预算管理一体化系统在高校财务中的应用思考

何莉 苏锦依 周文思（江南大学 江苏无锡 214122）

一、引言

在现代预算制度的理论逻辑中，通常有两个重要评价标准：一个是预算管理一体化，即收支预算必须全面完整地加以反映、科学合理地加以编制、规范有序地加以执行，形成标准统一的预算管理体系；另一个是预算监督体系化，即建立起约束有力的立体化预算监督体系。在建立现代预算制度的过程中，理论逻辑为“全面完整、编制科学、执行规范、强化监督、注重绩效、公开透明”。当前预算管理与现代预算制度尚存在不相适应的问题，例如预算管理不够全面综合、支出标准建设总体滞后、预算约束制度不够完善等，同时预算信息系统建设虽然经历了从无到有、逐个建立系统、逐步覆盖业务的过程，但尚难支撑起预算管理现代化，各高校预算管理系统普遍呈现出系统分散建设、自成体系等特点，仅通过与其他业务管理系统接口的方式很难实现业务的高效协同。2022 年初，财政部强力推进各地各单位部署实施预算管理一体化系统，实施该系统对高校主要的影响在于预算管理、预算数据、预算项目、部门预算和预算全过程管理五个方面的一体化。

二、预算管理一体化的建设目标

预算管理一体化系统将上下级预算有效衔接起来，在逐级汇总预算的同时动态反馈预算资源的分配及实际使用情况，可以及时汇集预算落实和决策部署情况，便于上级管理部门决策和动态了解整体情况，同时实现对非财力性转移支付项目的跟踪问效。该系统最重要的基础是数据同源，产生的预算数据和对接传输的数据统一了标准，将单位和部门的会计核算数据、资产管理数据、政府采购数据等各类财务及预算数据标准化，去除了各级数据使用单位的数据壁垒，同时将各级预算单位的预算数据汇集后直接对接中央财政系统，实现对全国预算数据的统一管理，改变原有预算管理控制机制。相较于原系统，建设预算项目库成为该系统中各环节能够顺利运行的基础，发挥了项目库载体作用，对预算项目的前期准备、立项入库、支出执行、决算形成等重要阶段实施全生命周期管理。与以往跨年项目不同的是，在项目库中对于长期支出类的项目和跨年支出类的项目，例如偿债支出、跨年项目支出等事项管理，将与各年度预算相衔接，平衡跨年度预算，统筹部分未来收支的情况，增强对跨年度预算的约束。而在预算管理上，对高校及附属单位的收支纳入部门预算和单位预算，对各类收入和存量资金进行统筹安排，保障重点支出需求，在重要的预算管理过程中的环节，例如前期的预算编制、中期的预算执行、后期的决算和报告，以及政府采购、合同管理、资产管理等内部控制领域，每个环节高效、有序联结，应用顺向和逆向动态可溯的控制机制，同时将预算执行结果及形成的资产、债务情况作用于以后年度预算编制，深度融合预算绩效管理与预算管理，形成预算全方位、全过程、全覆盖的闭环管理。

三、预算管理一体化系统与现有系统的差异

（一）管理模式和控制机制不同。现行管理模式下，数出多源，单独维护，且不尽相同，而在一体化管理模式下，数出一源，统一维护，共享共用。原系统的控制机制为：预算指标——用款计划——资金支付——会计核算，而一体化系统的控制机制为：预算指标——实时核算——资金支付——上报用款计划。以用款计划为例，编报范围包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和财政专户管理资金。在一体化系统中用款计划不再按预算项目编报，简化了管理口径，主要用于国库现金流量预测、控制及资金清算管理，同时通过用款计划和预算指标，对资金支付进行双重控制，简化审核流程，提升用款计划的时效性和预测效能。高校应根据指标、项目实施进度以及月度用款需求等编报结转资金用款计划，编报口径为“预算单位+资金性质+指标类型（当年/结转）+支出功能分类科目+支付方式（集中支付/实拨）+金额”。一体化系统提供政府性基金预算分项目累计审核数与实际收入数、国有资本经营预算累计审核数与实际收入数、财政专户管理资金分预算单位累计审核数与实际收入数作为参考。高校当月未使用部分可在以后月份累计使用，当年累计支付金额不得超过当年累计已批复用款计划，机动经费项目和冻结指标不再编报用款计划。

