国家级新区社会治理现代化的实践探索——以南京江北新区为例

张 磊 周进萍

社会治理现代化是中国式现代化的重要内容。党的二十大报告明确提出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。南京江北新区是江苏省现代化示范点，在社会治理现代化探索中积累了诸多经验做法。本文在总结江北新区社会治理实践模式、分析亟待突破的重点问题基础上，提出打造国家级新区社会治理现代化的江北新区样本的建议。

一、全面建设社会主义现代化国家背景下社会治理的时代要求

新时代以来，中国社会治理取得了一系列创新成果，经受住了各方面风险挑战，激发了社会活力效率，维护了安全稳定的发展环境。在全面建设现代化开局起步的关键时期，社会治理现代化要回应新的动荡变革期的新要求和新挑战，以更高的思想境界、更浓的时代气息、更强的治理效能助推高质量发展，满足人民对美好生活的需要。

1.坚持党的领导、把握“国之大者”，是社会治理现代化的根本保证

“国之大者”是现代化中的根本性、全局性、长远性问题。当前和今后一段时期是各类矛盾和风险复合叠加期，党的领导指向更高层次的战略规划与精细筹划能力，统筹发展与安全、统筹经济建设与社会建设、统筹应急管理与常态化治理，实现社会活力效率和安全稳定的和谐统一。坚持党的领导能够把握历史主动，认清社会治理历史规律、找准社会治理历史方位、担当社会治理历史使命，是社会治理现代化的根本保证。

2.坚持人民至上、赋能美好生活，是社会治理现代化的价值追求

中国已经全面建成小康社会，人民生活越来越美好，但美好生活并非静态的，人民对美好生活的追求永无止境。美好生活需要丰裕充盈的物质基础，需要更精致的品质生活、更得体的生活方式、更精细的公共服务和更个性的诉求满足。美好生活还需要精神富裕，不仅有身体上的安全感，还要有心理上的安全感、获得感和幸福感，构筑强大精神家园。实现美好生活需要全体人民共同奋斗，激发人民奋斗热情、尊重人民首创精神，以全过程人民民主增强知情权、表达权、参与权、决策权、监督权。

3.坚持“两个结合”、凝练中国经验，是社会治理现代化的文化底蕴

以儒、道、法为代表的中华优秀传统文化积累了丰富的治国理政经验和社会治理智慧，是社会治理现代化的思想之源，为社会治理提供了丰厚滋养。中国社会治理现代化是在立足新发展阶段社会治理实际问题和赓续优秀传统文化下的创新探索，是具有话语融合力和思想穿透力的新型范式，对全球治理也具有重要意义。通过将马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，形成可供全世界借鉴的社会治理中国经验、中国理论和中国方案。

4.坚持共建共治共享、构建治理共同体，是社会治理现代化的体系支撑

共建共治共享明确回答了“谁来治理”“怎样治理”和“为谁治理”三大问题。社会治理现代化不是简单共治而是深度联结的治理共同体，涵盖横向协同体系和纵向整合体系。横向上更加强调多元治理主体共生性，党委统揽全局协调各方、政府联动融合集约高效、社会互利共赢开放多元、公众人人尽责人人享有；纵向上更加强调各个层级耦合性，市域社会治理、基层社会治理、社区社会治理互联互通更加顺畅，权责关系更加清晰。

5.坚持“三治融合”、完善治理制度，是社会治理现代化的运行保障

坚持“三治融合”能够增强法治的道德底蕴和德治的刚性约束，促进社会治理制度转化为自身内心信念、外化为行为规范，是社会治理现代化的运行保障。自治是前提条件，法治是基本方式，德治是内向自律。社会治理中人的情感、欲望、人心等管理很难通过刚性制度强制管理，需要建立超越外在性规则的良好秩序。面对错综复杂的治理问题，要用法治引导情理水平提升，让全社会崇尚法律，养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯。

