公法上的可问责性概念及其展开*——以中央政府组织为分析对象

贾圣真

提要:在现代国家,随着政府管理向公共治理转型,对公共行政组织的控制机制呈现多元化的态势,可问责性概念对分析这一过程具有工具意义。在制度层面,可问责性指向为确保公共行政组织承担公法责任而设置的一系列监督控制机制;就某个组织而言,可问责性指向该组织承担责任的“品质”或“能力”。政治控制、法律控制、科层控制和专业控制是保障公共行政组织可问责性的四条主要渠道。以我国中央政府组织为例,可以通过对问责关系、问责内容、问责方式和实现机制等方面的分析,评估和改善行政组织的可问责性。可问责性概念将对事后的法律责任的追究转换为事前的对行政组织的多渠道的控制,可以拓展公法学对责任的研究范围。

引 言

近年来的国家监察体制改革和2020年通过的《公职人员政务处分法》,都体现了对所有行使公权力的公职人员全覆盖的要求,目标是在“人”的层面改变对党政机关、国企、事业单位、行业协会、基层群众自治组织等各类组织的分散化监督状态,建构起统一的监督执纪标准。在对“人”的监督之外,还存在另一个层面的问题:对人所依附的“组织”的监督。对一个组织是否在行使“公权力”的定性,关系到其内部人员是否纳入国家监察和政务处分的范围;确定该组织在行使“公权力”之后,应该在制度层面提供相应的事前、事中、事后机制,从而保障其负责任地行事。相比在“人”的层面方兴未艾的研究,公法学在“组织”层面的整全视角仍然缺失。在现代国家,随着政府管理向公共治理转型,治理主体和治理过程呈现分散化、复杂化的态势,责任承担的方式也趋于多元。(1)参见王瑞雪:《论行政法上的治理责任》,《现代法学》2017年第4期。在国家治理体系中各类政府组织和非政府组织扮演的角色不同,其责任类型、责任脉络、承担责任的方式各异。如何为多元的责任主体、多样的控制机制提供理论上的分析框架,界定、评价和改善政府责任体系,应该成为新时代公法学关注的课题。

传统行政法学对“行政责任”的研究,基本上定位在“法律责任”层面,倾向于惩戒或救济意义的行政责任,指向行为违法、不当或造成损失所引起的法律后果,尤其是行政赔偿和行政补偿。(2)参见沈岿:《行政监管的政治应责:人民在哪?如何回应?》,《华东政法大学学报》2017年第2期;章剑生:《现代行政法总论》(第二版),法律出版社,2019年,第298—299页;余军:《行政法律责任的规范构造与价值机理:现有研究的修正与重述》,法律出版社,2023年,第1—3页。作为法学语言的选择,这种用法本无可厚非,但如前所述,现代公法责任体系有时并不单纯表现为惩戒或救济意义上的法律后果,不能完全被传统行政法学“行政责任”的概念涵盖。如果不扩张已经较为固定和清晰的“行政责任”的概念,则有必要引入适当的新的概念工具,英文文献中的“accountability”即是一个具有此种功能的概念。

“accountability”有不同的译法,政治学、公共管理学多译为“问责”(3)如宋涛:《行政问责概念及内涵辨析》,《深圳大学学报》(人文社会科学版)2005年第2期。,行政法学或译为“问责”(4)如曹鎏:《美国问责制的基本构成》,《华东政法大学学报》2013年第3期;余凌云:《行政法讲义》(第二版),清华大学出版社,2014年,第373页。,或译为“应责”(5)如沈岿:《行政监管的政治应责:人民在哪?如何回应?》,《华东政法大学学报》2017年第2期。,在公法学界关于政府规制的翻译及研究中,多译为“可问责性”(6)如科林·斯科特:《规制、治理与法律:前沿问题研究》,安永康译,宋华琳校,清华大学出版社,2018年,第290页;罗伯特·鲍德温、马丁·凯夫、马丁·洛奇编:《牛津规制手册》,宋华琳等译,上海三联书店,2017年,第395页;马英娟:《监管机构与行政组织法的发展——关于监管机构设立根据及建制理念的思考》,《浙江学刊》2007年第2期等。。汉语语境中,“问责”“应责”为动词,在词性上不能与“accountability”对应,且仍偏重结果责任,尤其是“问责”在我国语境下具有特定含义,指追究党政领导干部的责任。(7)参见《中国共产党问责条例》(2019年修订)第4条、第5条。名词化的“可问责性”具有中立性,较宜包含“accountability”概念的丰富内涵,且能起到分析工具的作用(后文详述)。因此,本文主张使用可问责性这一概念,只是在个别情况下考虑语言习惯,变通使用其他译法,例如“accountability regimes”可径译为“问责体制”。

本文将借鉴英文文献中对政府和公共机构可问责性的研究,分析可问责性的概念、内涵,以此为基点展开对政府组织可问责性的分析框架,并在本土背景下,以我国中央政府组织为分析对象,说明可问责性概念作为分析工具的功能。

一、可问责性的概念及理论背景

(一)可问责性的概念演变及核心特征

“accountability”是一个英语独有的词语,法语、德语等许多语言(包括中文)往往不区分“accountability”和“responsibility”,因此没有与之严格对应的词语。(8)Mark Bovens,“Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework,”European Law Journal, Vol.13, No.4, 2007, p.449.据考证,国内2004年以前出版的英汉类词典一般将“accountability”和“responsibility”均译为“责任”,并由此影响了学术翻译工作,参见宋涛:《行政问责概念及内涵辨析》,《深圳大学学报》(人文社会科学版)2005年第2期。要想厘清可问责性的概念,有必要回溯到英文语境中,考察其概念发展的流变。

“accountability”(accountable, account, accounting)的词源可以追溯到古英语、古法语和拉丁文computāre,有计算之意。(9)Robert D. Behn, Rethinking Democratic Accountability, Brooking Institution Press, 2001, pp.7-10.从历史和语义学角度,“accountability”的概念接近“accounting”,即会计。可问责性概念之后逐步摆脱了会计一词的束缚,带有强烈的公平和平等管理的意味。20世纪晚期,随着新公共管理运动的兴起,可问责性概念从传统的财政责任转向公共责任,并与政府绩效相关联。(10)See Mark Bovens,“Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework,”European Law Journal, Vol.13, No.4, 2007, p.449.从概念流变上讲,可问责性的概念至少可以分为三个面向。一是财政方面的可问责性,这是其最根本、最古老的含义,即账目和资金运用情况的记录、清算和说明。在这方面可问责性体现为财政控制的一系列要求。二是政府管理过程中的可问责性,即政府应该公正平等地对待被管理者,避免权力的滥用,这体现为政府活动的一系列规则、程序和标准。三是伴随着新公共管理运动提出的绩效上的可问责性,即政府活动的产出结果应该符合预期,这并不是通过对政府活动过程的控制可以达到的,而必须从结果的角度设定目标并进行检验。(11)Robert D. Behn, Rethinking Democratic Accountability, Brooking Institution Press, 2001, pp.7-10.

