百年沧桑美联储

王时芬

2023年7月28日美国公布二季度经济数据：GDP按年折算同比增长2.4%，大幅超出市场预期的1.8%，也超过一季度的2%。物价指数环比上升3.8%，涨幅明显缩小。从各项数据来看，在新冠疫情暴发后，美国经济经历了“停滞—刺激—通货膨胀高企—央行不断加息”的过程，步步惊心，现在总算转危为安，基本实现了软着陆。

就在数据公布之前两天，主管货币政策的美联储举行了议息会议，决定加息0.25个百分点，联邦基金利率上升至5.25%到5.5%区间，这是2001年后的最高利率。美联储主席杰罗姆·鲍威尔（Jerome Powell）在宣布这一决定后表示，因为通货膨胀率还明显高于2%的调控目标，不排除美联储在年内还会加息。

美国每一次重要的经济活动，作为中央银行的美联储都不会缺席。美联储虽不是世界上历史最悠久的中央银行，但毫无疑问是最有影响力的中央银行。与其他国家的中央银行相比，美联储在组织结构和运作方式上更是有着与众不同的特色。

美联储不是一个机构，而是一个系统——美国联邦储备系统（The Federal Reserve System）的简称。2022年3月末其总资产达9万亿美元。它由两部分组成：1.位于华盛顿的美国联邦储备委员会（The Board of Governors of The Federal Reserve System），简称美联储委员会（Federal Reserve Board），是美联储的核心管理机构。该委员会名义上是美国联邦政府的一个机构，实际上并不遵从总统的领导，也不纳入行政开支的预算。2.分布在美国各地区的12个联邦储备银行（Federal Reserve Banks）。虽然联邦储备委员会是美国联邦政府的一部分，但12家联邦储备银行并不属于联邦政府机构，而是非营利性的私营组织。

一个国家的中央银行是私营机构，是不是听起来不可思议？这还得从美联储的创设讲起。

与许多欧洲国家的中央银行相比，美联储诞生得比较晚。美国独立之后，有些金融家曾多次试图成立一家中央银行，但一直不成功。反对的声音既来自各州，也来自联邦。美国是一个由各个独立的州以加入联邦的形式组成的国家，大部分的行政权力掌握在州政府而非联邦政府手中。各州有自己的银行和财政、货币制度，因此，各州起先都不待见中央银行这样一个联邦机构的设想，它们担心联邦政府想以此为名来扩大自己的权力范围。有些中西部的农业州反对成立中央银行的理由是，中央银行是一个金融机构，主要服务于东北部金融、商业发达地区的富人，农业州并不需要这样一个机构。在联邦层面，议员及总统担心央行一旦成立，控制着全国的金融大权，会大大削弱行政权力，央行甚至会被少数利益集团绑架。

从历史经验来看，危机往往是新制度诞生的最大催化剂，美联储的成立也不例外。20世纪初频繁爆发的金融危机，让越来越多的人意识到，放任自流的金融市场存在很大问题，应当有一个机构对金融市场进行适当的监管。人们从现实中得出的这一教训，大大加快了创立一家中央银行的进程。

在1907年的金融危机中，有将近100家银行因挤兑而倒闭，看上去倒闭的银行数与前几次金融危机中倒闭的银行相比已大大减少，但银行破产数量少，是因为富可敌国的银行业大亨摩根挺身而出，带领其他金融机构为遭受挤兑的银行提供了流动资金。这种依赖某个人的实力解决危机的方式存在很多不确定性，且难以为继。要避免以后金融危机的发生，最好是通过立法赋予某个机构稳定金融市场的职能。共和党籍参议员尼尔森·威尔马斯·奥尔德里奇为此组织了一个委员会，负责调查金融危机的成因以及教训。奥尔德里奇花了将近两年时间考察欧洲国家的中央银行，并对欧美金融市场进行了系统的比较分析，还借鉴了前几年政界和银行界人士撰写的设立中央银行的建议书，起草了被称为《奥尔德里奇计划》的提案。提案主张美国应该模仿欧洲国家成立一个统一的中央银行，平时实施对金融市场的监管，对危机苗子防微杜渐；危机发生时，中央银行又可以向被挤兑的银行提供紧急贷款，以此稳定金融市场的信心。

