新时期全面强化预算评审工作的措施

杨静 曹哲

（陆军勤务学院，重庆 401331）

预算评审制度是指开展预算编制审核阶段，应用对应标准体系组织职能部门有关人员和行业专业人士，对各类项目的成立背景、经费投入量、效益等展开充分地评估论证，并以此为依据，提出相应评审意见的一类保障机制，它不仅有利于加强财务管理，而且能够确保资金的有效利用。

一、预算评审维度

（一）战略性评审

战略性评审是开展预算评审的核心，可利用资源和经费需求存在矛盾是预算编制中的常见问题。因此在开展预算编制过程中，一定要丢弃其中的一些内容，保留有价值部分。学者凯伊认为，预算管理工作的核心是将美元分配给某活动，而不是活动的决策基础[1]。

在以美军PPBE体系中，专门设立了总统预算办公室和预算局，以参与对单位预算的审核。同时还专门制定了计划目标备忘录，借此来开展计划审查工作，通过优化计划与预算的衔接流程，做好审查规划工作，来进一步提升预算评审效能。

从逻辑层次上看，编制与规划是财务管理能力要求的集中反映。在财务管理的过程中，不仅要体现规划要求，同时还要做好建设年度内容细化工作。而预算是对相关规划内容的直接反映。因此在考察预算编制合理性的同时，应重点做好预算与规划和计划有效衔接工作。如果相关的规划项目无法得到预算经费支持，不仅会致使其背离预算目标，同时也可能会导致资金浪费。

（二）合规性评审

预算与法规标准的合规程度是开展预算评审的基础。学者张新认为，法治、合法性是政府开展预算的灵魂，也是政府执行预算的核心。预算的编制和执行，本质上就是执行相关法律法规的过程。

开展合规性评审的过程中，要求重点针对预算申报项目的流程、内容、论证资料的法律合规性进行审查，这样一方面可以确保各项预算内容符合《中华人民共和国预算法》等规定，另一方面还可以对相关预算内容的执行情况进行审查[2]。主要内容为经费供应标准是否明确地突出了分工和金额，各类事业项目如基本用药目录，冬季取暖时间是否符合标准等。

（三）绩效性评审

明确的绩效目标和绩效指标，可以提升预算评审效果。美军的PPBE体系要求美军国防部要结合自身实际情况以及年度预算计划方案，制定以产出、服务、水平、结果为核心的绩效指标体系。

将其内容作为评价预算请求正当性的重要依据。考虑到经费供需矛盾较大，因此要重点做好财力资源配置工作，确保预算经费的精确性和实用性。在开展预算评审的过程中，要以绩效导向为核心，突出绩效目标，确保绩效内容的清晰性、明确性，同时还要对绩效指标和绩效目标进行细化。相关财务人员需要在此基础上对各类预算项目的预期绩效水平展开科学分析，在开展绩效性评价的过程中，可从两方面入手。

第一，以过往的历史数据开展绩效性评审，相关部门可以通过分析过往的经费开支数据以及过往的市场采购价格来分析是否可以用花最少的钱办更多的事，将钱花在刀刃上。第二，开展预算评审的过程中，可以同类项目作为绩效性评审的核心依据，对经费需求相同的项目开展评审，在满足当期预算目标的功能条件下，用较少的经费完成较高的预算指标。

（四）防险性评审

防范风险损失是开展预算评审的核心任务。例如，美军在开展预算评审工作的过程中，会重点通过分析预算项目潜藏的可能性风险来开展各项工作。

考虑到编制主体容易受到个人能力、素质、外部条件等因素的制约，可能会对正常的预算执行工作产生负面影响[3]。第一，道德风险。部分预算主体为追求自身利益，利用信息不对称等因素，在预算申报的过程中，违背战斗力生成最优目标，对实际的经费配置效率产生了负面影响。第二，技术风险。若预案编制人员未能做好能力水平、人才队伍等项目的指标论证工作，盲目针对某一项目投入经费，不仅难以实现预算指标，同时还会导致经费流失。

