我国黄土高原山区应实施生态与产业立体协同发展战略

张荣

2021年10月8日，中共中央、国务院印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，为我国黄河流域和黄土高原区的生态保护和高质量发展提供了政策依据。本文用大量的生态数据和现实情况论述了实施“梯坝路绿产”立体协同发展战略的必要性和可行性，主张通过对黄土高原区的山区梯田集中连片改造升级、增加水库水坝建设项目、规划建设生活生产通用道路、按照山区和沟壑区生态特点布局绿化方案、大力发展梯田产业以及黄土高原山区适宜的各种产业等措施，将黄河流域与黄土高原作为一个特殊的矛盾体，通过统筹规划、分类指导、政策支持、社会投资、生态优先、产业跟进等，实现我国黄土高原区的生态保护和高质量发展目标。黄土高原地区的生态保护工作做好了，就可以为黄河流域的生态环境保护和高质量发展创造良好的基础条件。

大量研究证明，水土流失是影响黄河流域生态状况的主要因素之一，而造成这种现象的主要原因是来自黄土高原地区的水土流失。所以，治理黄河流域生态同时保证实现高质量发展的目标，关键是要确立对黄土高原进行大力度生态综合治理的战略和政策导向。本文认为，我国沿黄省区应该联合起来，共同策划“梯坝路绿产”立体协同开发的战略和政策，这对解决黄土高原地区的水土流失和创造基本发展条件非常必要。

一、黄河流域与黄土高原

贯彻落实国家《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），在总体战略上必须高度重视“二黄”之间的协调问题，即黄河流域与黄土高原的关系，这主要是因为占黄河干流80%以上的水土流失量来自黄土高原。

（一）黄土高原生态问题的重要性

中国的黄土高原是一个多生态现象的特殊区域，在空间分布上有70%以上的面积与黄河流域重叠。根据资料，黄土高原位于我国中部偏西北地域，是中国境内的四大高原之一，东西长1000余公里，南北宽750公里，海拔高度800～3000米，总面积为64万平方公里。黄土高原是沿黄河生态带的重要组成部分，也是以青海东部、甘肃中东部、陕西北部、山西西北部、宁夏南部黄土高原为主的水土保持区，黄土高原的水土保持治理任务艰巨。根据不完全统计，主要沿黄省区黄土高原面积按平方公里统计，甘肃为11.3万，陕西为8.2万，山西为15.67万，河南为2.6万，宁夏为3万多，合计约为41万平方公里。这些地区既是沿黄的主要地区，又是黄土高原的核心区。

黄土高原由于特殊的土质、地理和降雨条件，往往造成比较严重的水土流失现象，这就构成黄河干流和支流区主要的泥沙来源区。根据资料，黄土高原的水土流失总面积为45.4万平方公里，占黄土高原总面积的71%。从区域分布看，黄河中游河段又完全流经黄土高原地区，这一地段的水土流失最为严重，将大量泥沙带入黄河干流，使黄河成为世界上含沙量最多的河流。近年来，黃河流域年均泥沙量约为16亿吨，其中有13亿吨（81.25%）来源于黄土高原，这些重点流失区域又集中在陕西省的陕北地区、甘肃的陇东陇中地区、山西省的西部地区和宁夏的宁中宁南等地。

从历史上看，黄土高原在其历史发展的全过程中，既有有利的作用，也有不利的一面。其不利作用主要表现在：一是无节制的垦地垦荒减少了绿色植被；二是资源开发造成一定程度的森林减少；三是绿色植被的减少使得水土流失加剧；四是黄河支流区的生态环境变化和河道损坏造成塬面减少、山体垮塌和泥石流；五是生态环境的变化直接影响城镇和人居安全；六是人们的生态保护和修复进程赶不上生态环境恶化的程度，向黄河中游和下游排泄的泥沙量持续增加，直接威胁流域生态安全。黄土高原是我国典型的生态脆弱区和世界上水土流失最为严重的地区，不仅产生大量泥沙使黄河下游成为世界闻名的“地上悬河”，严重威胁我国华北地区的防洪安全和生态安全，而且导致黄土高原成为我国有名的贫困地区。

（二）国家政策导向

新中国成立以来，党中央国务院高度重视黄河生态治理和流域发展问题，采取了大量有力的政策和措施。主要有：一是建立健全黄河流域治理和发展的综合管理组织，比如成立黄委会等；二是做了大量与此相关的发展规划和工程项目，比如西部大开发战略、三北防护林建设、三江源保护工程、退耕还林还草、固沟保塬工程等；三是出台了大量与黄河生态保护和发展相关的专项政策，比如，自然保护区、森林公园、草原轮牧、主体功能区、水源保护区、河长制等。四是国家发展规划重点项目建设中都提及生态保护的内容。

