安徽省林长制新一轮改革探析

收稿日期：2023-06-17

基金项目：2021安徽高校科学研究一般项目人文社会科学类“深化安徽省林长制新一轮改革探索”（SK202110）。

作者简介：董莹莹（1986—），女，安徽淮北人，硕士，讲师，研究方向为公共治理。E-mail：147353679@qq.com。

董莹莹.安徽省林长制新一轮改革探析[J].南方农业，2023，17（16）：-130.

摘 要 安徽省林长制改革构想来源于河长制，通过林长制改革，解决理念淡化的问题，强化生态保护意识，有力落实林业工作。安徽省林长制改革在制度完善、服务模式、信息化水平、林业碳汇方面取得了一定的成效，但是也存在一些問题。为了打造新发展阶段安徽省林长制工作新优势，深化新一轮林长制改革，需要加强公众参与、加强保障与激励、强化政策供给、积极推进林业碳汇工作、加强科技保障等。

关键词 林长制；改革；措施；安徽省

中图分类号：F326.2 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.16.040

所谓林长制改革就是围绕“林业”这个主题，抓住“长”（省、市、县、乡、村五级林长）这个关键，发挥“制”（林业治理体制机制）的保障作用，站稳“治”（林业治理体系和能力）这个落脚点，以改革为动力提升林业治理体系和治理能力的现代化水平[1]。安徽省林长制改革构想来源于河长制，两者都是落实党政领导的生态保护责任，但又有区别。河长制改革的重点是理顺流域管理体制，实现上下游、左右岸和不同行业部门的联防联控，而林长制中的林地属于国家或集体所有，既要理顺部门关系，又要理清政府与市场的关系，发挥市场主体的积极作用；河长制的核心任务是防治水污染，关键是做好污染治理的“减法”，而林长制的核心任务是生态保护修复，既要做好防治自然灾害和人为破坏的“减法”，又要做好增绿增效的“加法”。

国内学者对林长制展开了不少探讨。曾凡银认为安徽省认真学习贯彻落实习近平生态文明思想和视察安徽重要讲话精神，在全国先试先行林长制，建立省市县乡村五级林长制度体系，构建党政领导挂帅、部门齐抓共管、社会广泛参与，责任明确、协调有序、监管严格、运行高效的林业生态保护发展体制机制。确立了护绿、增绿、管绿、用绿、活绿的目标任务、考核奖惩机制、追责问责机制，有效促进了生态优先绿色发展[2]。胡继平等人认为安庆市林长制改革是按照党政同责、一把手副总责、分管领导具体负责的总要求，压实各级林长职责到乡镇、村庄，落实到山头地块，实现林长责任网格化管理[3]。马骏等人认为为推动安徽省生态文明建设工作，更需要对该制度改革加以重视，不仅要完善制度、创新体制，还要因地制宜，针对问题，结合实际，实行“一地一策”“一县一策”，如此方能取得实效[4]。赵继锋等人认为充分运用第三方评估模式，对林长制工作进行客观评价，及时掌握林长制推行情况、诊断出主要问题并提出对策建议，是林长制工作主动接受社会监督、促进工作提质增效的最有效方式[5]。

学术界对林长制改革的研究多是对市、县级林长制改革经验模式进行总结，立足于省域林长制改革的研究文献还很少。2019年10月全国首个林长制改革示范区落户安徽，对于林长制改革，安徽省取得了一定的成绩，但是也有不足之处，本文针对安徽省的具体情况，提出一些建议。

1 取得的成果

1.1 制度完善

中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅印发《关于推深做实林长制改革优化林业发展环境的实施意见》。阜阳市出台《阜阳市创建林长制改革示范区规划方案（2019—2025）》。淮南市出台《淮南市林长巡林工作制度（试行）》，印发《关于做好林长履职提示工作的通知》。淮北市出台《关于提升林长履职效能若干举措的实施方案》。宣城市出台《安徽省宣城市县乡村三级林长履职操作细则（试行）》，印发《宣城市“林长履职能力提升年”活动实施方案》。黄山市出台《黄山市林长制规定》《关于进一步提升林长履职效能的工作举措》。

1.2 服务模式

黄山市做实“一林一计”科技服务、“一林一员”安全巡护、“一林一警”执法保障等工作[6]。创新林业基层治理机制。淮北市探索“林长+党建”“林长+

支部+合作社”模式明晰部门任务，调整“一长三员”信息，完善林长“五个一”服务平台。淮南市在全市建立“林长+河湖长”湿地联合管护协同共治机制，建立两长合一，信息共享，工作协商，共同监管四大机制。阜阳市深化“林长+检察长”机制，加强林长制办公室与检察机关在办理林业资源案件中的配合协作，实现了涉林执法部门的高效合作和涉林案件的准确办理，创新了公益诉讼赔偿金规范化使用机制。安庆市与中国林业科学研究院等开展全面战略合作，搭建“1+7”林业科技创新服务平台，围绕“五大产业专项”，构建“一院一站一联盟”，7县（市）围绕各自林业特色产业，建立科技服务平台。