概念的流变并没有使新生的含义完全替代旧含义,而是使可问责性概念内涵日趋丰富。作为西方公法和公共管理领域被频繁提及的概念,围绕可问责性概念的争论也非常复杂,其范围和含义已经在许多方面有所突破。(12)Richard Mulgan, “‘Accountability’: An Ever-Expanding Concept?” Public Administration, Vol.78, No.3, 2000, pp.555,555-556,570.综合已有研究论述,可从以下角度把握可问责性概念的核心特征。

第一,可问责性产生于特定的关系中。在这种关系中,被问责主体有义务就自身行为向另一主体作出解释,而后者可以进行质疑、作出判断,并有可能要求被问责主体对其不当行为承担后果。(13)这种关系被指称为“论坛”(forum)关系,参见Mark Bovens,“Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework,”European Law Journal, Vol.13, No.4, 2007, p.450.问责关系构成了可问责性的理论基础,在不同的关系中对应不同的可问责性的要求和保障机制。在公法领域,人民通过议会,授权政府行使公权力,构成了最基础也是最核心的问责关系。

第二,可问责性具有回应(answerability)和执行(enforcement)两个维度。回应意味着问责对象有义务去回应问责主体提出的问题,包括提供完整可靠的信息,以说明权力行使过程,包括已作出的和将要作出的行为与决定,并给出充分的理由,解释为何作出此类行为或决定,以证明权力行使的正当性。执行意味着必须为自己的不当行为接受问责主体的惩罚和制裁。(14)参见沈岿:《行政监管的政治应责:人民在哪?如何回应?》,《华东政法大学学报》2017年第2期。

第三,尽管问责机制趋于多元化,可问责性的核心仍应指向外部的监督、审查、制裁和控制。它具有外部性,即对某人或某组织之外的组织或个人负责。它涉及互动和交流,即问责主体要寻求答案并矫正不当行为,问责对象需进行回应和接受惩罚。它暗含着监督的法定权利,当一方声称要进行问责时,应该具有对被问责者的监督权,包括获得回应的权利和相应的制裁权。(15)Richard Mulgan, “‘Accountability’: An Ever-Expanding Concept?” Public Administration, Vol.78, No.3, 2000, pp.555,555-556,570.在问责能力当中,也隐含着一定程度的控制能力,(16)参见科林·斯科特:《规制、治理与法律:前沿问题研究》,安永康译,宋华琳校,第288页。追求某个组织的可问责性,实际上是将其置于问责主体更为严密的控制之下。

(二)可问责性承载的价值追求

新公共管理运动最初将提升可问责性作为提升政府治理绩效的手段,但可问责性本身逐渐成了目的,成为“善治”(good governance)的标志。(17)See Mark Bovens,“Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework,” European Law Journal, Vol.13, No.4, 2007, p.449.同时,可问责性概念的范围和含义也不断扩张,例如从外部问责延伸到一种控制公务员内部行为的制度,一种回应公众意愿、进行民主对话的机制。(18)Richard Mulgan, “‘Accountability’: An Ever-Expanding Concept?” Public Administration, Vol.78, No.3, 2000, pp.555,555-556,570.关于可问责性的论述,往往与透明、公正、民主、效率、回应、责任、正直等概念相联系。这与其说是可问责性概念本身的扩张,不如理解为附加在可问责性概念上的价值追求。作为“善治”的标志,可问责性成为评价政府体制改革、防止“公法遁入私法”等现象的一项检验标准,它包含了若干规范层面的要求,承载了公众对国家治理的价值期待。区分可问责性的概念核心和其承载的价值,有助于避免可问责性概念的过度扩张。(19)有学者主张将可问责性概念区分为作为德性(Virtue)的可问责性和作为机制(Mechanism)的可问责性,前者的可问责性主要作为一个规范性概念,是评估公共活动的一系列标准。具备可问责性是公共组织的一种优良品质,因此学术研究主要集中在对公共组织的行为的标准的研究,目的是追求良好治理。后一种概念中,可问责性是较窄的,描述性概念,是一种制度关系或安排,在这种关系中行为人可以对论坛负责。学术研究的焦点是这种制度安排如何运作,参见Mark Bovens, “Two Concepts of Accountability: Accountability as a Virtue and as a Mechanism,” West European Politics, Vol.33, No.5, 2010, pp.946-967.本文所指出的可问责性承载的价值追求,反映了“作为品质的可问责性”;后文对“问责体制”的分析,反映了“作为机制的可问责性”。在不同国家体制或不同的问责关系中,可问责性可以承载不同的价值,这就需要对问责体制(accountability regimes)进一步展开分析。

二、可问责性的控制机制

除了对可问责性概念进行讨论外,如何保障公共组织的可问责性,如何分析特定领域的问责体制,也成为学术研究的重点。马肖(Mashaw)教授认为,对可问责性的分析,可以具体化为问责主体、问责对象、评价标准、问责内容、问责过程和事后的奖惩机制六个方面,这些因素共同构成了问责体制。通过对上述六个问题的分析,可以评估可问责性,比较不同体制间的潜力,或有助于制度设计的展开。(20)See Jerry L. Mashaw, “Accountability and Institutional Design: Some Thoughts on the Grammar of Governance,” in M. W. Dowdle eds.,Public Accountability: Designs, Dilemmas and Experiences, Cambridge University Press, 2006, p.118.斯科特教授将可问责性区分为“谁当被问责”“向谁负责”“就什么事项负责”三组问题,并根据问责事项承载的不同价值形成不同的组合。(21)参见科林·斯科特:《规制、治理与法律:前沿问题研究》,安永康译,宋华琳校,第291—292页。马丁·洛奇等论述了关于可问责性的四种观念:意外与不信任、受托人的信托义务、消费者主权、公民授权,并分析了每种观念下相应的规制制度。(22)参见罗伯特·鲍德温、马丁·凯夫、马丁·洛奇编:《牛津规制手册》,宋华琳等译,第406—410页。尽管学者的论述存在分歧,但总体上,可以根据基础关系及其所保护的价值,围绕问责关系、问责内容、问责方式和实现机制等来评估某一领域的问责体制,或者具体分析某个组织的可问责性。

