为高质量立法“添砖加瓦”——《广东省人大常委会关于进一步加强基层立法联系点建设的意见》解读

亓 飞

为深入践行全过程人民民主，推动全省基层立法联系点制度化、规范化建设，近日省人大常委会出台了《广东省人大常委会关于进一步加强基层立法联系点建设的意见》。

起草背景和过程

党的二十大报告提出“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”，把基层立法联系点作为发展全过程人民民主、保障人民当家作主的一项重要制度安排。新修订的立法法增加全国和地方人大常委会设立基层立法联系点的内容，通过立法形式进一步明确了基层立法联系点的地位和作用。建设好基层立法联系点，对于在立法工作中贯彻党的群众路线、发展全过程人民民主、坚持和完善人民代表大会制度具有重大意义。

为此，省人大常委会决定出台意见，作为全面贯彻落实党的二十大精神、认真贯彻实施立法法的重要举措。在意见起草过程中，常委会党组高度重视，省人大常委会主任黄楚平多次作出指示要求，提出“要使基层立法联系点成为展示广东全过程人民民主实践的重要窗口”。分管立法工作的省人大常委会副主任黄宁生亲自部署，率队到佛山、梅州等地开展调研，多次听取汇报，并对意见的原则要求、工作重点、具体措施等提出明确要求。省人大法制委、常委会法工委成立意见起草工作专班，深入调查研究，广泛征求意见，反复讨论修改。期间，先后在江门、潮州、茂名分片听取各方面意见建议。9月初，向各市人大常委会、省人大各专门委员会和常委会各工作委员会、省直有关部门、省基层立法联系点及联络单位、5名在粤全国人大代表和15名省人大代表公开征求意见。在征求意见过程中，各方面提出了许多好的意见建议，省人大常委会法工委认真研究、充分吸纳，对意见作出修改，提请省人大常委会主任会议审议通过。

意见分为4个板块，共有16条。指导思想和工作要求构成第一板块，属于总体要求。第二板块是主要任务，分为联系点主要任务和立法机关主要任务。第三板块是工作措施，提出“7个完善”即：完善联系点设立调整机制、基础设施建设、工作制度机制、意见建议征集机制、信息收集机制、意见建议反馈机制、“点”“站”融合建设。第四板块是保障措施，包括加强党的领导、协同配合、交流培训、宣传引导、指导督促。

总体要求和主要任务

做好新时代联系点工作，首先必须提高政治站位，深刻认识到建设好基层立法联系点是党的二十大作出的决策部署，充分认识到基层立法联系点是民意表达的重要平台和载体，承载着全面推进依法治国、坚持和完善人民代表大会制度、不断发展全过程人民民主的重要使命，不断增强做好联系点工作的政治自觉思想自觉行动自觉。同时，意见坚持问题导向、实践导向、目标导向，从实际出发，提出了立足基层、广泛覆盖、全程参与、注重实效的工作要求。

意见对工作任务作了划分，明确了联系点和立法机关在今后一个时期重点加强和改进的工作。

《广东省人大常委会基层立法联系点工作规则》第5条、第6条对联系点的工作职责作出规定，共列举了13项职能。意见立足联系点的立法属性，推动联系点进一步聚焦“法规草案征求意见、立法工作意见建议收集、法规实施评估、法治宣传”四项基本工作任务。联系点要注重法规重点制度规范的解读和转换，在普遍征求意见基础上，重点征求利益相关群体的意见；要广泛收集基层群众对立法规划、立法计划和立法相关工作的意见建议，真实反映基层群众的立法需求；要注重收集法规在实施过程中出现的问题，了解法规实施后的社会效果，及时反馈对法规立改废释的意见建议；要把征求意见工作与法治宣传工作结合起来，采取多种形式为基层群众宣传普及法律法规。同时，联系点作为发展全过程人民民主的生动实践，还要注意发挥“窗口”优势。今年4月份，全国人大常委会组织非洲英语国家议员研讨班到江海基层立法联系点活动中心参观，传播中国民主声音，展示中国民主形象，引起强烈反响。各联系点要注重加强这一方面的工作。