1.3 提升信息化水平

黄山市公众号“防火码”拓展建设了“全民防火宣传”“林区景区宣传”等多项新功能。六安市开发市级林长制智慧平台，巢湖市林长制改革创新示范点国有巢南林场“智慧林场”项目已经正式验收并投入使用。淮南市统筹调度省级林长制综合管理平台及全国生态护林员管理系统运行工作，督导各级林长及护林员使用“林掌”APP开展巡护工作。淮北市建设“天眼”系统，建成使用智慧林业一期、二期山场绿化监控项目，架设热成像双光谱重载云台摄像机，对相山和东部山场森林资源实施24 h全覆盖预警，增强林业资源监测与管理能力。加强进出山“防火码”应用，安徽相山国家森林公园“防火码”应用单周统计名次排名全国前十。安庆市扎实推广“林掌”“啄木鸟”等移动APP，实现科技为生态赋能，补齐生态保护时效性短板。

1.4 林业碳汇

淮北市编制《淮北市森林碳汇工作方案》，开展林业碳汇摸底调研、学习考察，召开林业碳汇工作推进会，完成林业碳汇项目申报和省林业碳汇项目建设试点县（烈山区）材料报送。池州市积极申报《池州市碳汇指数保险试点方案》，与青阳县南阳林场、东至县香口林场分别签订林业碳汇指数保险合同，在全省率先推出“林业碳汇指数保险”。安庆市出台《安庆市全面推进林业碳汇工作实施方案》《安庆市林业碳票管理办法（试行）》。

2 存在的问题

2.1 公众参与度有待提高

社会居民主体参与度不高，大部分居民认为林长制工作主要靠林业部门，社会公众接触林长制工作一般是通过新闻报道、路牌、宣传标语等渠道，很多居民对相应的政策、运行机制、监督机制并不了解。而且居民参与林长制工作的渠道也不健全，进而无法实现监督职能。一些地区的基层居民认为林长制就是护林育林工作。部分地区林长制工作“联而不动”现象较为突出。就主动接受监督情况而言，虽然初具成效，但仍有较大的提升空间，个别市应进一步完善林长变更、林长履职等相关信息的更新机制，主动接受社会公众监督。

2.2 认识不足

市县级林长对林长制改革的重大意义以及自身所承担的使命任务比较清晰和自觉，但是在基层中，部分林长认识不足，没有认真学习林长制的工作流程，不了解自身的工作，把林长制的工作内容与河长、路长混淆。在政策落实、制度执行上存在逐级递减的问题。一些基层林业机构开展林长制工作的力量较为薄弱。许多乡镇的林长制工作人员没有受过专业培训，负责相应工作的基层人员没有编制，工作难度大，工作任务繁重，保障不充分。许多基层林长反映，基层事务繁杂，林长制工作只是其中的一项，还要应付其他的工作，工作精力远远跟不上。特别是偏远地区基层工作人员以中老年人为主，难以迅速接受新知识，认知不到位，对工作的理解有失偏颇，在执行过程中不能准确把握工作内容。基层工作人员的流动性大，即使接受了培训也并未运用到工作中去。部分基层工作人员表示很少接受林长制培训，相关的知识没有及时更新，身体素质和文化程度难以适应工作的需要。

2.3 政策投入不足

林业企业存在着建设周期长，收益慢的情况。各市应积极深化国有林场改革，大力发展绿色金融。虽然安庆市在完善集体林权制度、乡镇林业工作站及基层林业综合服务站所建设等方面颇有建树，但仍有部分市存在集体林权制度未落实或乡镇林业工作站及基层林业综合服务站所建设不到位的情况。当前林业资金投入主要依靠政府财政和银行贷款，大多数林业企业离不开政府的补贴，这严重制约了林业高质量发展。居民的林业收入包括租金和补贴，但并不高。淮北市市级公益林生态补偿费每667 m2是15元，安庆市国家级公益林補贴每667 m2是10元，对于优秀的企业会进行补偿，但上限是50万元，这与企业前期投入相比差距过大。林业生物技术开发与利用、新型木基复合材料和木质功能复合材料工艺技术及非木质林产品高效加工利用等仍处于起步阶段。林业发展政策支持力度不足。在发展森林资源方面所做的工作还不够，没有特色产业作为支撑，只是进行绿化种植或者义务植树，后期的养护没有到位。名贵树木未得到应有的保护，特色林业的竞争力和创新力不足。