同时，奥尔德里奇又不想让联邦政府拥有过多的干预经济的权力。因此他不建议新成立的中央银行成为联邦政府的一个机构，而是由私人银行的代表来扮演中央银行的各种角色。民主党人伍德罗·威尔逊于1912年当选美国总统，好在他并不因为奥尔德里奇是共和党人而将《奥尔德里奇计划》抛弃。在总统支持下，参议员欧文和众议员格拉斯以《奥尔德里奇计划》为蓝本，吸收其中优点，做了某些改进，在1913年起草了《联邦储备法案》。《联邦储备法案》对美联储的机构设置保留了《奥尔德里奇计划》的设想，但把联邦储备委员会定性为联邦政府机构，设在华盛顿，将分设于各地的12个联邦储备银行定性为非营利性的私人控股机构。这种设计，兼顾了联邦政府的权力和私营银行的利益，是“公私兼顾”的产物。

1913年12月23日，美国国会最终通过了《联邦储备法案》。威尔逊总统随即签署该法案，正式宣告美联储成立。今年正好是它成立110周年。

根据《联邦储备法案》，12家联邦储备银行在各大城市开始组建，它们分别位于波士顿、纽约、费城、克利夫兰、里士满、亚特兰大、芝加哥、圣路易斯、明尼阿波利斯、堪萨斯城、达拉斯和旧金山。每家银行的管辖区域是根据1913年时的贸易区域边界划分的。每个联储行在辖区内的若干城市又设有分支机构。这12家银行基本上独立运作，拥有自己的资产负债表。它们并不以营利为目的，而是与联邦储备委员会一起承担美国中央银行的公共职能。多数联邦储备银行分布在美国的东北部地区，这是由于1913年时，美国的经济重心主要集中于东北部。

随着美联储的成立，各家商业银行自行发行美元的历史宣告终结。美联储享有美元的垄断发行权，联储委员会和12家联储银行商定各家银行的发行额度，所有美元都是由这12家银行发行的。

美联储的基本职责和其他国家的中央银行差不多，一般包括：1.制定并负责实施有关的货币政策，比如确定货币供应量和调整联邦基金利率；2.对银行机构实行监管，对象包括美国本土银行、本土银行的海外分行、在美国营业的外国银行，目的在于防止商业银行违规经营，保护消费者的合法权利；3.维持金融系统的稳定，比如落实商业银行的法定存款准备金、在某些银行遭遇危机时出面救助；4.向美国政府、公众、金融机构、外国机构等提供可靠的金融服务。

从《联邦储备法案》的制定开始，联储系统的设计者们一直非常注重美联储的独立性，使它尽量不受外部权力的干扰。这一点通过美联储系统的组织架构和运行规则得到了保证。

首先，位于华盛顿的美国联邦储备委员会由7名委员组成，其中包括主席、副主席各一名。这7名委员由总统提名，经参议院多数票同意后上任。每个委员的任期为14年，任期结束后不能连任。委员上任后，总统没有权力罢免他们。如果需要罢免，必须有参议院2/3的成员投票通过。同时，《联邦储备法案》规定这7名委员的开始任期需要间隔两年。比如：如果第一个委员的任期从2000年开始，那么第二个委员的任期从2002年开始，第三个委员从2004年开始，依此类推。因此在美国总统4年的任期内最多只有两个委员的任期结束，需要由总统提名新的接替者。美联储主席和副主席从这7名委员中产生，任期为4年，可以多次连任但不得超过作为委员的任期，由总统提名，也必须由参议院多数票通过。主席和副主席一旦上任，若要罢免他们，也必须获得参议院2/3的票数通过。即使主席和副主席的任期结束，如果委员的任期还没结束，他们仍然可以继续担任委员。比如现任美国财长耶伦，2010年由奥巴马提名担任联储委员会副主席、2014年再由奧巴马提名任主席、2018年特朗普拒绝提名她连任主席，但她仍是美联储委员会委员。美联储委员会每年 2月20日及7月20日向参议院提交经济与货币政策执行情况的报告；每年年初向参议院提交上一年的年度报告（需接受会计师事务所审计）及预算报告（需接受美国审计总局的审计）。也就是说，美联储委员会的7名委员履职后，只对国会负责，无需对总统负责。美联储的这一制度设计，在很大程度上限制了总统对联储委员会的控制能力。

再来看分布于全国的12个联邦储备银行。它们是相对独立的机构，由设在辖区内的商业银行控股，有着独立的资产负债表。12家联储银行的主要职责有三个，即监管辖内金融机构、借款给辖内金融机构、发放基础货币给辖内金融机构并提供清算服务。此外，纽约联储银行还负责执行美联储的公开市场操作。12家美联储银行在一定程度上受联邦储备委员会的控制：每个联邦储备银行有九名董事，其中三名由联储委员会任命；各联邦储备银行的预算及开支须由联储委员会批准；各个联邦储备银行董事会提名的行长人选须经联储委员会批准。

