坚持分类指导，加强机关基层组织建设

蔡玥俊 江苏省总工会干部学校

2019 年7 月，习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上强调，要加强分类指导，科学精准施策，做到“一把钥匙开一把锁”。机关基层组织建设的质量直接影响着机关党建工作的成效，这就意味着，机关基层组织建设工作要在原有的基础上求变，以更加细致、更加有针对性的指导方法来解决因形势发展而产生的“一揽子”个性化问题，打造精准突破、均衡发展的创新型机关组织建设新模式。

一、科学划分党组织类型

坚持分类指导就是要在坚持从实际出发的基础上，科学开展党组织分类。根据实际情况，可以依据三种方式对机关基层组织进行分类：

（一）依据垂直单位类型分类

1.机关党组织。机关作为行政职能的主要履行单位，在科教文卫等方面承担着规划、建设、指导、管理的重要职责与任务。此类型党组织，党员多为公职群体，在单位内的覆盖面广、占比数大，组织类型一般为党支部建制，再根据党员人数情况，以部门为单位，分设多个党小组开展日常党组织活动。

2.事业单位党组织。事业单位具有明显的社会公益目的，其参与管理社会事务，履行管理和服务职能。较机关单位而言，事业单位的规模、性质、人员构成情况更为复杂。

3.国有企业党组织。国有企业根据行业类型、企业规模、人员组成等情况，可能会同时具备多个形式的党组织。党员结构复杂，涵盖管理工作者、一线职工、产业工人等群体。与此同时，由于缺少了“编制”的约束，与机关、事业单位相比，国有企业的党员流动性更强，从管理上来说，也更加容易出现“空当”。

4.社会组织党组织。社会组织具有特定的组织目标，本文所阐述社会组织均为受中央和国家机关管理的社会组织，此类社会组织承载着管理、服务行业内在秩序，促进行业健康发展的任务。社会组织的员工大多来源于社会形式招聘，党员人数根据组织性质、招聘要求的不同存在较大差异。

（二）依据党组织功能属性分类

1.扁平型党组织。扁平型党组织具有指导的客体属性，直接接受同级直属机关党委(工委)或同级党委的领导，指导关系趋近于扁平化[1]。信息传达速度快、反馈渠道畅通成了此类型党组织的优势，但也有可能因此带来精细化管理欠缺的问题。

2.承接型党组织。承接型党组织大多为二级党组织，这类党组织充当着党建工作的“信息中转站”，不仅具备主体的指导属性，还具备客体的需求反馈属性，发挥着承上启下的关键性衔接作用。

3.双输型党组织。双输型党组织存在两个指导主体，此类型党组织仅具备指导的客体属性，顾名思义就是智能“被指导”。从隶属关系上来看，双输型党组织属于基层“神经末梢”，在接受上一级党组织直接领导的同时，也需要接受机关党委的统一指导，从类型上来看，通常为党支部。

（三）依据机关职能分类

1.业务型党组织。业务型党组织是以专业性项目工作为主体的党组织，以党建与业务深度融合为建设重点，在通过多渠道、多手段促进党员主动学习、领会各类重要思想的同时，充分鼓励党员干部将中央、省市区重要精神贯彻落实到政策制定及业务推进过程之中，以此增强工作的针对性、有效性。

2.行政型党组织。行政型党组织对应的单位、部门通常是依法行使国家权力、执行国家行政职能的机关及部门。针对其职能特点，行政型党组织通常将研究、提出贯彻落实新思想的新举措作为目标及侧重点，在准确把握中央及地方相关文件精神的同时，努力把精神内涵转化为实质举措，实现理论对实际的有效、有针对性的指导。

3.研究型党组织。研究型党组织的成员以从事思想、技术等专业性领域的科研人员为主，意识形态领域的分析研判工作是推进研究型党组织建设的重要抓手。

4.后勤型党组织。后勤型党组织是以做好机关保障工作为目标的党组织。后勤作为机关单位正常运作的重要服务保障性部门，一般会将担当奉献、廉洁自律作为其党员的教育重点，以树榜样、抓典型等方式，引导党员提升个人思想境界，充分发挥基层党员先锋模范作用。

5.离退休型党组织。教育、管理、服务好老党员是离退休党组织的根本宗旨。其主要的目标和任务主要有两点。一是确保老党员始终坚持正确的政治方向，始终保持良好的精神状态。二是引导老党员发挥余热。

二、坚持分类指导的现实意义

（一）解决党员队伍建设“一刀切”造成的窘境

一是改变不合理的党员结构。尤其是在党员发展指标分配不均的情况下，不少党组织或多或少地出现了“老同志”多、“新血液”少的年龄结构断层现状，造成党组织活力和创新力的不足，这也成了制约基层党组织建设发展的关键因素之一。对此，通过摸排各类党组织情况，在党员发展过程中坚持“分类指导，个别吸收，择优发展，按需培养”，能够有效改变因年龄结构断层造成的党员结构不合理问题。二是改善效果不佳的党员教育管理模式。“一刀切”的党员教育模式也让“形式主义”钻了空子。因人而异地采取“线上线下”相结合、严肃活泼相结合的教育方式，不仅能够增加党员的学习积极性，还能够提升教育管理质量。三是充实人员短缺的专业党务人才队伍。尽管目前从国家到地方都对党务工作人员队伍建设都出台了意见和制度，并提出了可量化、可操作的标准，但因受现实情况、个人能力等具体化差异的限制，在制度执行和工作推进过程中，仍旧是摸着石头过河。统筹规划、分类引导，打通人才招用壁垒，才能真正解决人才难求问题。