二、南京江北新区社会治理现代化的实践探索

自成立以来，江北新区主动适应社会领域新形势、新任务、新需要，走出了一条具有时代特征、新区特色的社会治理道路。

1.以党建引领为抓手，统揽全局、协调各方

毫不动摇坚持和加强党的全面领导，以党建为统领，把加强党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿新区社会治理的一条红线。以组织联建、阵地联享、项目联动、社会联治为抓手，构建“四横”（区、街道、社区、网格）“五纵”（经济发展、科技创新、金融专委、法治服务、城乡建设专委会）区域化党建格局，形成了一批有影响力的党建品牌。将党支部、党小组建在网格，将党建服务点设在网格，搭建“社区党总支—网格党支部—楼栋党小组—党员中心（示范）户”四级红色网格，集成放大网格党组织力量，畅通了社会治理“毛细血管”、激活了社会治理“神经末梢”。

2.以体制改革为动力，重心下沉、集约高效

新区层面构建“大部制+园区”“管委会+街道”的组织模式，按照扁平化原则精简管理层级，推动资源下沉、增强基层话语权。持续深化“审批服务一窗口”改革，推动行政审批事权集中行使，优化配置主题全科窗口和协同全科窗口，实现新区范围内“同一事项，统一标准”，事项“跨街道办理”“一区通办”。扎实推进“一支队伍管执法”，充实了一线执法力量，增强了执法威慑性，弥补了执法薄弱环节。

街道层面设置“6+3+1”架构，6 个街道机关部门、1 个街道综合执法大队、3 个办事中心，强化街道党工委统筹能力，增强服务意识、优化服务方式、完善服务功能。实行“三集成三提升”改革，集成权责做精街道，提升基层治理统筹力；集成资源做强社区，提升基层治理承载力；集成力量做实网格，提升基层治理服务力，打通社会治理微循环。网格层面形成“1+3+N”架构，1 名网格片区党支部书记，3 名社区网格员、综合执法队员和社区民警，以及N名社工、楼栋长、志愿者等网格力量。

首创“街社同权通办”政务服务，打通“街道—社区”层级审批服务壁垒，着力打通便民利企服务“最后一米”。通过人员到位、授权到位、网络到位、培训到位，实现社区窗口即可办理所有街道级事项，缩短为民服务半径。江北新区“街社同权通办”形成两种改革路径模式：一是“事项授权专员，派驻社区办理”的顶山模式，二是“事项授权社区，社区人员办理”的大厂模式。2022 年顶山街道继续缩短服务半径，启动“小顶到家”服务项目，率先推行街道、社区、网格、楼栋“无差别受理、同标准办理”，“线上+线下”融合推进，让居民办事像网购一样方便。

3.以网格组团为载体，精细服务、精准治理

强化组团整体协作，建立“多员合一”、专兼结合、分工协作的网格服务团队。建立网格化工作群众满意度第三方评价机制，围绕网格化社会治理工作知晓率、网格员服务管理工作满意度等内容实施月度电话抽样调查，并将测评结果纳入新区对街道月度考核评价监测指标评分体系，严格压实责任。推广网格工作站、党群服务站、社区警务站（室）三位一体的治理模式，丰富和落实“代办清单”，确保常态化、实体化做好服务。建立“5+2”延时服务机制、“白+黑”自助服务机制、“掌上办”在线办理机制，有效延伸为民服务时间空间。从优选聘微网格员，做到有聘任书、有责任区、有公示牌，并在微网格醒目位置进行公示。注重挖掘网格内党员志愿者、离退休党员干部等资源力量，鼓励党员干部积极认领微心愿、对接微项目，在服务网格居民中切实发挥党员干部的模范带头作用。

4.以依法治理为保障，完善制度、化解矛盾

围绕创建文明典范城市建设需要，强化法治建设规划统筹，编制出台了《南京江北新区法治建设规划（2021—2025 年）》《南京江北新区法治社会建设实施方案（2021—2025 年）》《关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025）》《南京江北新区法治先行指数报告》，印发《江北新区法治建设规划2021—2025 年重点任务分工表》。

