设计与地方重点突破的相互促进，为2022年底教育部提出的“央地互动、区域协同”机制构建打下基础。

（三）“央地互动”的深化期：部省协同推进省域现代职业教育体系建设新模式

“央地互动”确定为国家职业教育机制改革基本方向的标志是2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》（以下简称“意见”）。“意见”明确提出要“构建央地互动、区域联动，政府、行业、企业、学校协同的发展机制”，宏观设计的“探索省域现代职业教育体系建设新模式”“打造市域产教联合体”“打造行业产业产教融合共同体”战略任务，分别呼应央地互动、区域联动、政行企校协同的发展机制。时任教育部职业教育与成人教育司司长陈子季强调，以建立部省协同推进机制为核心，设计央地互动、区域联动、政行企校协同的改革新机制，支持有基础、有意愿的地方先行示范，打造样板，建立部省协同推进机制，“一省一案”编制落实方案，“一省一策”给予差异化支持，“一省一台账”逐项推动落实。同时，梳理经验、总结规律，形成区域职业教育产教融合政策“工具箱”并推广应用。

1.央地关系的定位：央地互动、区域协同

经过探索期、加速期的调整，教育部与地方政府共同推进职业教育改革发展的互动关系趋于平衡。从发起主体看，在新一轮的“省域职业现代职业教育体系建设新模式”中，教育部明确新时期“一体两翼五重点”的基本框架，通过选择“有基础、有意愿的地方先行示范”的举措，同时赋予地方政府与高层政府互动的权利；从执行主体和责任主体看，教育部在目标和任务维度，给予地方政府更明确的支持。例如，《教育部 山东省人民政府关于促进职业教育提质升级赋能绿色低碳高质量发展先行区建设的实施意见》（鲁政发[2023]6号）没有使用“教育部支持政策清单+地方工作任务清单”的框架，而是在政策正文的建设任务中明确“从2023年起，教育部支持山东有关重点产业科技型骨干企业作为培养主体，参与国家工程硕博士联合培养改革试点，激励支持普通本科向应用型发展”。

2.央地互动的环节：顶层设计引导—央地良性互动

在完善期，“央地互动”优化形成“顶层设计先行—央地良性互动”的流程，动力要素仍然体现“中央有要求，地方有需求”的趋势特征，建设内容同时体现了纵向政府之间的规制与创新。

“顶层设计先行”的流程特征体现为，深化体系改革意见提出的产教联合体、产教融合共同体、国际交流等顶层设计任务，在2023年上半年天津、山东、广西3个省级政府颁布的部省协同方案中形成清晰的主线，见表3。

表3 部省协同推进省域现代职业教育体系建设新模式的制度文本

“央地良性互动”体现为，地方政府基于区域协调发展战略、区域重大战略，将国家顶层设计的战略任务落实为属地的创新任务。如天津、山东都在教育部提出的“市域产教联合体”基础上，重组了“市域”的边界，创新性地开展辖区内“产教联合体”建设。山东的“产教联合体”依托经济圈组建，打造省会经济圈、胶东经济圈、鲁南经济圈3个区域的产教联合体；天津依托“经济特区+优势产业”组建区域产教联合体，打造天津经济技术开发区生物医药产教联合体、天津港保税区高端装备制造（海洋工程装备）产教联合体、天津滨海高新技术产业开发区信创产教联合体、天津东疆综合保税区数字经济产教联合体等4个“产教联合体”。广西打造面向东盟的职业教育开放合作创新高地，包括建设10个中国—东盟技术创新学院、10个中国—东盟现代工匠学院，创设中国—东盟产教发展智库，搭建中国—东盟产教融合数字化平台，举行2年一次的中国—东盟职业教育联展暨论坛。

3.功能预期：特殊主义普遍化的“工具箱”