在国家战略和政策引导下，围绕黄河流域、黄土高原的生态保护与发展问题，国家还陆续实施了大量具体的建设项目。主要有：一是加高加固堤防、整治河道、修建拦蓄洪水和分滞洪水工程，初步建成了综合的防洪体系。二是全流域共建成包括170多座大中型水库在内的各类水库3000多座。全流域有效灌溉面积达到7000万亩，流域内工农业及城市用水已达270多亿立方米。三是建成80多处500千瓦以上的水电站，装机容量总计约为260万千瓦。干流上已建刘家峡、盐锅峡、八盘峡、青铜峡、三盛公、天桥、三门峡、龙羊峡等八座骨干工程。四是全面开展造林、种草、梯田、淤地坝等工作。五是流域内广泛利用洪水、泥沙，如引洪漫地、高含沙水流灌溉、用挖泥船放淤加固大堤等。

通过采取以上政策措施和项目，到2020年底，我国黄河流域（包括黄土高原区）完成初步治理水土流失面积25万多平方公里；水土流失面积较1990年减少了48%，强烈及以上侵蚀强度等级面积下降83%，实现水土流失面积、强度“双下降”。截至2020年底，黄河流域完成初步治理水土流失面积25万多平方公里，建设淤地坝5.9万座。黄河流域水土保持率从1990年的43%提高到66%，水土保持措施年均减少入黄泥沙由20世纪90年代的3亿吨增加到4.35亿吨。基本实现了水土保持率、拦减入黄泥沙“双增加”。

（三）区域治理成效

总结2000年以来我国黄土高原山区地方政府生态保护和发展工作，所采取的主要政策措施有：政府重视和政府主导、规划先行、战略导向、政策引导、社会参与、企业支持、技术支撑等，这些政策和措施已经取得明显的效果。

1.持续提高绿色植被覆盖率。从对甘肃省庆阳市、平凉市、定西市和天水市的调查情况可见，现在的黄土高原地区的绿色植被率从1980前后的20%左右提高到50%以上，在降雨量达到年均500毫米左右的地方，这个比例在60%以上。而且，由于政府的正确引导，绿色植被的乔灌草结构比较合理。

2.大力实施梯田改造提升工程。根据统计，我国耕地面积19.18亿亩，超过1/4是梯田或者坡地。在全国4646.67万公顷坡耕地中，有18%的土地为人工梯田，梯田的面积达833.33万公顷，占全国耕地总面积的6.3%。修建梯田和改造梯田成为黄土高原地区大多数地方生态和发展并举的主要战略选择。甘肃省目前有梯田3500多万亩，约占耕地面积的40%以上，在山区占到50%左右，其中有1000多万已经改造成高标准梯田，甘肃陇东的庆阳市、平凉市和天水市的秦安县、甘谷县、武山县、清水县等都有大量改造过的梯田。陕西省的米脂县，目前全县水平梯田面积约为38万亩，占到了全部耕地面积的50%以上。陕西省榆林市横山区横山街道高峰村给全村的梯田做“大手术”，将小块梯田改造成10米宽幅的大梯田。仅2016年至2017年，该区就投资2800多万元，改造宽幅梯田2万多亩。

3.大力实施雨水集流工程。黄土高原之所以生态环境差，一个主要原因是水资源特别少，而且以雨水为主，约占90%以上。因此，规划建设一大批水库水坝，留下雨水就是大生态。到2021年，我国的水库共有98000多座，其中有94000多座是小型水库。近年来，陕西省统筹山水林田湖草沙综合治理，加强淤地坝建设，累计建成3.4万座，淤地造田86万亩。2021年以来，山西省通过实施一批淤地坝等水土保持工程，集中连片推进水土流失治理，完成水土流失治理面积0.35万平方公里，全省水土流失强度大为减轻，黄河入河泥沙量大幅度减少。其中，永和县的梯田有10万亩，这些年以来，通过梯田归并整理、水平条田、反坡式梯田等改造类型，满足各类农机全程全面作业。庆阳市的巴家咀水库是亚洲黄土第一坝，且已经列入了世界的水利史册了。