创新12345 普法新样本。一套机制是“谁执法谁普法、谁主管谁普法、谁服务谁普法”，建立了普法责任清单、重要工作提示单、重点任务督办单、履行普法责任报告书、履行普法责任评价书“三单两书”制度。二是抓住领导干部“关键少数”和青少年“关键时期”，推动领导干部学法用法落到实处，提升青少年尊宪爱国精神和法治信仰。三是组建以法官、检察官、警官、律师为主体的“三官一律”普法队伍；组建区、街、社三级普法志愿者队伍；组建了由高校法学专家学者、熟悉法律实务的法官、检察官、律师组成的普法讲师团，通过三支队伍多种形式、多阵地、多维度开展普法宣传活动。四是依托民主法治示范村社创建，送法进村社；依托“法律明白人”“法治带头人”培育工程，送法入户；依托“援法议事”主题活动，将普法贯穿于基层治理全过程；依托法治宣传教育阵地，送法到人。五是通过“普法+执法”“普法+服务”“普法+网格”“普法+调解”“普法+节点”举措大力实施普法，不断提升普法效能。

坚持和发展新时代“枫桥经验”，全链条化解社会矛盾。将“听、说、调、研、改”五字方针融入复议矛盾化解全过程，全面推进行政复议规范化、专业化、高效化建设，充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，不断把法治政府建设向纵深推进。推进设立全国首个面向国际数字贸易和数字金融领域的专业调解平台——南京江北新区国际数字贸易与数字金融调解平台，为数字贸易纠纷化解提供有效支撑。独创“江心比心”调解品牌，将品牌创建和“苏解纷”宣传注册有机结合，以辖区街道人口为基数，通过量化任务指标、制作宣传用品、明确推进步骤、指明开展途径等方式落实推广工作。延伸基层调解组织的触角，充分挖掘和整合地方调解能手化解矛盾纠纷的示范引领作用，推进个人调解工作室创新建设。

5.以数字治理为支撑，科技赋能、智慧治理

国家级新区和自贸片区叠加的南京江北新区自带创新基因，以打造“数字江北”为抓手，立足简约高效、科技赋能，推进数字政务服务创新，强化数字赋能城市治理，实现全场景城市智慧治理。围绕数字化城市发展，先后出台《南京江北新区政务数据管理办法》《江北新区数据归集方案》以及相关数据共享应用办法，明确数据归集职责划分、政务数据共享原则，行业数据监管应用等规范，搭建新区大数据管理平台与基础数据库，极大支撑了“基层数字治理一张图”的建设。拓展“网格+网络”治理场景，推进全要素网格治理、全科式政务服务、全能型综合执法、全维度数据整合，逐步实现条线治理任务在街道“块汇聚”，治理数据“块互通”，治理力量“块调度”，治理成效“块呈现”。深度挖掘基层治理应用场景，构建“积分+全民随手拍”“区块链+小区治理”、民政补贴领取精准排查等应用，努力将最新科技成果与基层治理应用场景相结合。例如，泰山街道通过“链通万家”小程序，植入基于区块链的社区公共资金监管体系和公共事项表决机制，推动社区公共管理事项“链上”决策。顶山街道瞄准“双区叠加”战略定位，探索元宇宙在区块链场景应用，首创首试“数据官”模式，推动整合提升、集约高效，实现共建共治、融合发展。

三、南京江北新区社会治理改革创新亟待突破的重点问题

江北新区社会治理起点高、站位高、体制强、活力强、服务精、管理精、法治强、科技强，但是仍然存在诸多亟待突破的重点问题。

1.尚未形成社会治理现代化整体效能

江北新区社会治理虽然在街道和社区层面取得了一些有创新特色的可复制、可推广的做法经验，但是在新区层面尚未形成类似“街道吹哨、部门报到”等在全国有较强影响力的社会治理品牌。究其原因主要是新区、街道、社区三个层级的创新实践较为零散，内在逻辑主线缺乏整体性和包容性；部门之间联动协同不够，更多专注于自身条口创新项目；政府、市场和社会三大主体在社会治理创新领域职能作用不平衡，政府创新强且多、社会创新弱且少、市场创新怠且缺，自上而下的创新多，自下而上的创新少，缺乏内生突破性。

