张柱庭:让法律法规引领规范行业创新

文／本刊记者 陈楠枰

交通运输部管理干部学院教授、南湖交科院副院长张柱庭

以法治方式引领、规范、促进和保障各行业创新发展，是全面推进依法治国的必然要求，也是新时代推动科技进步和创新发展的一个鲜明特征。在交通运输行业，随着综合交通理论基础日益夯实、管理实践不断创新、社会期待持续提升，站在高点俯瞰全局，加强交通运输顶层设计，统筹考虑各运输方式和各交通要素的关系，迫切需要制定更加完善和健全的交通法规体系。

近日，交通运输部管理干部学院教授、南湖交科院副院长张柱庭与《交通建设与管理》记者谈起了如何让法律法规引领规范行业创新发展。

综合交通法规体系不能简单“相加”

据张柱庭介绍，现行的交通法规体系有两种说法。

第一种是按照运输方式划分，按体系、系统、子系统进行分类，即交通法规体系包括跨运输方式法规系统、铁路法规系统、公路法规系统、民航法规系统、水路法规系统、邮政法规系统以及各法规系统之下的子系统。加上不同运输方式下的法规子系统，构成了综合交通法规体系。这个交通法规体系名称之前冠以“综合”，包括了以《交通运输法》（未制定）为龙头的跨运输方式法规系统、以《铁路法》为龙头的铁路法规系统、以《公路法》为龙头的公路法规系统、以《海上交通安全法》《海商法》《港口法》《航道法》为龙头的水路法规系统、以《民用航空法》为龙头的民航法规系统，以及以《邮政法》为龙头的邮政法规系统。在张柱庭看来，这一交通法规体系的形成是按交通运输主管部门管理事项划分，覆盖了铁路、公路、水路、民用航空四种运输方式和邮政，是以行政主管为导向来建立法律体系，符合交通运输发展的历史。按照不同运输方式分别发展所必然出现的按不同运输方式的分别立法，再逐步走向综合运输发展的方向，目前已经基本实现了交通运输主管部门主管事项的有法可依。

第二种是按交通法规调整的内容进行划分的，有的学者将其划分为民商法中的交通运输法规、行政法中的交通运输法规、刑法中的交通运输法规等，将其提取并进行学理层面的交通法规体系梳理。这种划分是按照交通运输法律关系性质划分，与国家的大法律体系能更好地进行衔接。

“交通法规体系为什么经常加‘综合’？为什么有的要加‘运输’的表述？”张柱庭表示，交通按运输方式从分离性发展向综合发展，从重视建设走向建设运输并重，必然出现强调“综合”“运输”的过程，从交通法规体系宏观角度和长远发展看，强调“综合”“运输”在一定历史时期是必要的，但体系的名词最终会走向简洁化。

不过，张柱庭亦提出了不同运输方式立法及按行政事权部门立法带来的不足之处。现有交通法规体系中没有“管总”的法规，没有调整两种以上运输方式的法规，特别是按照主管部门事权建立的法规系统，也必然出现事权交叉部分法规的冲突、空白和模糊。张柱庭举例说，交通的发展必然要求其构成要素之间的产业构成链条闭环，如果按行政管理部门立法，必然使得法规出现冲突，造成产业的“断链”。“这种‘断链’或表现在上下游产业支撑不足，也可能表现为出现了掣肘。例如文交旅之间的法规支撑不足，货运汽车制造和运输之间也有诸多法律法规存在矛盾。”张柱庭解释，按部门事权划分进行立法，可能导致法规体系简单相加。

鼓励推进交通运输法典化编撰

谈毕现状，张柱庭将话锋转到了交通法规体系的发展上。他认为，需统筹交通运输行业内及跨领域活动所涉及法律法规的衔接配套，助推法规体系真正成为一个体系完整、内容完备的有机整体。

张柱庭告诉记者，首先应增加跨运输方式法规系统。2020 年发布的《交通运输部关于完善综合交通法规体系的意见》（交法发〔2020〕109 号）中已经提出了增加《交通运输法》《综合交通运输枢纽条例》两项跨运输方式法规系统的建议。“按照这个文件，下一步的交通运输法规体系应是跨运输方式法规系统加上铁路、公路、水路、民航、邮政法规子系统的集合。”

“未来能否实现‘交通运输法典化’值得探讨。”张柱庭表示。此前，他曾对大陆法国家交通法规体系进行考察，“交通法典化成为趋势。而我国于2020 年编撰完成《民法典》后，全国人大常委会法制工作委员会亦开始酝酿部门法的法典化，提出‘哪个部门法系成熟了，可以优先将其法典化’。目前国务院许多部门都开始将法典化编撰逐步提上所属部门议事日程，这是我国新的立法热点。”

2021 年6 月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议专题听取和审议了《国务院关于建设现代综合交通运输体系有关工作情况的报告》，交通运输部部长李小鹏在报告中提出“综合交通运输法规体系需进一步建立健全，促进各种运输方式深度融合的‘龙头法’急需制定，不同运输方式的法律法规、规划、政策等统筹衔接有待加强”。

同年底，在全国交通运输法治政府部门建设工作电视电话会上，李小鹏再次强调要加快推进交通运输法规体系建设，加快推进《交通运输法》立法进程。

“如今，交通运输行业正在考虑将综合交通运输法规体系法典化。《交通运输法》作为交通运输系统的顶层设计，将成为综合交通法规体系的‘龙头法’，加快推进立法正当其时。”张柱庭认为。

加强不同领域法律法规统筹衔接

履新南湖交科院副院长后，围绕研究院所致力开展的“路空一体”产业研究，相关领域的政策、法规、标准成为张柱庭又一重点研究方向。

在张柱庭看来，“路空一体”法规制度是一种学理概念。“交通运输法典化是我们的研究兴趣之一，但我们也关注学理层面的大交通运输法系中造成交通运输产业链难以协同发展的法规空白，还要特别关注平战急相互融合发展中的法规保障制度。”他告诉记者。

结合大交通法规体系，张柱庭建议，《民法典》中运输合同特别是多式联运合同，以及《刑法》中有关交通运输的定罪量刑等，应当纳入大交通运输法规体系。“此外，在承认不同主管部门事权前提下，还应该将交通运输相关法规纳入大交通运输体系。比如管道运输法规、《国防交通法》《中华人民共和国道路交通安全法》，以及今年5 月31 日，国务院、中央军委公布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，都可归属大交通运输法系。”张柱庭提出。

他亦认为，对产业链条的关系用法规固定其相互促进的关系，也需要积极提出建议，防止成为社会发展前进的“障碍”。

“我们还想通过一些先导项目研究现行法律的适行性，发现法律适用过程中遇到的问题。”张柱庭举例：“例如当年公路法规中曾出现过‘公路报废’的说法，提出公路在没有交通功能后需要‘报废’，但实际上这个桥的性质变成了文物。京杭大运河既是正在运行的航道，又是交通文化遗产，需要航道法和文物保护法并行保护。”

在张柱庭看来，随着南湖交科院“文－交－农－旅”一体化先导应用项目的开展，或将为行业起草《农村公路条例》、修订《道路运输管理条例》等提供新的启示。“我们还希望通过项目开展，在文化、农业、旅游法规中，真正融入交通要素的立法需求。”他表示。