关于可问责性的控制机制,最具有代表性的研究是罗姆泽克(Romzek)和杜布里克(Dubnick)提出的分类方法。(23)See Barbara S. Romzek and Melvin J. Dubnick,“Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy,”Public Administration Review, Vol. 47, No.3,1987, pp.227-238.他们提出,从管理策略的角度来看,公共行政的可问责性有多种表现形式,区分不同形式的可问责性可以考虑两个关键方面,一是控制的来源是在本组织之内还是在组织之外,二是控制的程度高低,进而形成表1所示可问责性体系。

表1 可问责性体系

如表1所示,罗姆泽克等将可问责性分为科层上的(bureaucratic)、法律上的(legal)、专业上的(professional)和政治上的(political)可问责性四种类型。其中,科层上的可问责性以科层制权威为基础实现上下级之间的质询与回应,法律上的可问责性源于由宪法、法律、法院和契约责任所形成的公共行政与行政部门之外的法律主体之间的关系,专业上的可问责性反映了对具有专业知识的行政人员遵守职业规范的期望,政治上的可问责性强调行政部门及其管理者必须对来自外部的重要群体的质询意见给予回应。这一分类方法影响较大,西方关于“谁对谁问责”的研究基本上使用或拓展了这个分类模型,学者们将这个模型应用于非营利性组织、政府再造运动以及地方政府等情境中。(24)参见谷志军、王柳:《中西不同政治生态中的问责研究》,《甘肃行政学院学报》2013年第2期。我国从这一思路分析本土组织和本土问题的研究还不多,(25)相关成果例如叶托、隆晓兰:《市场问责机制的局限性及超越:政府购买公共服务的多元问责框架》,《中国社会科学院研究生院学报》2016年第6期。本文拟借鉴这一分析框架,以我国中央政府组织为分析对象,尝试说明可问责性概念的工具意义,并论述我国对行政组织的可问责性的控制机制及其存在的问题。

(一)基于政治控制的可问责性

在政治问责的渠道中,公共行政组织“代表谁”成为基础的问题。这一问题的答案可能是一般公众、被选举的官员、行政组织的首长、特殊的利益团体等。“回应性”是政治上的可问责性的核心,通过政府信息公开、政务公开等方式提升政府活动的开放程度,可以增强政治上的可问责性。(26)See Barbara S. Romzek and Melvin J. Dubnick,“Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy,”Public Administration Review, Vol. 47, No.3,1987, pp.229-230.在现代人民主权的国家内,通过民主政治过程,实现议会对行政组织的授权与监督,从而保障行政组织的民主正当性,是宪法理论上的一个最原始也是最根本的逻辑。因此,公共行政组织在政治上的可问责性总是产生于代表关系中,首要即是对代议机构负政治责任,进而对人民负责。要求公共行政组织具备政治上的可问责性,反映了民主价值,并将民主压力传递到公共行政过程中。

我国宪法体制同样体现了这一逻辑,人民选举代表组成人民代表大会,人民代表大会是国家权力机关,产生其他国家机构,国家机构履行宪法赋予的职权,与作为具体个体的公民发生法律关系。(27)参见秦小建:《政府信息公开的宪法逻辑》,《中国法学》2016年第3期。在“人民—人大—政府”的主权逻辑下,政府由人大产生,对人大负责,向人大报告工作,人民通过人大实现对政府的监督。根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》,人大可以通过听取和审议政府专项工作报告,审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告,开展询问和质询,进行特定问题调查,提出撤职案等手段,实现对政府的监督。

我国宪法创设了国务院这一最高行政机关。国务院由全国人大产生,对全国人大负责并报告工作;在全国人大闭会期间,对全国人大常委会负责并报告工作。国务院实行总理负责制,各部、各委员会实行部长、主任负责制,通过行政首长负责制,国务院得以一体化地对全国人大负责。所谓“负责”,一是意味着回应答复代表提出的质询,如果不答复,有错既不承认又不改正,在政治上说就是不负责任。二是意味着得不到人民代表机关的信任时,就应辞职或被罢免。因此,龚祥瑞先生认为,政府实行负责制主要是为了民主,而不是为了集中或行政效率。(28)龚祥瑞:《比较宪法与行政法》,法律出版社,2012年,第360—361页。这一观点彰显了国务院在政治上的可问责性,极有见地。

全国人大对国务院的监督,主要依靠民主政治渠道达成,但人大对国务院下属各类组织的民主监督的覆盖面以及监督力度、畅通程度,因国务院下属各组织类型的不同而存在差异。在此,有必要先分析全国人大及其常委会与国务院就国务院组织问题(包括组织设置权、人事权)的权力划分。

1.组织设置权。全国人大及其常委会具有对国务院组成部门(包括各部、各委员会、中国人民银行、审计署)的设立、撤销或者合并的决定权。(29)参见《国务院组织法》第8条、《国务院行政机构设置和编制管理条例》第7条。国务院具有对国务院直属机构、办事机构的设置权。(30)参见《国务院组织法》第11条。根据行政法规,国务院还具有对部委管理的国家局、国务院议事协调机构、国务院行政机构的司级内设机构的设置权。(31)参见《国务院行政机构设置和编制管理条例》第8条、第11条、第14条。根据长期形成的行政惯例,国务院的直属事业单位、直属特设机构、派出组织的设置权也由国务院行使。在1982年以来的历次大规模政府机构改革中,国务院对下属各类组织的调整均形成机构改革方案,向全国人大报告,并由全国人大批准,人大的决定成为国务院机构改革的依据。在实践中,全国人大对国务院的机构改革方案高度尊重,还没有出现过人大否定或者调整国务院机构改革方案的情况。