4.产业政策和措施同步推进。提高绿色资源存量、改造提升梯田档次和维修和新建水库水坝，这就为黄土高原区域的经济发展提供了保障条件。如何利用好这些条件也是个大学问。近年来，黄土高原山区通过实践试验，选择出来大量的优选方案。比如，在新改造的大块梯田上发展梯田产业，利用草原草场发展草食畜牧业，利用林区建设果林果园，发展旱作梯田大棚，利用草山发展草产业，建设中药材基地等。这些配套的产业措施基本上都是生态性的，属于新型生态产业，既能保护生态，又能发展产业。

（四）主要短板

但是，与国家黄河战略的规划要求相比，黄土高原山区的生态保护和高质量发展中仍然存在许多不足。根据对部分地区的调查情况分析，这些不足主要有：

1.黄土高原的生态投入很大，但总体效果有限。比如，梯田建设规模很大，但是利用率比较低。目前，全国梯田共约有3亿多亩。根据对甘肃省庆阳市和平凉市部分农村地区梯田使用情况的调查发现，目前梯田的大概状态是三个1/3，即1/3正常种植利用，1/3基本撂荒，1/3坍塌荒芜。主要原因是早期修建的梯田由于是人工为主，劳动量很大，大多数梯田面积比较小，林田路基本不配套，时代久远，管理和维护成本高等。水库水坝建设得比较少；多数山区道路只能够保证人蓄通行，不能通行农业机械；搞绿色植被不注意林灌草的结构搭配，产业手段比较少。

2.梯田建设政策没有与时俱进。从新中国成立到现在，经过70年的梯田建设，在黄土高原山区的农村，坡度在25度以上的基本都进行了梯田建设。从中央政府到地方政府也投入了大量财政资金。按照规定，目前，我国农村梯田建设补助标准为：黄河流域新修梯田每亩投资600—700元，长江流域每亩投资800—1000元。甘肃省由于地方财力有限，实际补助标准是按照60%进行的，即黄河流域平均每亩补助400元、长江流域平均每亩补助600元。问题是，一方面不断地在建设新梯田，另一方面大量旧梯田在弃用。

3.相当部分黄土高原山区農村的雨水利用率非常低。大量研究证明，在我国黄土高原山区，由于水资源供给的特殊性，80%以上的水资源主要是雨水，而雨水如果没有合适的足量的水库水坝积蓄，就自然会流失掉。多年以来，在西北黄土高原核心区的许多地方政府，对雨水资源为主的黄土高原山区水资源利用重视不够，水库、水坝和雨水利用系统建设明显滞后于发展的需要，新上的水库项目很少，对旧水库的维修也不重视，致使大量农村水库成为病陷水库。

4.许多地方的山区道路规划明显滞后。根据调查，有些地方政府比较重视梯田建设，国家也有政策补贴，而忽视道路建设，大多数老旧梯田集中区的山区上下道路、梯田之间的通道等，规划得比较窄，质量很有问题，多数只能达到人畜单列通行，而难以通行机动农业机械。这些年以来，农村运输手段多采用机械动力，而由于道路质量问题，难以广泛使用，基本靠人力运输，再考虑到劳动量特别大、中青年大多数都到城市打工，大部分农户缺乏青年劳动力，致使部分梯田撂荒。

5.山区产业体系打造面临许多困难。目前，我国仍然有大量农户居住在黄土高原山区，由于多方面的原因，生产和生活成本比较很高，这就给这些区域的产业体系打造提供了困难。大多数农户根据市场选择产业的能力低，基本上都是根据传统、习惯和感觉选择产业和产品，一个村子、一个乡镇很难形成比较一致的产业选择方向，再加上上级有关部门对于黄土高原山区产业体系到底如何搞，也经常变化不定，这也影响到黄土高原区农村特色产业的发展壮大。

二、“梯坝路绿产”立体协同开发战略的基本构思

提出“梯坝路绿产”立体协同开发战略是有充分的政策依据和现实基础的，既符合国家的战略和政策要求，又紧密结合了黄土高原的实际情况。

（一）政策依据

在党的十八大以来，我国黄土高原地区的地方党委和政府将黄河流域的生态保护与黄土高原的生态建设紧密结合起来、将生态保护与建设与产业同步途径紧密结合起来，取得了明显的效果。在这方面有一个突出的思路，就是必须坚持统筹兼顾和协调推进的原则。这种思路在中央和国务院的相关文件中是得到充分体现的。在2021年10月8日，中共中央、国务院向全社会公开发布了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。在这个规划中，就特别强调黄土高原地区的生态保护如何与黄河战略协调推进问题，将“黄河”与“黄土”紧密结合，在决策思路和政策导向上始终坚持生态治理与区域发展综合处置的原则。