（二）解决监督考核标准“一刀切”带来的困境

一是避免制度执行“放空炮”。监督考核制度“一刀切”带来的不仅是结果量化层面的难题，还有执行与监督层面的困难。结合各党组织实际，完善分类细则，制定指标内容，有助于制度精准落地、举措精准实施、效果精准达成。二是防止制度效果“打折扣”。高标准、严要求的制度和考核虽然能在一定程度让基层党组织迫于考核“红线”的压力硬着头皮上，但罔顾组织建设内在规律和对现实情况产生的“不接地气”的制度和指导手段，让一些工作“脱离实际、难于落地见效”，脱离了组织建设工作的“本意”[2]。反之，接地气、可量化、有重点的制度及工作指导方式，则能够有效推进工作落实，充分激发组织活力，进而促进作用发挥。

（三）解决组织体系管理“一刀切”导致的瓶颈

一是改善创新意识提升难题。当前，仍有不少单位的基层组织建设工作还停留在“按图索骥”阶段，首创精神不够，迎难思想缺乏。只有打破原有的“统一”思维，引入诸如分类责任清单、分类考核指标等形式的个性化定制理念，以实绩为考核依据和评价标准，才能充分调动起基层组织的战斗力、凝聚力和创造力，实现基层组织工作的创新发展。二是缓解党建业务“两张皮”现状。党建和业务的深度融合是高质量党建的必然要求。改变“形式走没走、材料全不全、整齐不整齐”的事务性工作思想，将“组织优不优，就看实际怎么做”“组织好不好，就看实效怎么显”定为指导目标，把“两张皮”向“一体化”转变，才能切实扭转党建与业务“两张皮”的格局。

三、坚持分类指导的具体措施

（一）坚持原则

1.统一规范标准，分类指导完成“共性规定动作”。在向着目标前进的过程中，对于基层组织的管理和指导必须立足各党组织之间的“共性”，即不同类型党组织在组织建设、队伍建设等方面拥有的共同指标，这也是党章党规中所要求的一系列工作任务，需要以此为据，制定统一规范标准，并在此基础上，按照单位性质、党员构成、职责分工、党组织规模等不同情况，实现“线上+线下”“集中+单独”的差异化指导方式。

2.提出个性要求，逐步引导完成“个性自选动作”。组织建设工作需要取得关键性成效，光靠“统一标准”和“规定动作”远远不够。针对不同类型的党组织，要有计划地采取政策鼓励、机制激励等措施，引导其认领“自选动作”，并在实施推进过程中，给予技术知识、人才培养、现有政策等方面的专业性指导[3]。

3.统筹规划推进，实现“共性”与“个性”协同发展。由于受工作方法、思想意识、工作能力、个人素养等方面的制约，各单位在处理分类指导方面必然存在一定的差异，这就要求上级指导单位在统筹规划意见，着力推进分类指导时，需要平衡好“共性”与“个性”之间的关系，不仅要避免因“怕麻烦”而“一刀切”的现象，也要防止对于“个性指标”理解不到位，一味追求“自选动作”、忽视“规定动作”的错误。

（二）明确措施

1.因人制宜，做好党员队伍建设。（1）扩大党员队伍——分类考量，重点吸纳。党员发展工作是党的基层组织建设工作中的重要组成部分。在党员发展过程中，必须牢牢把握“控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用”的总要求，同时，根据单位性质、党组织规模、岗位特点等因素，确定重点吸纳人群，要考虑将发展指标适当地倾斜于一线产业工人、青年、妇女、少数民族、高知等群体，更大程度发挥党员先锋模范作用，实现均衡化发展。（2）抓好党员管理——分类考查，注重实效。在现有的党员评价体系基础上，引入党员积分评价管理模式，设置“共性积分、个性积分、灵活积分”三个模块。“共性积分”主要考查党员的组织生活参与情况、党费按时足额缴纳情况、思想动态情况；“个性积分”着重围绕党员在本单位、本岗位的履职情况、作用发挥情况进行考评赋分；“灵活积分”主要是对存在重大贡献、突出成就党员予以加分奖励。同时，对存在违纪违规、重大工作疏漏的党员，视情节严重性实行惩罚性减分。（3）选聘党务干部——分类选用，唯才是举。首先，公开招考党务人才。通过筛选性考试，招录年龄层次低、理论素养高、学习能力强的专业对口型人才进入组织部门，由“专业”的人，做“专业”的事。其次，推进开展“公推直选”。充分推进党内民主，选拔调任一批群众基础好、党员信得过的优秀人才，可以重点关注机关单位内的军转干部或是从事思想政治工作的干事，他们的优势在于政治性强，思想觉悟高，抗压能力好，能够更好地胜任愈益烦琐且重要的基层组织建设工作。再者，注重后备力量的培养。定期吸纳优秀党员参与党务干部培训，有计划地为党务干部队伍培养后备力量。