2.人事任免权。全国人大及其常委会具有对国务院各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长人选的决定权,同时全国人大享有对前述人员的罢免权,全国人大常委会享有对前述人员的免职权。(32)参见《宪法》第62条第(5)项,第63条第(2)项,第67条第(9)项;《全国人民代表大会组织法》第31条、第32条。国务院具有对各部、各委员会、审计署、办公厅的负责人的副职以及国务院办事机构、议事协调机构、派出组织、直属事业单位、直属特设机构、直属机构、部委管理的国家局的负责人的正职和副职的任免权。(33)参见张迎涛:《中央政府部门组织法研究》,中国法制出版社,2011年,第70页。

由上述分析可见,全国人大及其常委会对国务院组织的控制,只能覆盖国务院和国务院组成部门,而国务院组成部门之外的国务院下属其他类型组织的设置和人事则完全属于国务院的决定空间。由此我们可以看到国务院组成部门在整个国务院组织系统中的特殊性:相比于国务院下属的其他组织类型,人大可以通过民主政治的渠道对国务院各组成部门进行监督控制,这意味着国务院各组成部门将承担更强的政治责任。

从形式上看,国务院组成人员(总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长)类似“内阁”,(34)龚祥瑞:《比较宪法与行政法》,第217页。国务院各部委负责人要对民主代议机构承担政治责任。人大对国务院组成部门有组织和人事层面的决定权,特别是还有罢免权,这为人大对国务院组成部门的监督提供了制度上的支持。在这样的宪法体制之下,全国人大及其常委会对国务院组成部门的监督控制程度应该高于对国务院其他组织的控制程度。人大通过听取报告、询问、质询、罢免等民主政治渠道,可以实现对国务院组成部门的直接交流和监督,国务院下属的其他组织则通过科层制的责任传递机制,由国务院对全国人大负责。

国务院组成部门与国务院下属其他组织(特别是国务院直属机构)的区别在于,国务院组成部门承担更强的政治责任,这要求我们更加注意国务院各组成部门的议程设定、政策形成和政策实施过程的民主性,其行动除受法律限制之外,更应注重回应国家权力机关、政党、各人民团体以及人民群众的政治压力,从而回应民意。从这一角度,也许可以考虑国务院下属的某组织到底适合打造成一个“部”,还是一个“总局”。例如,在公众对环保问题的严重关切下,2008年国务院将原国家环境保护总局改组为国家环境保护部,能更好地彰显政府在环境保护领域的政治责任。在“人民—人大—政府”这一政治控制机制中,问责事由也不必完全法定化或者以“合法性”为唯一标准,而更应重视政府活动的实质内容,即是否满足人民(人民代表)的期待。

人大的政治控制存在一定限度。畅通民主政治渠道,加强人大对政府的监督,可以在整体上强化国务院的可问责性。但是,人大对国务院组织的监督范围是有限度的,对于不属于国务院组成部门的国务院组织,由于其组织、人事等问题并不由人大掌握,人大直接通过政治途径监督可能产生与现行体制的龃龉之处。因此,人大对这些组织的监督应需要法律上的依据,并与对“部委”的监督有所区别。对于国务院直属机构、直属事业单位等组织,可以通过明晰科层制的责任传递机制,经由国务院的内部层级监督来保障其可问责性。

(二)基于法律控制的可问责性

除通过民主政治过程对行政组织进行控制外,立法机关还可以对行政组织进行立法控制,违反法律规定产生相应的法律责任。政治责任与法律责任的主要区别是:法律责任必须由法律明文规定,政治责任难以由法律明文精确地规定;法律责任有专门的认定机关,政治责任不能仅由专门机关来认定;政治责任与法律责任的承担方式不同;法律责任一般不具有连带性,政治责任可以是连带的。(35)参见张贤明:《政治责任与法律责任的比较分析》,《政治学研究》2000年第1期。法律控制与政治控制的另一区别在于,法律控制可以实现对行政组织大范围、常态化的监督,而政治控制往往只能针对个别时期、个别事件。通过立法强化行政组织可问责性的方式包括:法律明确规定的监管目标及其优先顺序;正当法律程序、获取信息、可信性、可预测性和透明度;适当的申诉和监督机制;事后的绩效评估制度等。(36)参见马英娟:《监管机构与行政组织法的发展——关于监管机构设立根据及建制理念的思考》,《浙江学刊》2007年第2期。要求公共行政组织具备法律上的可问责性,是现代法治国家的必然要求,并经由立法,将法治所承载的秩序、正义等价值注入行政组织系统之中。

根据我国的情况,可以从以下三个方面评价公共行政组织在法律上的可问责性。

1.行政组织的法律控制程度

行政组织立法情况反映了法律对于政府组织过程的控制程度。我国中央政府和中央政府部门的组织法规定非常简略粗疏。国务院组成部门、直属机构、办事机构、办公厅的设置具有《宪法》或《国务院组织法》层面的依据,其他组织类型或由国务院通过行政法规创设(例如部委管理的国家局、议事协调机构),或是由国务院提议并经人大批准设立(例如国务院国有资产监督管理委员会,以下简称国资委),或是根本无组织法依据,仅为“事实上”的存在(例如部分国务院直属事业单位)。《国务院组织法》对国务院行政组织的规定也非常简略,只是规定了国务院及其下属各组织的名称、领导体制等问题,对行政组织的结构、功能、法律特征的规定并不清楚。尤其是对违反《国务院组织法》的法律责任没有任何规定。在《国务院行政机构设置和编制管理条例》中,规定了对国务院行政机构的机构设置和编制执行情况进行监督检查,以及违反该条例的处分措施,包括责令限期纠正和行政处分。(37)参见《国务院行政机构设置和编制管理条例》第22条、第23条。但由于公开资料的缺乏,很难对这些处分措施的运用情况和实际效果加以评估。

2.行政行为的可审查性

通过行政诉讼、行政复议等渠道对行政行为进行合法性监督,是保障行政组织可问责性的一条重要渠道。通过建立行政行为合法性审查的标准,可以间接地影响行政组织的内部活动,并使行政组织对外承担法律责任。