完善期的职业教育“央地互动”机制，遵循“特殊主义普遍化”的逻辑。“央地互动”的建设方案在关注地方职业教育发展特殊性的同时，尝试挖掘地方创新举措的普遍性意义，即“形成政策‘工具箱’并推广应用”。这个阶段的良性互动，省域创新模式既承载了地方政府解决区域职业教育问题的需求，也体现了教育部寻求职业教育发展普遍问题解决方案的考量。

基于加速期机制改革基础的深化，完善期将省域试点、市域试点、地方试点重新整合，固化为“一体两翼”的机制改革框架。在运行机制上，探索期的“省部共建”、加速期的“部省共建”已经得到推进，体现为“部省协同”的特征。

二、我国职业教育“央地互动”机制的演进特征

回溯“国家职业教育改革试验区”“职业教育创新发展高地”“省域现代职业教育体系建设新模式”的发展历程，有必要从央地关系、互动内容、功能预期三个关键变量来诠释职业教育“央地互动”机制的演进特征[1]。

（一）央地关系从“分级管理”转向“协同治理”

经过近20年的探索与改革，“央地互动”的教育机制逐步从纵向政府之间的“分级管理”，走向国家和地方的“协同管理”[2]。在职业教育领域，“央地互动、区域联动、政行企校协同”机制构建，覆盖了纵向多层面、横向多维度的治理全图景。

职业教育“央地互动”主体关系的演进，受到国家公共决策机制的影响。我国的央地关系经历“集权制”“分权制”“央地共治”三个阶段[3]，在2010年10月，党的十七届五中全会首次使用了“顶层设计”的概念，提出要“更加重视改革的顶层设计和总体规划”。自此，加强宏观顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性成为党和政府公共决策机制的主导方向。“顶层设计”在党的十八大、十九大、二十大会议系列文件及领导人讲话中被反复强调。在职业教育领域，21世纪第一个10年强调“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”管理体制，在2010年后逐步朝向中央和地方“协同治理”的方向调整与改革。经历探索期、加速期和完善期的发展，“央地关系”的调整主要表现为两个方面，见表4。

第一，“央地互动”的发起主体从地方政府转换为教育部与地方政府协同。在“国家职业教育改革试验区”建设阶段，地方政府是试验区建设的发起主体。地方政府经过非正式的口头汇报、正式的会议协商，获得教育部的认可与授权后，形成“省部共建”的协议，并通过地方政府正式发文形成试验区实施方案。2019年以来，“职业教育创新发展高地”“省域现代职业教育体系建设新模式”成为“央地互动”的政策载体。在中央顶层设计全面加强的背景下，教育部宏观设计“央地互动”试点的数量、类型、结构，“省部共建”转换为“部省共建”“部省协同”，地方政府在教育部的引导下跟进实施。

第二，“央地互动”的执行主体、责任主体，从地方政府为主转向教育部与地方政府共担。在“国家职业教育改革试验区”实施方案中，教育部不承担具体的工作任务。但在加速期的“国家职业教育改革省域试点”“国家职业教育改革市域试点”“技能型社会职业教育体系建设地方试点”中，教育部明确列出对试点的支持政策清单；在完善期，教育部与地方政府的协同责任更加明晰，教育部制定具有战略意义的发展规划，并同各级地方政府协商确定职业教育的具体政策。如，《教育部办公厅关于加快推进现代职业教育体系建设改革重点任务的通知》（教职成厅函[2023]20号）中，教育部为地方列出重点建设任务指南，要求各省教育厅“根据各重点任务建设指南的要求，整合教育产业政策资源、形成建设方案（含年度绩效目标）并上传管理平台，自主开展建设，接受监督调度”。任务执行由省级统筹，定期向省级党委教育工作领导小组报告；教育部负责考核激励，定期采集绩效数据和通报工作进展。

（二）互动内容从自下而上的“请示授权”转向良性互动的“指导证成”