美国联邦储备系统负责制定和调整美国货币政策，完成这一工作的核心是决定联邦基金利率。联邦公开市场委员会（FOMC，Federal Open Market Committee）是利率决定机构，它由12名公开市场委员会委员组成。这12名决策者包括美联储委员会的7名委员，以及12家联储银行行长中的5名。每次议息会议，12家联储银行的行长均可参加，但只有5个行长可以投票，其中纽约联储银行行长享有当然投票权。剩下的4票，由另外11名联储银行行长轮流行使投票权，一期一年。1票由波士顿、费城、里士满联储银行主席轮投；1票由克利夫兰和芝加哥联储银行主席轮投；1票由亚特兰大、圣路易斯、达拉斯联储银行主席轮投；1票由明尼阿波利斯、堪萨斯城、旧金山联储银行主席轮投。

美联储委员会主席也是公开市场委员会的主席。正常情况下，委员会每50天开一次会，每次持续两天，会议召开时间均为周二至周三，决定利率上涨、下调或维持不变。但在紧急情况下，可以增加会议次数，比如2020年新冠疫情肆虐，公开市场委员会仅3月份便召开过5次会议。

公开市场委员会的12名委员在投票决定是否加息时，并非依据主观判断，也不受总统或国会的命令，而是基于绿皮书、蓝皮书与褐皮书等三份材料做出决定。其中，绿皮书提供主要经济部门以及金融市场发展趋向的详细评估材料，并展望经济增长、物价以及国际部门的情况；蓝皮书提供货币、银行储备和利率的最新情况和展望；褐皮书主要提供12个储备银行辖区的区域经济情况。简单地说，公开市场委员会的决议只对经济数据负责，不受任何其他因素的干扰，这就保证了美联储的独立性。

美联储不需要联邦政府的开支预算，也就不接受美国国会的拨款，是其独立性的另一大保证。美联储有着极强的营利能力，其收入主要来自以下几个方面：1.联邦储备系统是美国国债的最大持有者，每年能获得巨额利息收入。2.外汇投资的收入。3.向某些商业银行发放贷款的利息收入。4.向存款机构、商业银行提供服务收取的报酬（比如为它们提供的支票结算、自动化票据交易等服务）。由于美联储是非营利性的系统，每年的盈余要上缴美国财政部。比如在新冠疫情肆虐的2020年，美联储主席鲍威尔希望央行能动用更多资金实行宽松的货币政策，但时任财政部长姆努钦在11月却要求美联储归还到期未使用的资金。虽然鲍威尔对姆努钦的决定“非常失望”，但根据法律，他还是不得不把资金交给财政部。

和世界上其他中央银行一样，美联储调节货币政策的常规工具有3个，俗称“三大法宝”。

第一，法定存款准备金率。美联储要求在美国的所有吸收储户存款的金融机构在美联储开设一个准备金账号，将其吸收到的存款的一定比例存入这个账号。这个比例被称为“法定存款准备金率”。如果某个金融机构的法定准备金低于要求，必须想办法筹集资金补足。相反，如果准备金高于美联储的要求，多余的部分被称为超额准备金，可以随时取走。正常情况下，法定存款准备金不足的银行可以向有超额准备金的银行短期借款以补足准备金。这种金融机构间为满足准备金要求而进行的短期借贷利率被称为联邦基金利率。

规定法定存款准备金率的初衷是保护储户的利益。如果某家银行倒闭，至少它在美联储还有一笔准备金可以拿出来先赔偿个人储户，不至于让储户血本无归。但在实践中，使用最多的是调节市场上的美元供给。美联储通过提高或降低法定存款准备金率，就可以增加或降低银行被锁定资金的金额，从而减弱或增强银行的放贷能力，达到收紧或放松银根的目的。