（二）预算管理细化程度不同。在预算管理一体化系统中，编制预算之前，由预算单位对已储备并计划纳入当年预算的项目进行细化。主要对各年度资金来源，以及预算编制年度部门经济分类科目、年度绩效目标、年度新增资产配置、年度政府采购、年度政府购买服务（核实）进行细化，例如人员类项目细化中，该系统已内置9 个人员类二级项目测算模板，用于预算单位测算项目金额。在测算结果的基础上，如人员类项目还有明确依据需要调整经费需求的，可在测算信息中增加填报特殊需求行，由高校确定人员类项目资金性质，细化完善部门经济分类科目；在公用经费项目细化上，系统已内置4 个公用经费二级项目测算模板，预算单位可选择测算模板，填报相应支出标准和数量，测算项目金额。高校应确定公用经费项目预算资金性质，细化编制部门经济分类科目、新增资产配置、政府采购、政府购买服务等信息。需要注意的是，绩效信息目前无需填报，资金性质中的“上年结转”特指中央财政拨款结转资金，其他资金性质的结转资金合并至相应资金本年预算填报。

（三）支付管理方式不同。预算管理一体化系统要求高校会计核算具体到明细项目，推动单位会计从手工记账向自动化记账转变，规范单位会计账务调整和支付更正管理。以国库集中支付为例，高校在系统中选取预算指标，填写支付申请信息，生成《国库集中支付申请书》和《国库集中支付凭证》等数字凭证，系统根据预算指标和用款计划额度严格控制支付申请，指标控制口径为“预算单位+指标类型+资金性质+支出功能分类底级科目+政府预算支出经济分类款级科目+预算项目”，机动经费项目和冻结指标不再发起支付申请，可以完善支出经济分类管理。预算单位将相关电子凭证加盖电子签名、签章后，一体化系统自动提交并核验上级主管部门预设规则及库款余额情况，核验通过的支付凭证自动发送给代理银行支付资金，核验不通过的转入主管部门人工审核，以达到集中校验机制目的，从而完善国库集中支付控制体系。当高校选取带有政府采购标识的预算指标发起支付申请时，需关联在系统已经备案的政府采购合同，系统自动校验合同金额、收款人等信息。当支付政府采购合同最后一笔资金时，系统将校验经预算单位确认的最后一次履约验收结果，从而优化国库集中支付业务流程，实现全流程电子化。

（四）资产管理、政府采购管理等管理方式不同。在预算管理一体化系统中，以资产管理为例，系统新增资产配置管理模块嵌入预算管理全流程，高校在申请属于资本性支出并形成资产的项目预算时，或者在储备运转类项目和特定目标类项目时，需要利用项目库中的资产信息来配置相应的预算，系统通过采集关于采购合同、会计核算和资产设备等信息对资产管理形成动态闭环监督管理；资产信息的变动触发核算数据实时更新，资产的账实价值将与会计核算同步，确保账表一致，形成会计核算和实物资产管理的双向控制；系统可以实现根据核算数据中的资产价值和资产管理信息自动生成资产报表，确保高校在编制部门决算以及财务报告、国有资产报告时各类报告口径衔接一致；系统将政府采购嵌入整个流程中，以改变过去和部门预算、国库集中支付不紧密的情况，通过整合贯通预算编制、政府采购和国库集中支付相关业务流程，将政府采购、合同审核、资金支付贯穿全流程，统一编码，从而规范采购活动的环节，符合政府采购预算，并落实预算绩效管理要求。这两项业务的加强管理形成了新的控制体系，有利于在预算编制及执行环节的有效衔接。

（五）项目管理方式不同。现有的预算项目普遍存在跨年管理的问题，而预算管理一体化系统以项目库的方式将全部预算支出纳入了整个生命周期管理，完善了项目的基础设置，申报预算前首先需要项目入库，细化项目后纳入预算编制，已入库的项目，当需要调整支出科目或金额时，首先溯源回至项目库进行修改。对于通用项目设置，由专用项目部门和预算单位申请、财政审核。以项目热点分类为例，预算管理一体化系统支持从热点战略、热点政策等角度对预算项目进行属性标注，系统已内置热点分类属性，部门也可设置部门热点分类。一个项目可以对应多个热点分类属性，如一个预算项目的热点分类属性既可以是民生支出，也可以是脱贫攻坚等。对预算项目标注热点分类属性，主要是用于统计、汇总、分析预算项目与有关宏观政策热点的衔接情况，作为决策参考。

（六）信息共享方式不同。预算管理一体化系统采用联网在线操作、系统集中部署和统一控制，高校等单位通过国家电子政务网络登录系统，与财政部门在同一个平台在线办理预算管理全流程业务，解决了财政与部门、单位之间的“信息孤岛”问题，同时对业务模式也产生了重要影响。对高校而言，有以下三点主要变化：实现控制方式的集中、统一；做到监管模式的动态、高效；满足业务数据的规范、共享。系统驱动财政工作数字化转型，业务对象数字化、操作过程数字化、控制规则数字化，基础数据审核过程在线上进行，从源头把控基础数据质量，预算测算在线上实现，同时建立标准库和测算模板，预算调整调剂也在线上进行，支付全流程在线，最终达到信息数据管理的全要素、全过程、数字化。