“央地互动”机制内容的演进，主要通过互动内容的达成流程、动力要素、任务约束三个层面体现。

在互动内容的达成流程方面，在探索期的“国家职业教育改革试验区”阶段，地方政府先行探索，并向教育部提出请示，与教育部协商后获得支持，形成实施方案并经过正式发文程序，达成职业教育改革试验区的“省部共建”；加速期阶段，教育部的顶层设计先行，地方政府根据属地实际需求跟进请示成为试点，同样经历正式发文程序后达成地方试点的“部省共建”；在完善期，教育部全面推进“央地互动”，列出现代职业教育体系改革的重点任务清单，指导各省级教育厅自行选择和填报。同时，选择有需求、有意愿、有基础的省份，试点探索省域现代职业教育体系建设新模式，教育部与地方政府形成良性互动的“部省协同”。

在动力要素与任务扩散方面，各个阶段“央地互动”形成不同的动力要素、互动任务组合。地方职业教育发展需求是地方推动机制改革的原始动力，国家部委的上级政策引导驱动成为职业教育“央地互动”机制改革的行动方位，央地教育资源的整合成为改革的基础保障。在探索期，“央地互动”的动力组合是“地方有需求，中央有回应”，由于试验区任务由地方政府根据属地基础条件、资源禀赋提出，教育部在这个阶段没有明确的共性任务，因此，在试验区建设阶段，“央地互动”的内容主要以地方自我证成性任务为主；在加速期，“央地互动”的动力组合是“中央有要求，地方有回应”。教育部通过提质培优计划、高质量发展意见的顶层设计，为“省域试点”“市域试点”“地方试点”提供创新任务和决策的主要依据。地方职业教育发展的属地需求成为创新拓展的特色生发点；在完善期，“央地互动”的动力组合呈现“中央有要求，地方有需求”特征。教育部设计“探索省域现代职业教育体系建设新模式”“打造市域产教联合体”“打造行业产教融合共同体”的“一体两翼”制度框架，将“央地互动”机制从试点扩大到覆盖各级各类地方政府。在教育部的制度设计中，地方政府结合属地基础条件，推进职业学校关键能力建设、产教融合、职普融通、投入机制、制度创新、国际交流合作五个方面的改革重点任务，形成有利于职业教育发展的制度环境和生态。因此，完善期的“央地互动”内容转换为教育部的任务指导与地方政府的任务证成。

（三）互动功能从“强优扶弱”转向 “工具箱”

“央地互动”机制在功能维度上的探索、调整和完善，主要体现为机制改革的价值基础、预期目标两个方面。

从探索期的实践看，地方政府争取教育部的支持与授权，其预期目标是突破属地的职业教育发展困境，解决实际问题；教育部的预期目标是强化优势区域的资源禀赋，同时扶持资源禀赋较弱的区域。从价值基础看，无论是教育部还是地方政府都体现特殊主义的价值取向。

分析加速期的实践，教育部设计“国家职业教育改革省域试点”“国家职业教育改革市域试点”“技能型社会职业教育体系建设地方试点”三类载体，推动教育部提质培优、高质量发展举措在地方的贯彻落实；地方试点将教育部顶层设计的共性任务与区域职业教育基础、资源与需求组合，形成地方化的职业教育发展模式，促进纵向政府的互动。教育部“设计试验”体现普遍主义的价值取向，地方政府寻找职业教育普遍问题在中东西部省份、城市的解决方案，体现普遍主义特殊化的实践探索。

在“央地互动”的完善期，教育部通过制度设计，在地方职业教育发展的路径和模式中发现普遍性的面向，为国家制度提供知识和经验，形成能脱离具体情境的“工具箱”，为不同地方的职业教育场景提供解决问题的“脚手架”。这个阶段的央地互动机制功能，体现“特殊主义普遍化”的逻辑。

三、我国职业教育“央地互动”机制的内涵实质

“央地互动”职业教育机制改革的实质，是教育部和地方政府科学界定职业教育治理角色，合理配置治理权责[4]，促进央地发展目标共生、资源配置优化、改革效力提升的举措。在教育强国建设背景下，“央地互动”的机制构建，能够推动制度优势更好地转化为治理效能，推进职业教育治理能力迈上新台阶。