二、当前预算评审工作存在的不足

（一）预算评审理念存在偏差

当前，我国依然采用传统的财务管理观念，在一定程度上制约了预算评审工作的有效开展，预算评审依然存在评审理念创新性不足的问题，具体如下。

第一，我国在资金配置与预算审查中，过分强调“供应”与“投入”，忽视了“威胁”与“能力”；与此同时，一些编制者在编制预算时，过于注重对预算指标的合理分配，没有开展建设计划、预算安排相匹配的审查工作，造成了预算需求的盲目扩张，以及项目的重复建设等问题，从而对预算评审工作造成了一定的影响。第二，现行的预算审计制度，还是按照原来的审计方式进行合规审计。在编制预算时，一些部门将是否存在资金违规使用作为绩效评估的一个指标，但并未从绩效评估的角度对预算进行评估。

（二）预算评审机制存在缺陷

以美国的国防预算评审工作为例，主要通过构建以国家高层为核心，专职机构为骨干，协调机构为支撑的预算评审制度，对比后发现现行采用的预算评审机制流畅度不足，具体如下。

第一，未能有效界定财政预算内容和范畴。开展预算编制工作的过程中，负责编制的部门未能紧密贴合当下的各类法律法规制度，也没有做好新纳入预算范畴项目内容的审查工作，特别是事业部门在开展预算审核工作的过程中，侧重点各有差异。预算工作整体性和协同性欠缺，事业部门未能结合实际情况制定明确的预算实施计划。相关部门在编制预算指标和执行预算时，未能很好地将二者有机地结合起来。同时，在分配评审任务时，不能统筹全局，不能对参与的评审人员的工作职责进行明确，这在一定程度上影响了预算评审的质量和效率。

第二，评价不能从细节层面出发。当前，我国预算评价指标多为定性分析，没有形成统一的评价体系。评价的方法较为过于单一，尤其是在评估预算编制效率时，精确性匮乏，对之后的预算执行工作产生阻碍。

（三）预算评审能力存在短板

预算编制和企事业单位的预算编制存在很大差异，前者非常重视预算编制时间节点和时效性。

在编制预算的过程中，留给预算评审的时间非常少，在一定程度上增加了预算评审主体的工作难度。随着单位建设项目和建设任务的不断增加，相关工作人员的工作量也随之增加[4]。“两上两下”方式是财政预算编制的核心原则，各项内容都有明确的时间节点，但是传统的预算信息传递和内容整合需要占据财务人员大量的时间，增加了相关人员的工作压力。

预算项目的变动与更新，对预算管理人员的专业与技术水平的要求越来越高。但是，当前我国财政部门的总体实力还比较薄弱，没有形成预算评审监督合力。有少数财务人员和审计人员对相关专业知识还不够了解，事业部人员对现有的财政法律政策了解程度不足。

三、全面加强预算评审工作的措施

（一）以四化建设为导向，重塑预算评审目标

预算评审目标是预算工作的基础也是条件。参与财政预算评审的相关人员要分析预算评审中暴露的突出问题，并以此为基础做好预算评审目标重塑工作，可通过以下几种方式。

第一，对财政预算进行标准化审查。预算编制人员要通过各种渠道、各类方式提升预算评审工作质量和效率，做好预算评审结果的高效率管理、组织实施和应用工作，确保预算评审工作有序开展，更好地做好服务工作。

第二，要依法对财政预算进行审查。为了对预算评审法规制度进行进一步的完善，要对预算评审内容、评审主体、评审指标以及评审方式、评审结果反馈等问题进行明确的规定，并使预算评审与有关的法律法规相衔接。

第三，实行财政预算审核的信息化。在进行预算审查时，要充分运用现代信息化手段，对预算审查信息管理系统的功能进行扩展和补充，借助信息化工具，持续提升预算审查决策工作的质量。

第四，规范预算审核工作。为了进一步健全预算审查的组织制度，必须对有关审查制度进行优化与改进。通过建立统一的预算审查办法，预算审查工作从常规的预算审查向常规的预算审查转变，从而不断地提高和提高预算审查质量。

（二）以四库建设为核心，夯实预算评审基础

开展预算培训的过程中，一定要以四库为基础为支撑，具体内容如下。

第一，必须建立和完善评估专家队伍。专家库的建立能够在专家审阅程序、政策审阅、经济审阅、效益审阅等方面，明确经费审阅的责任，保证了预算评审工作的公平公正。

第二，要完善财政预算项目库。在进行预算审查时，要围绕“零基础预算”这一中心，对各个单位的预算条目进行优化、改进，运用“滚动管理”的方法，明确仅对列入“专项库”的项目进行预算审查的必要性。