另外，将贯彻落实国家黄河《规划纲要》与黄土高原紧密结合起来最佳的战略和政策选择就是实施“梯坝路绿产”立体协同开发方式。之所以强调协同性和统筹考虑，完全基于党中央的一贯倡导的政策要求。主要有：党中央国务院关于生态文明发展的政策要求；2019年12月，国家自然资源部印发了《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）；2020年，国家发改委印发了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》（发改农经〔2020〕837号）；2020年9月，国家自然资源部办公厅、财政部办公厅、生态环境部办公厅联合发文《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》，明确提出了“山水林田湖草”和“山水工程”的问题。提高对山水林田湖草综合治理的科学认知水平，就要把防洪安全、生态安全、经济安全、社会安全和粮食安全统筹起来考虑，建立良性的权衡协同关系。

（二）基本思路

“梯坝路绿产”立体协同开发战略主要基于以下考虑：一是将黄河流域的生态保护聚焦于解决黄土高原山区的水土流失现象，将“黄河”与“黄土”作为一对主要矛盾，作为一个特殊的区域性的矛盾体；二是以梯田改造升级为核心、为主线、为骨干，以高标准梯田建设为基本骨架构，建立黄土高原山区新型的立体综合开发新格局；三是将这种模式主要聚焦于黄土高原山区20度以下的地区，统筹规划，跨区合作，集中连片，一个山头一条沟壑地整体规划改造和建设；四是严格按照国家主体功能区规划的要求，将主体功能区与黄河流域、黄土高原区、黄河支流区等几个方面的生态保护和高质量发展紧密结合起来，综合考虑国土空间布局、生态治理和产业打造；五是将此项工程建设成永久工程、长远项目，高起点规划，高标准建设，争取项目质量10年先进，20年不落后，基本不再大动；六是必须坚持政府主导、群众参与和企业融入的策略，与乡村振兴战略紧密结合。

（三）内涵界定和相互关系

本文所提出“梯坝路绿产”立体协同开发思路，综合考虑了当前我国的经济、生态和城镇建设等多方面因素。其基本内涵：“梯”指在黄土高原山区、沟壑区改造老旧梯田，修建高标准梯田；“坝”指水库水坝，黄土高原山区80%以上的水源来自降雨量，而降雨又很快流失走，故此，唯一的可行的办法就是大力修建水库水壩；“路”指山区生产和生活通道，重点是建设生产通道；“绿”指林木和绿色植被，主要包括林业和草两方面；“产”指梯田产业和其他生态产业，重点是梯田产业的发展升级问题。

这五个方面是一个系统工程，五方面各自有其特殊的功能和发展需要：一是实施梯田改造升级工程是黄土高原生态保护与高质量发展的最佳结合点，建设高标准梯田既可以减少水土流失，又可以改善农业生产条件。二是增加水库水坝建设项目。考虑到黄土高原地区地方财政困难，需要国家利用财政项目进行大力支持，建议在国家水利规划中将黄土高原山区的水库水坝单列。三是生活生产道路通达，重点是要在梯田集中区要保证小型农用机械能够通达，为梯田生产现代化和降低梯田劳动量创造条件。四是统筹实施绿色政策和措施，加强黄土高原山区的林草建设要根据实际情况统筹布局。五是配套发展各种产业，前四项工作落实了，就可以整体提升黄土高原山区的产业发展条件。

三、实现“梯坝路绿产”立体协同开发的对策

我国黄土高原地区情况复杂，地区之间差异很大，但是，总体来说，用“梯坝路绿产”来进行统筹考虑基本可以解决这个区域生态保护和实现高质量发展的“双重”目标。

（一）实施梯田改造提级工程

建议今后在黄土高原山区的农田建设调整建设思路，依据国家相关政策，采取如下措施：一是按照国家关于建设高标准梯田的政策要求，从以新建向改造提升转变，将新建梯田政策调整为提升改造政策。具体来说，对于坡度在20度以下的梯田分类分批地重新进行规划，每五年做一个梯田改造规划，连续做下去，争取到2030年，使得沿黄省区40%-50%左右的梯田达到高标准梯田要求。二是统筹规划田、林、草、路、水。分类分区段改造，连片综合治理，改造一片，治理一片，建设一片。山顶区域主要种草为主，山腰修建高标准梯田，山下能够筑坝的尽量修建水库和建设林区。三是在黄土高原集中区，积极推进地块小变大、弯变直、坡变平、互联互通，引导实现“一户一台地”“一场一座山”（农场）的目标。为了达到这个目标，必须坚持集中改造和连片建设的政策。四是推行“先流转再建设”政策，促进山区农户承包土地的合理流转与山区土地大规模整合的有机结合。