在当前的制度下,国务院的行为事实上是不可审查的。首先需要说明,国务院因为其特殊地位,直接对外作出行政行为的机会较少,其大量行为属于行政立法、行政规定、内部指示、国家行为等,不属于行政复议和行政诉讼受案范围。但这并不意味着国务院自己不能作出行政行为。国务院作为最高国家行政机关,有作出行政行为的能力。例如,根据《国家科学技术奖励条例》,国务院可以作出奖励决定。(38)例如《国务院关于2011年度国家科学技术奖励的决定》(国发〔2012〕7号)。这属于外部的、单方面的、发生直接法律效果的授益性行政行为。又如,根据《土地管理法》第46条第1款规定,国务院具有土地征收批准权,可以(并且应当)以自己名义作出土地征收决定。(39)从条文来看,拥有土地征收批准权的是国务院,据此,国务院应当以自己的名义发文来作出同意或者否决征收申请的决定。但实际操作中国土资源部成了土地征收决定发文机关,成为名义上的土地征收决定审批机关,这造成了对国务院土地征收决定的救济困难,参见邹爱华:《被征收人土地征收救济难困境及其对策——以国务院土地征收决定权为视角》,《国家行政学院学报》2012年第1期。国务院作为一个行政机关,当然还可以在其职权范围内作出其他各种行政行为。

虽然国务院可以作出行政行为,但我国法律中的一些规定排除了国务院行为的可审查性。《行政复议法》(1999年制定,2023年修订)关于行政复议管辖的规定,实际上排除了对“中央人民政府”的行政行为提起行政复议的可能性,且国务院对国务院部门、省级人民政府作出的行政复议决定的裁决是最终裁决。虽然《行政诉讼法》没有明确规定国务院不能被起诉,但迄今为止,中国法院还没有受理过以国务院为被告提起的诉讼。(40)何海波:《行政诉讼法》(第三版),法律出版社,2022年,第219页。作为“中央人民政府”的国务院的责任承担方式,主要是对人大的政治责任,尚不能受法院的合法性评价。

国务院下属的具有行政主体资格的组织可以对外作出行政行为,其行为可以被提起行政复议或行政诉讼,进而承担违法行政的责任。规定行政行为的法律责任是确保行政组织法律上的可问责性的主要渠道。中央政府组织作出的行政行为,多对相对人乃至某个地区、行业产生重大影响,但在一些领域无法进行有效的合法性审查。第一,某些领域(例如网信、文化、航空等)立法尚不完备,主要依靠部门规章自我规制,这导致国务院部门倾向于自我授权,而对行政行为程序上和实体上的限制性规定较少,行政裁量权得不到有效控制。第二,在中国的行政级别观念下,无论是行政相对人提起行政复议、行政诉讼,还是法院审理判决,往往面临现实困难,国务院部门的行政行为很难被挑战。根据公开的资料,选取原国土资源部等五个有代表性的中央政府组织在2013-2017年五年间的行政复议、行政诉讼案件数量,比较如下(表2)。

表2 部分中央政府组织2013—2017年行政复议、行政诉讼案件数量(复议数/诉讼数)(41)根据2018年机构改革前的司法部网站“数据发布”专栏公布的数据整理,2017年以后的数据未在网上公布。 单位/件

国务院下属各组织行政复议、行政诉讼的数量,固然与其职责范围、活动方式有关,但仍能直观地反映每个组织的行政行为的可审查性,进而反映其基于法律控制的可问责性。如果一个中央政府组织几乎收不到行行政复议、几乎没当过行政诉讼的被告,或许说明该管理领域的法治化程度可能较低,“有行为无责任”的风险可能较高,应特别关注此类领域的可问责性。国家体育总局常年的“零诉讼数”,与近来体坛“反腐风暴”的关系,值得深思。

3.对行政立法和行政规定的合法性监督程度

中央政府组织除直接对外作出行政行为外,还进行着大量的行政立法,制定了大量行政规定(规范性文件),形成公共政策,创设行为规则,指导地方行政组织的活动。当前对行政立法和行政规定的监督途径主要为备案审查。根据《行政诉讼法》第53条、第64条的规定,法院可以对国务院部门制定的规范性文件进行附带审查,认为不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。但是国务院直属事业单位不是“国务院部门”,国资委作为国务院直属特设机构,能否纳入“国务院部门”的范畴也不甚清晰,如果没有专门规定,对这些组织制定的行政规定的监督会出现盲点。

对行政立法和行政规定的纠正途径,除制定机关自我纠正外,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章。理论上,出现违法的行政立法和行政规定应追究制定主体的法律责任,并追究违法文件制定者的个人责任,(42)参见刘松山:《违法行政规范性文件之责任追究》,《法学研究》2002年第4期。近年来,我国对行政立法和行政规定的备案监督力度明显加大,但尚未建立完备的责任追究机制,特别是对中央政府组织的法律监督机制以及相应的责任追究机制尚不健全。

政治责任与法律责任构成了政府责任的两个主要方面。如果通过民主政治渠道控制行政组织的力度足够大,则法律控制可以相应减弱。例如国务院各部、各委员会的组织规范虽不健全,但由于人大监督机制的存在,仍能大体上保障其可问责性。与此相对应,在专业性强、政治性弱的领域,宜采取国务院组成部门之外的其他组织形式。事实上,中国几个比较典型的专业监管机构都不是国务院组成部门,例如国家市场监督管理总局是国务院直属机构,2023年之前,中国证券监督管理委员会(以下简称证监会)、中国银行保险监督管理委员会是国务院直属事业单位,2023年机构改革后也调整为国务院直属机构。这些组织不直接受人大控制,通过科层制的责任链条由国务院整体向人大负责,或有助于避免民意和政治因素的过度介入,形成持续稳定的监管政策,但同时也与人大“距离”较远。为此更有必要通过立法对此类组织加以控制,用强化法律和专业责任的方式,来弥补政治和民主责任的短缺,保证组织在整体上的可问责性。例如,虽然我国对事业单位的立法存在空白,但在人大制定的针对证券、银行、保险行业监督管理的专门法律,即《证券法》《银行业监督管理法》《保险法》中,对上述行业的监督管理体制、监督管理职责、监督管理措施进行了详细规定,为监督管理机构设置了较高的程序透明度和信息公开义务,建立了比较完备的争议解决机制,在法律层面上加强了对监管机构的控制。这合乎对监管机构控制的一般法理。真正存在问题的是,对于某些中央政府下属的行政组织,人大政治控制和立法控制均未能充分覆盖,这可能导致行政组织本身的目标和活动偏离预定轨道,出现“有行为无责任”的状态。