第二，再贴现率政策。投资者需要资金时，可以把手头持有的未到期债券卖给金融机构，金融机构扣除一定的金额，把现金给投资者，这叫“贴现”，折扣率叫“贴现率”。同样，金融机构需要资金时，可以把未到期的债券卖给中央银行，中央银行扣除一定金额，把现金给它们，这叫“再贴现”，折扣率叫“再贴现率”。再贴现率由中央银行制定。中央银行可以调整再贴现率以增减金融机构通过卖出未到期债券来获得现金的成本。比如，中央银行想放松银根，就下调再贴现率，金融机构被折扣的钱减少，它们更乐意获取现金。如果中央银行想收紧银根，就上调再贴现率，金融机构若卖出未到期债券，被扣掉的钱增加，它们就不太乐意提前卖出债券。如此操作，中央银行就能影响金融机构获取现金的意愿，从而调节经济中的货币供应量。

第三，公开市场操作。美联储通过公开市场操作来影响联邦基金利率。公开市场操作是指美联储通过买卖债券向市场投放或者收回货币的行为。比如美联储买入债券时，付给对方美元，就增加了市场中美元的供应；反之，美联储卖出债券时，就从市场收回了美元。市场上所有达到要求的金融机构都可以申请和美联储进行交易。公开市场委员会设定联邦基金利率目标后，美联储通过公开市场操作改变市场上流通的货币量，以达到预先设定的目标利率。例如，市场上的联邦基金利率是5%，而公开市场委员会决定把利率提高到5.25%。为实现这个目标，美联储在公开市场上卖出债券，收回货币。这时金融机构持有的货币减少，超额准备金降低，银行间准备金的贷款利率上升。（通俗地说，就是市场上流通的现金少了，引起利率上升。）美联储持续这种操作，直到联邦基金利率达到5.25%的目标。如果美联储希望降低联邦基金利率，反向操作就可以了。美联储在公开市场操作中买卖的债券主要是短期国债。

公开市场操作指定由纽约的联邦储备银行进行，这就是纽约的联储银行每次在议息会议中都拥有投票权，而其他11家分行只有4家拥有投票权的原因。公开市场委员会投票表决调整利率后，形成一个详细操作指示给纽约联邦储备银行的公开市场经理，并在第二天公布。

美联储调节货币政策，除了上述3个常规工具之外，还有一个非常规的工具—量化宽松。当联邦基准利率已经降到0时，如果经济仍不见起色，那么美联储就无限量、无期限地从市场上购入未到期债券，向市场注入资金。量化宽松只有在常规货币政策工具都用上了，经济还一片萧条时使用。历史上美联储在2008年次贷危机和2020年新冠疫情大流行时使用过量化宽松政策。等经济有了起色，通货膨胀率开始上升时，美联储就退出量化宽松—销售未到期债券以回笼货币。

在美联储成立100多年的历史上，最富传奇色彩的掌门人非格林斯潘莫属。

首先，格林斯潘担任美联储主席一职长达18年5个月20天，任期之长仅次于在1951年至1970年担任这一职务的小威廉·迈克切斯内·马丁（任期为18年9个月29天）。

格林斯潘任期那么长，是否违反了“联邦储备委员会委员任期不得超过14年”的规定呢？没有。格林斯潘1987年8月11日就任美联储主席时，承接了前任保罗·沃尔克尚未结束的成员任期，他自己的成员任期是从1992年2月1日开始到2006年1月31日结束，这一天离格林斯潘的80岁生日只有33天。

其次，格林斯潘的人生经历极富传奇。艾伦·格林斯潘（Alan Greenspan）1926年3月6日出生于纽约，高中毕业后考入著名的茱莉亚音乐学院，一年后退学，转入纽约大学，于1948年以最优异的学业成绩获得经济学学士学位，1950年获得经济学硕士学位，随后进入哥伦比亚大学继续深造。但是，读博士期间，他对音乐的爱好超过了对学位的追求，于是就辍学，与几个朋友组织了一支乐队，在美国各州巡演。玩了几年后，他又想从事金融业务，就在1954年和威廉·汤森合作成立了“汤森-格林斯潘经济咨询公司”进军华尔街，在金融市场上搏风击浪，收获颇丰。从1970年开始，格林斯潘又弃商从政，担任了一系列管理经济的政府机构的顾问、委员、主席。1977年，哥伦比亚大学根据格林斯潘在几十年工作中發表的文章、做出的实绩，破格授予他经济学博士学位。

再次，格林斯潘在担任美联储主席期间，取得了非常杰出的成绩。与担任此职务的许多饱读诗书的学院派经济学家相比，格林斯潘似乎是一个“野路子”：年轻时是个音乐发烧友，中年时是个华尔街的投资商。然而，这又恰好是他的长处。他不但对经济具有超群的理解力，而且有几十年在华尔街摸爬滚打的经验，这使得他游刃有余地处理各种棘手难题，及时调整货币政策，驾驶美国经济这艘巨轮平稳渡过各种惊涛骇浪。