（二）增加水库水坝建设项目

我国黄土高原山区农村要比较好的解决水资源保障，目前主要靠开发雨水资源，因为地下水非常有限，开采成本也高。措施有：一是建议相关部委厅局对此项工作高度重视，加快编制《中国黄土高原区水库水坝建设中期规划》，黄土高原相关地方政府也要重视相关规划编制和项目安排问题。二是在沿黄省区、特别是黄土高原区要多安排水利项目，多向水库投资，并将黄土高原区的水库建设列入国家黄河规划，争取国家向这些地区的水利建设倾斜投资。三是鼓励这些地区的企业、集体、农户集资兴建水库水坝，配套建设大规模农场、养殖场、林场和果园，将梯田改造、修建水库、建设通水渠道和提高水资源保障水平等统一起来考虑。四是要加强对已经建成的水库水坝的维修和加固工作，要把水库水坝的风险防治纳入风险防范重点工作之中。五是对于现有的水库和水坝在区域整体开发有利的前提下，可以由合作社或者农业公司承包管理和使用，甚至可以由专业公司承包水坝建设和经营管理。

（三）山区（沟壑区）道路改造提升

笔者在调查甘肃省陇东山区农村时发现，大量山区、沟壑、沟底和沟畔等，已经没有道路通达，人走都非常困难，大量梯田成为难以通达的闲置农田。解决的对策：一是黄土高原山区道路规划要提上农村基础设施建设的议事日程，山区道路应该成为我国那些新的道路通道建设任务。农村道路建设不能只考虑通村、通户、通镇，还要考虑山区的通地、通沟、通田。二是山区道路规划在总体上要坚持“生产优先、生活辅助”的原则，要保证小型农业机械能够通达，这对山区未来长远发展非常重要。三是山区道路规划要统筹考虑，分类指导，对于能够整体改造提升的山头和沟壑地区，道路要按照生产要求进行规划；而对于不宜整体改造的山头，可以根据情况，生产通道与生活通道兼而有之，灵活选择。四是在坡度比较小、梯田连片面积大的地方，在规划道路的同时，还要考虑“农企上山”的需要，比如，农业公司车间、农产品经过的小型企业等，电力和水资源等基本基础设施条件也要规划到。

（四）国土空间整体绿化

在梯田改造提升的基础上再进行山区生态建设，就必须提高层次，提高标准，注重长远。注重整体效果。可以考虑如下措施：一是坚持统筹规划，基本上是“山顶自然绿化+山腰梯田分布+山底林带林区”，这就是甘肃省定西市的“顶盖帽、腰缠带、底林区”的做法。二是坚持分类指导的原则，沿黄省区要以乡镇为单位对区域内的山区绿化工作进行整体规划，林草兼蓄，灌乔并举，连片治理。三是绿化工作要配套当地农村产业体系的打造工作，对于草食畜牧业集中区，要多安排人工种草的空间，推广种植紫花苜蓿、紫花苕、狼尾草、燕麦、象草、甜高梁、苏丹草、沙打旺、荞麦等；对于果品产业集中区域，要多考虑肥源型草产业的发展；对于河谷地带要多考虑固沟保水的需要，多植树和灌木，提高植被覆盖率。四是不论是种树还是种草，争取一个典型的生态区域能够选择种类比较相同的林草品种，这样有利于快速形成专业性绿化空间，为在这个区域发展草产业打造良好基础。五是落实好国家相关的水源保证和林草生态补偿政策。

（五）大力发展梯田产业

大力发展黄土高原农村地区的农村产业是黄土高原区域打造现代农村产业体系的基础工程，在做好生态保护和梯田改造升级的基础上，开展产业打造工作就比较有利。一是建议在沿黄地区的农业发展规划和战略中，要明确提出大力发展“梯田产业”的战略形式，将梯田产业上升为农村现代产业体系打造的一种具体实现方式和途径，也可以叫做“梯田经济”。二是多角度理解和多方面打造梯田产业，梯田产业的具体形式可以多种多样，比如梯田粮食种植、梯田蔬菜、梯田果业、梯田药材、梯田草业、梯田企业、梯田旅游等，根据当地的自然条件和地质条件进行合理的选择，连片梯田尽量按照一种特色产业进行打造。三是考虑到农民和农户的能力有限，充分发挥市场机制的作用，通过引进公司、创办农场、农民合股、合作社承包等方式，以实体为主体盘活梯田资源，支撑产业体系打造。四是还可以根据实际条件，多种形式多种选择和多种模式地发展其他适宜性产业，使得山区的产业尽可能地实现生态化和市场化。