对行政组织的法律控制,需要组织法、行为法、程序法、救济法的共同配合。如果在某个行政管理领域中,管理体制清晰、程序公正透明、救济渠道畅通,则该领域行政组织的内部结构也能达到比较合理的状态。(43)参见贾圣真:《行政诉讼制度的组织法功能:现实图景与未来走向》,《苏州大学学报》(法学版)2022年第2期。如果欠缺外部法律的规制,即使存在组织法依据,行政组织的设置过程也难免存在封闭性和恣意性。同时,行政管理法、行政程序法、行政救济法规范中一般都规定了行政机关违反相应规定应承担的责任,但《国务院组织法》中却缺乏违法责任的规定,这或许是立法的缺失之处,未来修改《国务院组织法》时,有必要设置相应的责任条款,使法律关于行政组织的规定更具有规范效力。

(三)基于科层控制的可问责性

科层控制是普遍用于公共机构管理的一种机制。在这种控制方式中,通过来自上级的指示实现对下级的控制,同时,集中化地对行政机构的行为进行广泛的监督和控制。科层控制的运行需要两个要素:一是组织化的和法律化的上下级关系,下级必须服从上级命令;二是严密的监督机制或者其他替代系统,例如有明晰的程序标准和明确的内部规则。(44)See Barbara S. Romzek and Melvin J. Dubnick,“Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy,”Public Administration Review, Vol. 47, No.3,1987, p.228.自马克思·韦伯提出科层制这一理想类型以来,科层制就是现代行政组织最基本的形态,经由科层制的组织方式,至少体现了公共行政两方面的价值追求:第一,历史和现实证明它能保证基本的行政效率;第二,层级节制的构造为行政的统一性和一体化地负责提供了组织基础,行政首长对内可以追究下级责任,对外可以借“首长负责制”一体化地对议会负责。根据我国宪法,国务院是最高国家行政机关,并且具有对中央和地方各级行政机关的统一领导权,这意味着我国的行政系统是“一体化”的。在谈央行的独立性时,朱镕基说:“中国的情况是,无论央行再怎么独立,它都不能独立于国务院之外。中国央行的独立性是指它独立于地方政府和国务院的其他部门。”(45)参见《朱镕基答记者问》编辑组编:《朱镕基答记者问》,人民出版社,2009年,第86页。这也有助于我们理解证监会等政府监管机构的独立性。1982年宪法规定的“总理负责制”“部长、主任负责制”,是与一体化的行政系统相匹配的责任机制。(46)参见贾圣真:《国务院会议制度变迁的组织法透视》,《法治现代化研究》2020年第1期。在这样的行政系统中,各行政组织层层向上负责,最终由总理代表国务院向全国人大负责,从而保证行政组织的民主正当性和可问责性。

这个责任链条成立的前提条件之一,是国务院及国务院总理能够真正指挥和监督下级行政组织,如果行政系统内部控制机制失灵,就不能将下级机关的错误归责于上级机关,进而使行政组织一体化地对人大负责成为虚幻的想象。事实上,中国的行政系统并非如臂使指般地步调一致,各级政府包括国务院,都不同程度地存在着“政府弱,部门强”的问题,政府难以对其下属部门进行有效控制和监督。要保证中央政府的可问责性,必须强化国务院对行政系统内部的科层控制。

在我国,政府职能部门是具体承担某一职能、贯彻本级政府政策和决策的机构,它是一级政府内在的、完整的组成部分。因而,服从本级政府的领导,切实执行政府的政策、决策、命令,自觉接受政府的监督,既是政府职能部门应尽的义务,也是政府工作得以有效开展的前提。(47)参见杨伟东:《关于创新行政层级监督新机制的思考》,《昆明理工大学学报》(社会科学版)2008年第1期。有学者将政府内监管总体分为监督、竞争、相互牵制、人为随机性四种方式,并细分为十二种手段。(48)参见克里斯托弗·胡德等:《监管政府:节俭、优质与廉政体制设置》,陈伟译,生活·读书·新知三联书店,2009年,第52页。在我国实践中,国务院影响、控制和监督下级行政组织的手段包括:制定行政法规、行政规定、行政规划,召开会议,听取报告、批示,讲话,检查(督查),审批,备案,改变和撤销、行政处分等。(49)参见杨伟东:《关于创新行政层级监督新机制的思考》,《昆明理工大学学报》(社会科学版)2008年第1期;宋华琳:《国务院在行政规制中的作用——以药品安全领域为例》,《华东政法大学学报》2014年第1期。1982年宪法实施以来,经过规范与实践的长期磨合,国务院的运作逐渐朝着制度化的方向发展,这突出体现在历届《国务院工作规则》中。

为了建立现代化的、长久稳定的行政系统内部控制机制,有必要使行政科层控制的基础从人格化权威向制度化权威转变,其关键之处在于明晰并落实行政首长负责制。行政首长负责制的前提是权责匹配,上下级组织之间、同一组织内不同职位之间权责不清,将导致行政首长对下级控制不力,往往使个人责任为集体领导所涵盖,进而向无责任蜕变。为了强化国务院对其下属各组织的控制,可以考虑的改进方向包括:第一,明确国务院和国务院下属各组织之间的职权、职责关系以及监督指挥的限度。第二,明确国务院组成人员,即总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的职权、责任、负责对象。第三,完善国务院的法定监督手段,在日常的请示汇报等事务监督之外,更加重视运用宪法和法律明确规定的法律手段解决问题,并规定违背国务院指示所应承担的责任。第四,国务院的工作方式应实现会议领导与直接领导相结合,除了召开会议外,总理、副总理、国务委员等国务院领导人还可以对有关部门实施个别领导和督促。(50)关于国务院会议制度的运行与完善,参见贾圣真:《国务院会议制度变迁的组织法透视》,《法治现代化研究》2020年第1期。第五,协调好行政首长负责制与民主集中制、行政决策过程与党的领导之间的关系。总之,要通过制度建设,保证国务院对其下属各组织的有效控制,进一步明确“总理负责制”的内涵,进而强化国务院总理对人大负责的政治责任。