第三，建立合理的消耗数据库。为了进一步提高经费需求的预测效率，在开展预算评审时，要按照现行的经费一体化标准建立数据采集报告制度，收集并归纳各类保障经费的数据，建立相应的数学模型来测算消耗数据。

第四，完善资产资料库，全面贯彻预算与资产相结合的内容，以口径预算为中心，将资产列入预算，一是能够降低资金的浪费概率，防止资源空耗；二是能够有效地对资源进行可视化的管理。

（三）以四全建设为重点，优化预算评审系统

预算评审工作受评审对象、因素、评审流程、实施结果、评审反馈等因素影响，具有综合性强、难度大、涉及面广等特征。为实现预算评审体系和要素的有效衔接，要做好以下几方面工作。

第一，要做到全面评审；开展预算评审工作的过程中，需要从规划计划、财务等方面入手，在不同评审主体的帮助和介入下，充分发挥评审主体价值和功能，明确各部门人员工作职责，从而形成评审合力，提高预算评审的质量。

第二，要做到预算审查的目标全面覆盖；把各单位的账户经费都纳入预算评审范围，并以此为依据进行分层分类评审，及时找出影响预算评审效率的低效项目。为降低评审费用，也可将规范性资金的预算内容作为不优先评审的对象。

第三，全面落实预算审查制度。在预算评审的过程中，不仅要提出相应的预算需求环节，还要对预算方案进行监督和管理，还需要对部分预算项目进行论证，并根据实际情况调整预算环节。

第四，全面应用预算审查成果。在进行预算评审时，要注重对经费的投入产出、评审与决策的关系进行分析，并据此制定相应的激励约束措施。

（四）以矩阵式评审为核心，不断完善评审组织

在实施矩阵审查的过程中，也就是在预算审查组织中，将每一层的管理效能都发挥到最大。同时要让财务部门、审计部门、事业部门、专家部门形成合力，通过构建分层次、分行业的预算评审机制，来开展预算评审工作，同时还要联合第三方进行评审。为确保预算评审工作的客观性，可以依托现有的预算评审专家库，以院校、科研所等机构为核心，专门培养和挑选出开展预算评审的第三方机构[5]。这类机构具有较强的独立性，不容易受到其他关系和因素的影响，同时还可以确保预算评审工作的公正性、公平性。

除此之外，这类部门中的相关工作人员为专职人员，由其负责开展预算评审工作，可以大幅度提升预算评审质量和效率。另外，还可以采用联合评审模式，各个部门要专门成立对应的联合评审小组，通过发挥部门之间的人员优势来形成评审合力。

（五）做好嵌入式评审，优化业务流程

开展预算评审的过程工作中，可以通过对业务流程进行再造优化，将预算评审融入整体的预算管理体系中，将预算评审工作和其他财务管理工作有效衔接。

具体流程如下：第一，相关部门如需上报经费需求，需要提供附带的认证材料及经费需求测算资料等文件，评审人员需根据相关文件开展工作。第二，上级部门审查资料的过程中，要应用零基预算审查方法。经审查，确定预算内容与政策、法律法规相矛盾，或资料证明不充分时，予以取消。第三，实施财政预算案。在进行预算评审时，可采用联合评审小组和第三方评审机构相结合的方法，使其具有科学性、合理性和等效性。第四，在审查结果的基础上，对部分已提出的预算案进行进一步的优化和修改，并对本年度的预算数额和预算加以明确。

四、结束语

十八大以来，我党一直坚持从思想作风、工作作风、战斗作风和生活作风入手，不断推进财经管理的改革工作，预算评审工作作为财经管理的重要组成部分，其科学性和合理性会直接影响各项工作的开展。因此一定要做好相关的预算评审体系建设工作，开展预算评审工作时，可从四化、四库以及四全建设工作入手，提升评审质量，同时还要对预算评审流程进行优化，重塑预算评审维度，不断提升预算评审质量。