2.4 碳汇森林行动总体表现不够突出

虽然滁州市、黄山市、池州市在碳汇森林中有部分成绩，但是其他城市碳汇工作仍存在未具体落实的情况，全省活力森林行动实施情况不够突出，在完善集体林权制度、深化国有林场改革、乡镇林业工作站及基层林业综合服务站所建设、发展绿色金融方面，六安市未建设林权流转市场监管服务平台及社会化服务体系；淮南市未搭建林权流转市场监管服务平台；池州市未建成社会化服务体系；宣城市乡镇林业工作站建设不够完善。

2.5 科技保障有待加强

安徽省所有城市全面推进林长制综合管理平台和“林掌”APP使用工作。但是部分国有林场地处偏远，移动设备的信号不好，导致智能系统不能使用，还是采取老方法。而基层林场以中老年人为主，使用的手机多是老年机或者没有安卓系统，“林掌”APP林业事件上报功能事件分类不全，事件处置流程和权限设置不合理，在省林长制综合管理平台的日常管理中，一些地方的乡村林长和护林员的账号、密码经常出现被锁定等非业务问题，且需要省平台管理员处理解决。在恶劣气候中，无法进行GPS定位都需要电力、网络运营商共同解决。

3 对策建议

3.1 加强公众参与

在政策宣传方面，不能只有宣传标语和宣传告示牌，应该推行丰富多样的宣传手段，比如在基层发放纸质宣传手册，采用简单的文本，插画等基层老百姓易接受的方式，或者在基层宣讲，采取讲故事、表演情景剧等具有感染力的方式。在多媒体平台投放政策宣传短视频，在公众号上投放宣传的文本，让基层民众在经常接触的平台上获得相应的知识。

3.2 加强保障与激励

鼓励年轻人去林业基层工作，提升基层林业岗位的吸引力。有关部门应该完善林业部门工作人员的保障机制，提高林业基层人员的工作待遇，健全林业工作人员的激励制度，在收入等方面给予资金保障，吸引人才扎根基层建设生态文明。

3.3 强化政策供给

安徽省各市资源禀赋不一，皖南地区集体林权充分，皖北地区集体林权较少。建议因地制宜，皖南地区结合长江沿岸生态保护区的优势，实施长江岸线生态修复绿化工程。皖北地区推广生态修复项目，开展全民义务植树工作。组织“森林进村庄、经果林进庭院”活动，实施石质山绿化工程。探索政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式，让政府和社会资本合作，鼓励各种主体投资林业，多渠道吸引资金投入生态建设。发展绿色金融，进一步推广扶持“五绿兴林·劝耕贷”等金融产品，增加集体林权的补贴。向社会购买护林服务，提升森林资源管护效果。在新形势下加强林业综合执法建设顶层设计，因地制宜整合优化林业综合执法队伍，健全与当地森林公安队伍的协作交流机制，确保在机构运行、资金保障和队伍管理上规范高效，切实维护林区生态安全。

3.4 积极推进林业碳汇工作

林业碳汇是指通过市场化手段参与林业资源交易，从而产生额外的经济价值，包括森林经营性碳汇和造林碳汇两个方面。建议增加培训，提升基层林业工作者对碳汇知识的掌握与运用水平。安徽省南北跨度较大，各个城市的林业基础有一定的差别。针对不同的地域，应该推行不同的培训方式。比如皖北地区，应该推广利用小块面积种植经济树木，皖南地区推广竹林碳汇项目。开展碳储量调查等工作，采用先进的手段估算安徽省林木碳储量，建立相应的项目库，制订碳汇项目开发规则，打造符合安徽省具体情况的碳汇交易市场。

3.5 加强科技保障

省级林长APP应该加强多平台之间的数据融合，升级平台功能，让APP更加方便人们使用。在对林业基层人员的培训中，应该增加使用信息技术平台的培训。林业人员应该熟练使用林长APP及其他系统。林业执法人员应该配有GPS等设备。

4 结语

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“大自然是人类赖以生存发展的基本条件，必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”[7]。新一轮林长制改革，要落实习近平生态文明思想，打造绿色美好江淮家园，为建设美丽中国贡献安徽力量。

参考文献：

[1] 陈华彬.安徽省林长制改革的实践探索及路径选择[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2020，14（3）：8-13.

[2] 曾凡银.以林长制构建林业生态发展长效机制[J].江淮论坛，2019（6）：62-67.

[3] 胡继平，贾刚.试论安庆市林长制的实践与探索[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2019，13（5）：12-17.

[4] 马骏，吴云宏.歙县推深做实林长制改革研究[J].乡村科技，2018（23）：21-22.

[5] 赵继锋，葛文贵，朱玉玺.湖南省林长制第三方评估研究[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2022，16（4）：34-40.

[6] 程庆明.歙县创建全国林长制改革示范区的调查与思考[J].中国林副特产，2020（4）：97-100.

[7] 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报，2022-10-26（1）.

（责任编辑：刘宁宁）