(四)基于专业控制的可问责性

随着政府需要处理的技术问题和行政任务复杂程度的日益增加,政府官员必须依靠专业化的行政人员提供合适的解决方案,这就生成了专业上的可问责性。政府官员对专业人员的期望是:完全对自己的行为负责,并持续受信任地进行工作,如果达不到上述期望,即可能被训诫或解雇,在符合期望的情况下,专业人员为完成其工作具有充分的裁量权。专业上可问责性的关键在于对行政机关内部专业人员的尊重(deference)。(51)See Barbara S. Romzek and Melvin J. Dubnick,“Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy,”Public Administration Review, Vol. 47, No.3,1987, p.229.将行政决定委诸专业人员的判断,在某种程度上是反科层制的,因此需要强化专业控制保证其可问责性,主要手段包括职业伦理、专业标准的建构,以及明确专家遴选标准、议事程序规则等,督促相关专业人员中立、客观、公正地履行职责。基于专业控制的可问责性,体现了公共行政对于科学、理性等价值的追求。

根据我国《公务员法》,即使是从事专业性事务的公务员,也不具有完全独立的决定权,(52)服从和执行上级依法作出的决定和命令是我国公务员的法定义务,参见《公务员法》第14条、第60条。但是某些行政领域事务的高度专业性,以及越来越广泛、深入的专家参与,还是对行政组织的可问责性提出了挑战。专家参与行政机关的决策过程可能是通过座谈会、论证会等组织化程度较低的方式,也可能是通过“专家委员会”等组织化程度较高的方式。在中央层面,我国的一些专家委员会的设置存在组织法依据,例如《食品安全法》第28条规定了食品安全国家标准审评委员会;有些专家委员会不存在明确的组织法依据,例如《药品管理法》和《处方管理办法》只是规定了合理用药的原则,但是国务院卫生行政部门为此组建了合理用药专家委员会。

从领导体制的角度,专家委员会应该是合议制机关,而非独任制机关。之所以采取合议制,是与科学技术判断的独立性相适应的。每一个专家的判断都是独立的,而且也很难说是唯一正确的,但作为机关又不能没有一个结论,因而多数决就成为适当的议事机制。(53)参见王贵松:《风险行政的组织法构造》,《法商研究》2016年第6期。例如根据《食品安全国家标准审评委员会章程》,专业委员会在审查食品安全国家标准送审稿时,应当以协商一致的方式作出审查结论,无法协商一致时,由专业委员会主任委员决定采用投票的方式作出审查结论。(54)参见《食品安全国家标准审评委员会章程》第27条。专家委员会大多属于咨询机关,不具有最终决定权。例外情况是,法律赋予专家委员会特定的职权不是“咨询性”的,而是“决定性”的,那么专家委员会的决定就应为最终决定,不受行政机关的干扰。例如,《食品安全法》第28条规定“食品安全国家标准应当经国务院卫生行政部门组织的食品安全国家标准审评委员会审查通过”,《药品管理法》第28条规定“国务院药品监督管理部门会同国务院卫生健康主管部门组织药典委员会,负责国家药品标准的制定和修订”。这种情况下,行政机关或法院只能因专家寻租、怠慢等科学性之外的理由推翻专家委员会的决定。(55)参见郑智航:《专家委员会参加政府行政的法律效力及其司法审查》,《政治与法律》2013年第6期。

应该看到,专业控制的基础是所处理事务的科学性,但科学性并非行政机关决策时所考虑的唯一因素,并且科学问题往往与政策问题混杂,尤其随着现代“风险社会”的来临,科学和理性自身也被动摇了,“在对风险的关注中,自然科学家不知不觉地以某种方式使自己失去了权力,将自己推向了民主化”(56)乌尔里希·贝克:《风险社会》,何博闻译,译林出版社,2004年,第68页。。2020年以来各国应对新冠疫情的实践足以说明这一问题。因此,专业控制应该与政治控制、法律控制、科层控制等机制相结合,不宜作为唯一的问责机制。

三、对三个中央政府组织可问责性的具体分析

上文以我国中央政府组织为例,对四种可问责性的控制机制进行了分析。需要说明,保障行政组织可问责性的渠道不限于上述四种,手段更是多种多样。例如在政治责任的链条上,除了对人大负责外,畅通公众参与渠道、直接回应公众意见也是政府承担政治责任的一种方式。又如在新公共管理运动中,基于绩效的管理被作为提升行政组织可问责性的重要手段。我们可以借助上述可问责性的分析框架,分析特定组织的可问责性,并评估问责机制是否充足。在上文对中央政府组织可问责性进行一般性分析的基础上,本部分选取三个具体的中央政府组织,进一步说明可问责性的分析思路。这三个组织是:教育部(国务院组成部门)、国资委(国务院直属特设机构)、2023年机构改革之前的证监会(国务院直属事业单位)。从可问责性的分析视角可以整理出表3:

表3 教育部、国资委、证监会的可问责性分析

可问责性产生的基础关系决定着不同组织承载的价值和对其表现的评价标准。如果审视我国中央政府组织,同样可以发现不同的政府组织所处的基础问责关系不同:大多数中央政府组织建立在公民授权的逻辑上;个别组织反映了市场机制,例如国资委“根据国务院授权,依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责,监管中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产”(57)国务院国有资产监督管理委员会网站,http://www.sasac.gov.cn/n2588020/index.html,2023年4月6日。;另有一些组织的基础关系是团体与成员之间的关系或行业监管关系,例如中国社会科学院、中央广播电视总台、证监会——它们没有被定性为行政机关本身就说明了一些问题。教育部作为中央政府组成部门,其权力来源于人大授权,应该反映民主、公平的价值理念,以人民的满意度作为评价其工作的根本标准。证监会作为专业的监管机构,应该以科学监管为价值导向,通过监督被监管者,保障行业的健康发展,进而保障公众利益。国资委以出资人的角色监督央企,评价标准主要应该为市场规律,即是否实现了国有资产的保值增值,是否提供了消费者满意的服务。