2.尚未理顺社会治理现代化的协同关系

第一，社会治理重心在基层与基层减负的关系还未理顺。伴随重心下移、赋权赋能，大量行政事务和考核压力也随之下沉，属地管理原则被滥用，责任外推和任性问责加剧了权责关系失衡，基层减负陷入悖论。第二，全能治理与专业治理的关系还未理顺。从需求侧来看，人们期待“一个窗口办服务”“一支队伍管执法”“一个干部管所有”等全能治理，但是不少社会治理事务具有很强的专业性，简单合并容易衍生新问题。第三，行政与自治的关系还未理顺。社会治理严重依赖党委领导、政府负责，而社会协同、公众参与等凸显不足。新区的社会组织因规模偏小、分布不均、专业化程度有限、孵化培育机制不健全等，发挥的作用有限。

3.尚未满足社会治理现代化的现实需要

第一，层次性和多样性还不够。江北新区虽有大量高学历、高层次、国际化人才不断流入，但中高层次优质公共服务供需矛盾突出。第二，需求侧和供给侧匹配性还不高。不少出发点很好的公共服务，与群众需求和基层实际并不匹配。第三，在解决群众操心事、烦心事、揪心事上还没有下够功夫。新区建设过程中容易产生征地拆迁补偿不均、劳资纠纷、基本公共服务不均、群体性事件等问题，需要在利益协调、矛盾化解、公共安全领域进一步提升实效。

4.尚未释放社会治理现代化的内在动力

一方面，法治内容与治理需求匹配度还不够，尤其是未能对涌现出来的新事物、新变化、新现象、新问题及时予以法律回应；另一方面，法治和自治、德治融合程度也不高，社区自我服务和自我管理程度较低，模范榜样、新乡贤等德治权威主体引导力未能充分发挥。虽然新区在科技赋能社会治理上具有显著优势，但仍然存在诸多掣肘，主要体现为在破解信息孤岛上还未能推动根本性变革、数据使用权不对等不平衡、大数据支撑“腿脚”不够、“指尖上的形式主义”等。

四、推动南京江北新区社会治理现代化的改革创新路径

与特区和开发区相比，国家级新区是区域性经济社会发展的综合创新。江北新区应当自觉担当使命，补短板、亮特色、全链条，在社会治理现代化上实现新提升。

1.党的领导统筹全局，打造江北新区社会“融治理”品牌集群

着力推进各种主体、各个层级、各项领域、各种方式的深度融合，实现主体融合、层级融通、项目融聚、方式融汇，通过加强党的领导统筹全局，推动新区社会治理理念升级、系统集成、影响扩大。横向上，以“融治理”凝聚党建引领、网格化治理和“五社联动”等创新，以党建为心脏，网格为血管，五社为血液，心脏迸发血液顺着血管流向治理全域。纵向上，以“融治理”整合新区、街道、社区、网格、微网格、家庭、公众全链条，从单打独斗到联动作战。内容上，“融治理”促进社会治理融入新区发展整体布局，协调社会治理和经济发展、社会治理和优化营商环境、社会治理和乡村振兴、社会治理和民生改善、社会治理和生态文明、社会治理和科技创新等，为社会治理拓展更广阔发展空间。方式上，“融治理”涵盖各种手段，以“政治”统领，锚定社会治理方向；以“自治”强基，激发社会治理活力；以“法治”保障，增强社会治理定力；以“德治”教化，促进社会治理内力；以“智治”支撑，提升社会治理效能。

2.体制改革向深向实，完善系统集成协同高效的运行机制

一是将党委领导和政府负责体制改革做深，着力破解权责不对等问题。强化街道衔接纵向行政轴和横向社会轴功能，既要压包袱又要卸担子，更好发挥街道统筹协调功能。进一步理顺街道“行政性事务”和“自治性事务”的关系，形成街道社会治理“行政式”和“自治式”双轨模式，避免二者混杂不清，既导致行政效率下降又挤压基层自治空间。上级部门在下沉重大任务时要加强指导，将一纸通知转化为更明确表述、具体要求和操作方法，配套工作提示、问答式操作指南等，减少基层吸收消化政策成本。