2021年9月，全省基层立法联系点工作交流会暨江海“法治广场”启用仪式在江门举行

省人大常委会法工委及相关委员会将进一步加强对联系点的日常指导，常态化依托联系点开展工作，用心用情用力做好服务。意见在“充分发挥联系点作用”中提出“三个一次”，即：立法机关工作部门每年至少在联系点开展一次活动，每年至少委托联系点开展一次立法调研，每年至少一次邀请联系点派代表参加立法活动。

工作措施

这是意见的实质内容，也是意见的干货、实招。省人大常委会法工委坚持问题导向，坚持系统观念，统筹推进基层立法联系点建设，注意把握好七个方面的制度化、规范化要求。

一是关于完善设立调整机制的要求。2015年，省人大常委会设立21个基层立法联系点，实现省域全覆盖，设立42个联络单位，形成“联系点+联络单位”的体制。后续对部分联络单位作了更换调整，2021年又增设9个联络单位。总体来说，我省联系点布局基本保持稳定，避免了重复建设和资源浪费。江海区人大常委会同时是全国和省的联系点，省的21个联系点同时是各市的联系点，也利于协同建设和节约资源。从联系点建设实际来考虑，有必要根据联系点工作情况和发展的实际需要对联系点作一些适当调整，意见采取与省人大常委会届次同步调整和根据工作需要个别调整相结合的方式，突出代表性和有特色，推动联系点布局更加科学合理。

意见明确要求在联系点及联络单位悬挂统一制式的标志牌。21个联系点统一悬挂“广东省人大常委会基层立法联系点”标志牌；对于联络单位，属于公共场所，面向基层群众的乡镇、街道、居委会等联络单位也可悬挂“广东省人大常委会基层立法联系点”标志牌；不属于公共场所，例如企事业单位、行业组织等联络单位则悬挂“广东省人大常委会基层立法联系点联络单位”标志牌。

二是关于完善基础设施建设的要求。“线下”是联系点工作必须牢牢坚守的重要阵地，一方面要重视活动场所建设，提升服务能力，方便基层群众有序参与立法活动；一方面要重视工作网络建设，充分发挥各方面人员作用，组建稳定的信息收集员队伍。同时必须适应数字化、信息化发展趋势，在“线上”下工夫，运用工作群、朋友圈、小程序等广泛发布征询信息，建立“线上”网络和渠道，增强基层群众参与立法活动的便捷性。鼓励各地自主研发各类应用程序、应用场景，实现征集、转换、采纳、反馈等全链条数字化管理。省人大常委会正在大力推进“数字人大”“智慧立法”建设，鼓励各地各联系点接入端口，实现信息互联互通。

三是关于完善工作制度机制的要求。总结各地联系点的经验做法，意见提出了“2+4+6”制度规范参考版本，即2副标志牌（包括联系点和联络单位）、4项必挂上墙的基本制度规范、6项选挂上墙的制度规范。省联系点及联络单位要做到悬挂统一制式的标志牌，实现“人员信息、工作规则、工作职责、工作流程”4项基本制度规范在活动场所集中悬挂展示，其他6项制度规范选择性悬挂。

在抓好建章立制、完善工作规定的同时，尊重基层群众首创精神，鼓励联系点“百花齐放”“各显其能”，在做好规定工作的基础上，大胆探索符合本地实际、贴合基层群众需要的自选动作，不断丰富联系点建设新制度、新机制、新形式、新内容，营造良好的工作环境和浓厚的工作氛围，形成统一规范而又各具特色的联系点发展格局。