（一）央地职业教育发展目标的共生

“央地互动”机制的构建，其核心是推动央地职业教育发展目标的共生。基于我国职业教育的超大规模，以及区域发展不平衡的现实，一方面，国家职业教育发展的宏观目标为地方政府自主决策预留了一定的空间；另一方面，地方差异化的职业教育发展目标需要配合和支撑国家的职业教育发展战略。因此，教育部与地方政府需要“共谋”职业教育发展目标。

首先，在职业教育发展的重大目标上，中央的原则性、指导性、宏观性方向需要与地方的具体化步骤、方法相结合。教育部职业教育发展的宏观决策表现为指导思想、重大战略和重点任务。地方政府结合属地职业教育发展的基础、需求进行再决策，将教育部明确的目标任务具体化、精细化为地方职业教育发展的规划。中央与地方在发展目标决策机制上的共生，是“央地互动”治理机制构建的起点。

其次，教育部需要根据地方禀赋，差别化地配置央地责权体系，共同生成地方职业教育发展目标。教育部对地方职业教育发展的差别化权责配置，是将更多的职业教育发展决策权下放给地方，使地方拥有更多的职业教育自主决策发展空间。各省域职业教育改革创新高地实施意见附带的“教育部支持政策清单+地方工作任务清单”，是“央地互动”职业教育发展目标生成的结果和体现。

（二）央地职业教育资源配置的优化

“央地互动”机制的构建，其重点是推动央地职业教育资源配置的优化。教育部和地方政府在职业教育资源配置的纵向秩序上，各自具有鲜明的角色特征。中央需要通过运用资源要素的调配来实现对地方的调控，地方则需要向上争取国家层面配置的职业教育资源要素，拓展发展空间。“央地互动”机制构建，从两个方面优化了职业教育的资源配置。

首先，中央政府通过“国家职业教育改革试验区”“职业教育创新发展高地”等试点，有选择地倾斜政策资源要素，使地方创新职业教育的经验和成效能够统合到全国统一的发展趋势和模式之中；这种制度安排既超越科层制的桎梏，实现多元和灵活的适度分权[5]，又加强对地方教育治理和教育发展的调控。

其次，“央地互动”机制的构建，既打通地方教育行政部门向国家层面争取各类要素指标的正式路径，也倒逼地方教育行政部门探索差异化、多样化的职业教育发展目标、建设速度、建设路径，从而拓展省级教育发展空间。由于职业教育发展的资源要素主要通过政府层级配置的方式来获取，“央地互动”的系列渐进式试点举措，使得地方政府既能有效争取到国家层面配置的资源要素，又能探索形成区别于兄弟省份的差异化治理策略，从而获得发展空间，并在“竞争锦标赛”中形成区域性的优势。

（三）央地职业教育改革效力的提升

探索期、加速期、完善期的渐进式“央地互动”机制改革，稳健推进了央地职业教育改革效力的提升。职业教育政策改革效力包括政策输入、政策转换、政策输出三个阶段。在分级管理的背景下，地方政府发展职业教育的权力主要在政策的输出阶段，通过“上有政策、下有对策”的应对策略，对教育部决策进行修正以适应当地需要；在“央地互动”机制下，地方政府影响力已经从“输出”阶段深入到了输入和执行过程的阶段。

“部省签署协议+地方正式发文”是“央地互动”渐进式改革进程中固化下来的范式，也是改革效力提升的具体抓手。“部省签署协议”是“央地互动”效力的关键点，教育部与地方政府签署备忘录、战略合作协议，既有利于教育部及时了解地方职业教育的发展情况，也有利于地方表达属地需求。教育部与地方政府由此形成信息传递、利益传达的正式沟通渠道。“地方正式发文”的政策文本，是地方政府经过积极策划后，被教育部认可、采纳和授权的发展战略。地方职业教育发展举措由此升级转变为“省部共建”“部省共建”“部省协同”的实施方案、实施意见，实现政策效力的提升。