二是将社会协同和公众参与体制改革做实，着力破解内生动力不足问题。发挥党组织到边到底优势和群众工作优势，拓展区域化党建平台吸纳广度、增强互动频度、挖掘合作深度，激活各类“在地化”资源。充分认识市场主体和社会主体在资源配置、模式创新、专业服务等领域不可替代作用，探索完善社会企业、信托物业服务、社区合伙人、社区基金会等创新模式。调动广大人民群众参与治理的积极性、主动性、创造性，在公共空间营造、公共服务撬动、公共组织聚合和公共事件倒逼中不断增强参与意识和参与能力。

三是做深做实全周期应急链，实现常态化管理与应急管理动态衔接。以专业培训为重点，健全应急预防链条。完善应急决策的专家参与机制，构建政学“旋转门”机制，提高专家参与的广度和深度，打通角色壁垒。以绩效问责为重点，健全应急恢复链。增加“做对激励”，制定弹性的应急管理考核体系，强化主动、灵活、能动应对风险事件的激励；建立健全容错免责和纠错机制，实现过程导向的容错免责与结果导向的绩效问责之间的有效衔接及平衡设置。做到常态化管理有章可循、有人负责，应急管理预案在先、行动不乱，常态化管理与应急管理衔接有序、转换自如。

3.把握美好生活规律，优化社会治理内容总体布局

一是把握江北新区美好生活在层次性、多样性、覆盖性、空间性等方面的基本规律。在层次性上，既要基础性民生底线又要有针对性地满足发展性、享受性民生；在多样性上，既要有物质层面也要有生态环境、营商环境、法治、心理情感等，尤其加强对重点特殊人群心理辅导、突发事件心理介入引导、社区居民心理咨询等；在覆盖性上，既要满足传统弱势群体的需求又要满足新兴群体需求，例如“新市民”“自由职业者”“老漂族”等；在空间上，要着力打造家门口“小而精”服务场景。

二是研究新形势下江北新区人民内部矛盾特点和规律，构建完善的社会矛盾多元预防调处化解综合机制。成立江北新区矛盾纠纷多元化解一站式中心，实现纠纷化解资源从各自为政到集中配置、流程从零散差异到系统整合的转变。对群众矛盾纠纷的各类咨询、申请，做到一窗受理、统一分流，对职责不清、情况不明的，设立综合受理窗口，履行兜底职责。充分发挥律师在矛盾化解中的作用，在法院诉讼服务中心、诉调对接中心、公共法律服务中心、乡镇法律服务工作站等设立律师调解工作室；在律师协会、律师事务所等设立调解工作室；在线上矛盾纠纷化解平台设立网上律师调解中心等。

4.持续发力法治智治，强化社会治理现代化先发优势

在法治保障上，加强对契合新区社会治理特点、契合新区社会治理实际需要领域立法。例如，上海浦东新区出台《上海市浦东新区推进住宅小区治理创新若干规定》，指向当前基层社会治理痛点堵点难点问题，包括明确提出在住宅小区统筹设立联勤联动站（点）、建立住宅小区应急管理制度等。此外，在依法治理中要加强和德治、自治的融合。法治和自治融合能够增强对治理规则的普遍认同和遵从，实现从被动接受到主动践行的转变。以村规民约、公共空间管理规则等制定为契机，加强人民群众参与意识、责任意识和规则意识。

在智治支撑上，以入选国家智能社会治理特色基地为契机，将科技价值深度融入社会治理。一方面，不断增强“统”和“联”的力度，最大限度地整合基层应用系统，有效避免数据重复采集，提高数据精准度与治理效率。推动基层社工网格员把功夫下在平时，定期收集汇总人口分布、企业生产等相关信息并及时上传，上级部门根据工作需要即时通过平台查找有关数据，杜绝向基层“说要就要”的工作作风，也避免基层“估一估、差不多”的应付行为。另一方面，从“用”得好维度引领智治方向。坚持“实战管用、基层爱用、群众受用”的导向，数字化治理的各项解决方案要与基层治理体系紧密融合，推出更多务实管用的新产品、新方案、新场景，更加高效地解决基层治理面临的现实问题。