四、高校财务业务系统与预算管理一体化系统对接存在的问题及解决方案

（一）系统接口对接时存在的问题。在实操业务中，目前各高校财务业务系统和预算管理一体化系统，在系统对接上存在以下问题：在支付环节对接仅有支付申请录入接口，后续审核、复核、签章仍需要再次登录预算管理一体化系统操作；支付申请的状态仅有是否成功的反馈，支付申请所处的环节阶段、明细状态均无接口可查询，支付申请接口中缺少收款银行的联行号字段；尚无合同备案接口，但政府采购与大于100 万元的购买性支出需要有合同，否则需要进入部门人工审核流程；尚无回单下载接口，只能通过预算管理一体化系统打印支付申请与支付凭证作为记账凭据；对接并非实时对接而是采用文件传递的方式，指标并非当前真实可用的余额；公务卡查询接口有时间限制也非实时，用户报销无法自主选择消费明细；支付失败资金退回查询接口无关键字与原支付凭证关联等。

（二）接口对接中拟采用的解决方案。

1.利用RPA 技术，缓解财务压力。RPA 是一种软件技术，其核心能力是模拟和替代人工劳动。这种软件代替的是部门拟人化的操作，如输入数据、切换页面、切换系统等动作。如今高校财务部门的财务工作均需依赖计算机，一些高校更是拥有多套应用系统，在业务场景中需要频繁切换，而RPA 能够调用计算机中常见的操作软件及有客户端用户界面的软件或网页，当RPA 机器人模仿人工操作行为时，可以在不同的系统之间做到表层集成，不需要修改系统本身的代码或数据库字段，也不需要改变接口或者对接系统，只是单纯地模拟财务人员的行为。

在日常财务工作中，可以通过录制的方式自动生成数据或直接操作系统，只需要对操作人员进行简单培训，即可直接使用。在对接预算管理一体化系统的业务场景中，高校可以利用RPA 机器人解决后续审核复核签章繁琐的手续操作，例如解决明细状态查询问题，责任划分清晰明了；基于预算一体化的核算系统指标控制自成体系，能制单就能支付；资金退回可及时更新原支付申请状态，后续可通过系统进行失败处理；基于预算一体化的核算系统内置全部支付数据要素，包括核算项目、资金来源、财政指标，不增加制单工作量与难度；对于报销单物流状态所有经办相关人员清晰可见，个人报销到款自主可查等，从而达到缓解财务压力的目的。

2.设置自动获取财务数据。在预算管理一体化系统操作申请用款计划业务时，例如在取数时，取每条指标上的可申请支付金额，设置系统对该条指标的余额和指标所属功能分类科目的用款计划余额进行比较，金额小的数据即取为可申请支付金额。可申请支付金额是结合指标和用款计划可用余额自动计算的，便于财务人员办理支付时直接使用，无需二次计算；财政支付中，增加一体化支付模块，支付时可以查看指标额度；状态更新中，根据一体化接口获取支付结果，若存在资金退回通知书更新最长时间为T+7；审批流程中，使用RPA 机器人获取相应的支付状态，实现财务部门免处理；交易流水中，通过接口获取支付凭证和国库资金退回通知书，汇总后生成交易流水，而预算管理一体化系统在支付时，所提供的接口，例如支付凭证、国库集中支付申请、单位指标查询、查询集中支付单据状态、国库集中支付申请书、国库集中支付资金退回通知书等，均为异步对接，同时缺失支付审批流程的数据，因此仍需要通过RPA 机器人配合接口完成支付业务。

五、结语

预算管理一体化系统有助于改革统筹预算制度和预算工作数字化转型，将信息技术作为工具来推进实现预算管理现代化的目标，进一步规范工作流程、统一数据源、严肃预算，推动数据共享。按照预算管理一体化系统的业务模式，高校财务部门需加快推动预算制度系统集成、协同高效，将现有业务管理系统与预算管理一体化系统无缝对接，整合替代现有的预算编制、预算执行和资产管理等业务管理系统，有利于实现管理系统的集中部署和统一控制。预算管理一体化系统将集中反映各高校基础信息和会计核算、资产管理、账户资金、政府采购等财务信息，数据同源后，将预算管理各主体业务操作全部纳入信息系统，有助于减轻高校多头报送、重复录入数据的工作量，并且统一预算管理各环节业务数据标准，逐步实现业务对象数字化、操作过程数字化、控制规则数字化，从而有利于推动预算和财务管理工作数字化转型。