在政治控制层面,教育部作为国务院组成部门,其设立、撤销或者合并由全国人大及其常委会决定,部长由全国人大及其常委会任免,其受人大控制的程度、在政治过程中的回应性应该最强,法律控制可以相对减弱。国资委虽然以出资人角色管理国有资产,但由于国有资产属于国家所有,即全民所有,是全体人民的财富,因此也必须受到国家权力机关的监督,近年来国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度,是国有资产管理的政治责任的体现。(58)参见《十三届全国人大常委会贯彻落实〈中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见〉五年规划(2018-2022)》,中国人大网,http://www.npc.gov.cn/npc/c184/201905/c0f091d97f7f4801927d494259930afa.shtml,2023年4月6日。同时,国资委的组织、职权、行为等也应该受到私法机制或某种公私法混合机制的调控。过去的证监会作为一个事业单位,政治责任相对较弱,为了保障其可问责性,必须加强法律控制,通过法律设定其组织、职权、行为方式、标准、程序,并通过法院的司法审查保障其实现。国务院对这三个组织的内部科层控制方式也应有所区别:对于教育部,国务院可以通过各种方式实施直接领导;对于国资委更适宜通过事先的授权、批准机制,事后的绩效考核等方式,实施以结果为导向的管理控制;对于证监会,国务院的领导方式应与对其下属部门有所区别,应注意证监会形成和实施监管政策的独立性,慎用对具体案件、具体业务的指示,主要进行合法性监督。就专业控制层面来说,证券监管由于其高度的专业性,更需要依赖专家的力量,同时,也对建构职业伦理规范提出了更高的要求,而其他两个组织在专业上的可问责性相对较弱。

2023年3月,第十四届全国人民代表大会第一次会议批准了《国务院机构改革方案》,根据这个方案,证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。组织性质的转变,带来的不仅仅是事业编制转为行政编制等身份待遇转变,更重要的是其可问责性的变化。证监会调整为国务院直属机构后,具有行政机关的地位。这次调整明确了其监管权力的行政权属性,理顺了其规章制定权的来源,不必再借助“法律法规授权”理论解释其行政主体地位,在一定程度上有助于理顺证券领域监督执法体制。作为行政机关的证监会,被置于“证监会—国务院—人大”的关系链条下,通过科层制以行政一体的方式显示出其政治责任,国务院对证监会的监督控制势必进一步加强,其内部组织管理方式也将发生变化。证监会性质转变后,如何重新理解金融、证券监管领域可问责性的基础关系和所承载的价值,如何重新设计和评估监管目标、监管成败的评价标准,如何平衡政治责任、科层控制和该监管领域的独立性、专业性,是摆在政策制定者面前的新问题,有待在机构改革落地实施过程中深化认识,并逐步加以解决。只有认识到这些问题,才能超越“行政编制还是事业编制”的形式化理解,推动机构改革产生“化学反应”。

结语:审视可问责性概念的理论意义

本文主张,在中文语境下,“行政责任”指惩戒或救济意义上的事后法律责任;“问责”指对党政领导的党纪政纪责任追究,在《公职人员政务处分法》制定后,也包含“政务处分”;而“可问责性”作为一个学术概念,在制度层面指向为确保公共行政组织承担公法责任而设置的一系列监督控制机制;就某个组织来说,指向该组织承担责任的“品质”或“能力”。从责任追究的角度来说,可问责性是指行政机关就其职责履行状况接受有关主体评价,并在履职不力的情况下以各种形式承担责任的该当性,如果将可问责性的一部分要素“肢解”,就削弱了在特定场景下问责的正当性。(59)参见林鸿潮:《履行行政职责的作为可能性》,《法学研究》2022年第6期。因此,在设置行政组织、配置相应资源时,即应力求使行政职责与行政能力基本匹配,持续优化行政组织的可问责性,而不仅仅是在出现问题后对党政领导“问责”。

可问责性概念将研究视角从事后的法律责任的追究转换为事前的对行政组织的多渠道控制,可以拓展公法学对责任的研究范围,在一个更完整、更多元的视野下考虑公共行政组织的责任问题。这个概念指向了现代公共治理体系中关于公共组织控制的四个主要维度,并经由不同的控制机制,体现不同的价值追求。概言之,强化政治控制,可以增强公共行政的回应性,体现民主价值;强化法律控制,可以体现法治价值,实现秩序与正义;强化科层控制,有助于提高效率,并与议会制相结合彰显行政的民主责任;强化专业控制,能提升专业化决定的科学和理性程度。通过多种控制渠道在整体上维持公共行政组织的可问责性,在一定程度上可以弥补机构改革过程中缺乏组织法依据的问题,补强公共行政组织的合法性。至于各种控制机制何者为主,如何配置,则应视具体行政领域的任务性质和基础关系而定。可问责性的概念和内涵契合“推进国家治理体系和治理能力现代化”的语境,有助于弥补事后惩戒或救济意义上的“行政责任”“问责”等概念的缺失,将其作为独立的学理概念,纳入公法学理论体系,具有理论上的正当性。

可问责性概念为公共行政组织改革提供了检验标准。党的二十大报告正式提出“发展全过程人民民主”,“促进各类监督贯通协调”。随着党和国家机构改革的深入推进,公共行政权力的结构和边界日趋复杂。中国机构改革的特殊性在于,从计划经济时代开始,政府就掌握了大量的组织资源,与各类组织存在千丝万缕的联系。这导致行政组织与非行政组织的边界模糊,组织的“身份”可以自由转换。在“政企分开”“政事分开”“政社分开”的思路下,为数不少的行政组织转为企业、事业单位或社会组织。这种做法一方面削减了行政组织规模,分流了行政系统中的人员,实现了承担行政任务的组织形态的多元化,是实现政府职能转变的重要方式,另一方面,组织性质的转变,带来了组织方式、行为模式与价值导向的变化,也存在可问责性缺失的风险。(60)贾圣真:《政府机构改革与法律环境的互动与协调》,《行政法学研究》2021年第5期。无论怎么改革,都必须保证承担公共职能的组织具备公法上的可问责性,这就要求在改革过程中厘清基础问责关系,界定组织目标和评价标准,匹配相应的控制机制,避免有组织无责任、有行为无责任的现象发生。

可问责性概念具有分析工具意义。借助可问责性的分析框架,可以分析各类组织在社会治理网络中的不同角色,分析不同组织的责任类型、责任脉络、承担责任的方式,评估和改善特定组织的可问责性。本文尝试分析了中央政府组织的可问责性问题,在未来,可以借助可问责性概念分析国有企业、社会组织、事业单位等特定组织的可问责性,研究其是否承担公共责任、控制渠道是否畅通、责任承担机制是否充足,评价行政组织改革、公共企事业单位改革的利弊得失。