1987年，里根总统提名格林斯潘继任美联储主席之后，他在这个位子上一坐就是18年，直到他的美联储委员会委员的任期届满。他经历了里根、布什、克林顿和小布什4位总统，领导美联储应对了纽约股市大崩盘、1997—1998年的亚洲金融危机、2001年的互联网泡沫破灭以及“9·11”事件等等一系列前所未有的重大挑战。在他掌舵的18年里，美国经济只出现过两次温和衰退，却创造了长达10多年的持续繁荣，实现了经济在低通货膨胀率、低失业率条件下的快速增长。格林斯潘的优异表现，为他赢得了“华尔街教父”之称。

格林斯潘知道，经济界所有的目光都盯着他，密切地注视着他的一言一行。一旦有关对经济趋势和利率的片言只语漏出他的牙缝，就会在华尔街扬起波澜，其他国际金融中心也会产生连锁反应。他的一大优点就是又稳又准，实行适时适量的货币政策，任凭风浪起稳坐驾驶台，从不惊慌失措，不多说一个字、多表一次态，但必要时则该降息就降，该涨息就涨。2001年互联网泡沫破裂，又逢“9·11”事件，经济极可能步入衰退，美联储果断地将基金利率从6.25%降到1%。有人批评他降息过快，可能会引起通货膨胀。他则自信满满地回答说：“不要担心货币供给增长会导致通货膨胀。只要劳动生产率的提高快于货币增长率，就不会出现通货膨胀。”2004年，通货膨胀的苗头出现时，美联储又不断加息，两年内从1%升到4.75%。

在美国历史上最长之一的美联储主席任内，格林斯潘通过持续努力终于把居高不下的通货膨胀率降到了较低的水平，为美国经济的复苏和稳步增长立下了汗马功劳。他离任时，民意调查显示，68%的人对他的工作表示满意，21%的人不满意。这在众口难调的美国是非常不容易的。但是，连续不断的好消息并没有使这位金融教父有过多的惊喜，相反，他总是显得有些忧郁，甚至是一脸沮丧。也许经济的黄金时代也往往是令金融高层紧张的时刻，因为只有他们才能感受到金融泡沫的蛛丝马迹，故而心中充满忧患，神情亦极其不安。

一如所有的中央银行，美联储的职责是制定和执行货币政策、监管金融市场，目的是在维持美元币值基本稳定的基础上，促进美国经济健康成长。但是，经济学原理表明，低通胀和经济增长之间存在着内在矛盾，当矛盾尖锐到“不可得兼”时，各国央行都把控制通货膨胀作为货币政策的首要目标，宁可暂时牺牲经济增长。

遏制通货膨胀是美联储的首要任务，它的决策只对各项经济数据负责，这就确保了决策的独立性。1972年“布雷顿森林体系”崩溃后，美联储的独立性有了前所未有的新意义。在布雷顿森林体系框架内，美元的币值和黄金储备挂钩，“有多少黄金发多少钱”，不可以多发；该体系崩溃后，美元币值失去与黄金挂钩的“硬约束”，一时间美元超发，贬值严重。由于美元不仅是美国国内在使用，而且是世界上最主要的贸易货币和储备货币，如果听任美元超发，不但美国国内将物价飞涨，世界经济也将动荡不宁。此时，美联储因其独立性承担起了防止美元超发的“软约束”使命。投放多少货币，全看经济数据，“无金不可任性”。最近几年世界经济遭遇到一系列挑战，而“独立性”使美联储的表现可圈可点，漂亮至极。

新冠肺炎疫情来袭，为应对防疫措施带来的经济衰退，美联储实施了前所未有的宽松的货币政策，大幅下调联邦基金利率，并且在利率为零的背景下施行了大规模的量化宽松。疫情过去后，宽松政策的后遗症使美国的通胀率高达8% ～ 9%，美联储赶忙调整货币政策以遏制通货膨胀，从2022年3月起连续11次提高联邦基金利率，从0到5.5%。2023年3月硅谷银行“爆雷”，許多人预测为缓解类似的银行危机，美联储或许暂停加息。但美联储仍决定加息0.25个百分点，因为将通货膨胀率控制在2%的目标仍未达到。这充分体现了美联储的独立性和对职责的坚守。美联储是稳定美国经济的压舱石。