四是关于完善意见建议征集机制的要求。较长一段时间以来，立法部门向联系点征求意见和联系点向基层群众征求意见都存在“大水漫灌”的现象，简单地把法规草案“一发了之”“一收了之”，意见征集的实效性大打折扣。要在普遍征求意见的基础上，向“精准滴灌”转变：首先做到“项目精准”，意见要求按照年度立法工作计划，结合联系点实际，提前将立法项目与相应联系点挂钩，推动联系点长期聚焦研究、跟踪了解某一特定法规项目；其次做到“问题精准”，意见要求承办法规处室列出法规草案重点问题提纲；最后做到“对象精准”，联系点要有针对性地征求法规利益相关群体的意见，注重听取法规相关领域基层一线人员的意见，做到有的放矢。

五是关于完善信息收集机制的要求。一些地方在征求法律法规草案意见过程中，过度强调专业人士的作用，存在着依赖专业人士的情况，对征求基层群众意见建议不够重视。要回归建立基层立法联系点制度的初衷，找准联系点定位，充分发挥扎根基层、贴近实际、面向群众的优势，发挥好立法机关和基层群众之间的桥梁纽带作用，把基层群众的意见建议“原汁原味”反映给立法机关，推动解决基层群众最关心最直接最现实的利益问题。

联系点及联络单位也普遍反映自身缺乏对法律法规的解读和转换能力。针对这一问题，意见要求承办法规处室征求法规草案意见建议必须附起草说明等资料，多到联系点开展宣传解读活动。同时联系点也要克服畏难情绪，一方面挖掘自身潜力，培养内部人才，当好“解说员”“记录员”“报送员”；一方面挖掘社会资源，充分发挥当地法官、检察官、律师、法学专家学者等法律职业群体的作用，架起“转换器”“传声筒”。

六是关于完善意见建议反馈机制的要求。征集和反馈是“牵引”和“驱动”的关系。征集工作做得好，得到采纳反馈的概率就高；反馈工作做得好，基层群众参与立法的积极性就高。当前尤其要重视采纳反馈工作。省人大常委会法工委要统计联系点意见建议采纳情况，定期向联系点和基层群众反馈。各级立法工作机构和各联系点及联络单位要丰富反馈形式，充分调动基层群众参与立法活动的主动性和积极性。同时意见鼓励各地开发意见建议与法规文本自动比对系统，自动生成比对结果和反馈证明，提高反馈工作质量和效率。

七是关于完善“点”“站”融合建设的要求。经过多年发展，我省共建成12836个代表联络站，基本形成以乡镇（街道）中心联络站为主要阵地的网络体系。相较而言，基层立法联系点发展晚、数量少，推动“点”“站”融合建设，是适应基层实际、充分利用资源、加快联系点建设的必然之举。在“点”“站”融合建设中，既要发挥联络站贴近基层、贴近群众的优势，又要突出联系点凝聚民意、汇集民智的作用。需要强调的是，“点”“站”融合建设要做到你中有我、我中有你，而不是互相替代，“点”“站”要挂出双牌标志，同时保持联系点的独特性，制度展示、资料存放等应当合理布置。

保障措施

这一板块共有五个方面的内容。

建设好基层立法联系点，首先必须坚持党的领导。联系点工作中的重大决策、重要事项、重要情况，要及时主动向人大常委会党组、当地党委请示报告。

加强协同配合。目前省人大常委会联系点都是地级以上市人大常委会联系点，省、地级以上市人大常委会要密切与联系点的日常联系，协同推动解决联系点工作中遇到的困难和问题。

加强交流培训。省人大常委会地方立法培训班适当增加联系点工作人员参训名额，推荐联系点工作人员参加全国人大常委会法工委地方立法培训班，组织到外省联系点考察学习。学习借鉴全国人大常委会的做法，探索选派干部到联系点蹲点、挂职等机制。

加强宣传引导。各联系点要善于总结经验，积极宣传典型案例和工作经验，省人大常委会法工委将做好推荐工作。

加强指导督促。省人大常委会法工委将建立联系点运行绩效评估制度，首先就要对意见落实情况开展检查评估，对工作推进不力的予以调整，并按照“有意愿、有特色、有基础”的原则增设联系点。■