2.因时制宜，加强思想政治建设。（1）学习方式差异化——方式灵活，学以致用。运用多载体，灵活构建“线上线下相结合”的学习教育模式。所谓“线上”，简而言之就是采用“三微一端”的信息技术手段开展“云端活动”。这样的线上“云端活动”形式更为多样、内容更加丰富，对于党员人数多、活动时间协调存在困难的基层党组织而言，线上教育更具便捷性。 “线下”就是传统的集中模式，“线下”的学习教育较之“线上”形式而言，严肃性更强。不同类型党组织、不同性质党组织、不同人数党组织可根据自身情况，自行调整“线上”“线下”活动比例，达到学以致用的最终目的。（2）学习重点差异化——注重实际，学用结合。“理论是实践的基础，实践是理论的来源”，在制定学习计划及重点时，既不能“唯用论”，也不能过于“理论化”。不同类型的基层党组织，需要结合自身现实状况，将理论作为基础，将工作实际作为抓手，注重理论与实际的结合、理论与工作环境的结合、理论与工作性质的结合。（3）宣传重点差异化——突出亮点，营造氛围。党建阵地既是宣传教育党员群众的重要场所，同时也是基层党组织服务功能的重要展示平台。依据单位类型、职能类型、功能属性的不同，打造具有各自特色的差异化党建阵地是党员思想政治教育中的重要环节之一。党建阵地的建设，不仅要兼顾学习教育的功能，集中传达一系列重要讲话精神等重点理论内容，同时还要突出自身所属党组织在组织建设、队伍建设等方面的探索，达到宣传好做法、学习好经验、鼓励好创新、营造好氛围的效果。

3.因地制宜，保障组织体系建设。（1）组织设置——应建尽建，合理规范。一方面，根据党员人数及党员分布，必须做到党组织的“应建尽建”，特别是对于一些岗位存在流动性的党员，在党组织挂靠稳定的情况下，根据需要设立临时党支部，便于各项党组织工作的开展。另一方面，对于人数较少、党员归属不够合理的党组织，及时依据部门设置、工作分配等实际情况，开展撤销、整合及新建工作，确保党组织设置科学化、党员归属合理化、党员教育常态化、党员管理规范化。（2）制度保障——点面结合，层层推进。强化顶层设计，建立起自上而下、层层推进的分类指导工作机制和模式，分类建立党建目标管理责任。针对机关单位内部，其组织管理及建设制度，应当更侧重于示范引领作用的发挥，着力打造“自上而下，以点带面”的基层组织建设新标杆；对于事业单位而言，其组织建设制度要更加突出思想及职业道德层面的教育，建立党员综合素质考核制度，将思想政治表现，思想政治工作水平作为主要考核内容，引导党员在思想及个人素养方面实现双提升；企业的组织建设制度则需要更为复杂和多元，必须将中心工作和队伍建设贯穿于组织工作始终，既要以“党建+业务”的综合考评制度为抓手，强化企业组织建设与业务工作之间的融合发展，同时也要充分发挥党建文化软实力的影响，利用新载体、新手段、新模式，拓宽党员干部的发展、教育、培养的方式和渠道。（3）平台保障——技术支持，模块运营。顺应现阶段“互联网+”大趋势，引入技术手段，搭建“互联网+党建”平台，实现信息技术与党建工作的深度融合，精准推动基层组织建设。一方面，将基础性展示与内部分类交流相结合，打造集学习教育专栏、党建工作指导、三会一课记录、党务信息公开、系统内上下级联动、同类型单位互通的综合性党建工作门户网站，做到统一化管理、模块化运营、特色化交流。另一方面，以“实时性”与“互动性”为侧重点，创建党建工作公众微信号，在定期推送常规化指导内容的同时，针对机关、事业单位、国企、社会组织等类型党组织开设党建工作专栏，就不同类型党组织在基层组织建设中遇到的难点、堵点，接受后台咨询，并安排专人及时负责解答，做好服务成效回访。（4）考核保障——细化指标，凸显差异。在机关单位的现有考核标准制定中，大多将垂直单位类型作为评定区分的标准，相较于最早期的“唯一标准”，确实增加了更多有针对性的细则。但其也存在一定问题，即，忽视了对同一类型、不同单位之间党组织差异化情况的考量。在实施差异化考核指标制定时，可以在“工作分类管理，标准差异制定，考核以实为准”的基础上，以“具有明确性、可衡量性、可达成性、相关性和时限性”的smart 原则为根本，在“组织设置、组织生活、作用发挥、队伍建设、制度保障”的考核框架下，制定“组织设置、组织生活”的统一考核指标。同时，各单位结合自身特点，就“作用发挥、队伍建设及制度保障”三项的具体考核内容、评定标准、达成效果、完成时间等自拟细则，经上级单位审查通过后，以“共性指标、个性细则”相结合的方式进行赋值考核。