欧盟食糖产业与政策发展的演变

黎梓烨

摘 要：随着全球食糖市场的竞争日趋激烈，欧盟食糖产业也经历了许多重大变化。食糖制度改革、取消食糖生产配额制度和取消出口配额制度等政策的实施，使得欧盟糖业更加市场化和更具竞争力。同时，居民肥胖问题、新冠疫情和健康饮食风潮的影响为欧盟食糖市场需求带来了不确定性。此外，英国脱欧和“从农场到餐桌”环保战略的实施等关键事件亦对欧盟食糖的供需格局产生了深远影响。文章在梳理欧盟过去20余年的食糖产销和进出口情况的基础上，回顾了欧盟食糖产业在重大事件、政策改革和市场挑战等方面的变化，总结其变化的特点，以期为制糖行业人员了解欧盟糖业发展提供参考。

关键词：欧盟；甜菜产量；食糖贸易；产业政策；食糖消费

中图分类号：F755；F316.12                     文献标志码：A 文章编号：2095-820X（2023）04-0039-07

0 引言

食糖是生活中极为重要的食品，也是世界各国高度关注的农产品之一。用于生产食糖的糖料作物主要有甘蔗和甜菜，甘蔗种植主要集中在热带和亚热带地区，而甜菜种植主要集中在欧洲、美国北部、加拿大和中国北部等地区［1］。欧盟国家是世界上主要的甜菜生产区之一，同时欧盟也是重要的制糖商和消费市场。在过去20余年里，欧盟的食糖制造业先后经历了食糖制度改革、食糖生产配额制度结束、英国脱欧和“从农村到餐桌”環保战略等时期。本研究通过对2000/2001—2021/2022榨季欧盟糖业的发展历程进行系统梳理，总结其发展特点，以期为制糖行业人员了解欧盟糖业发展提供参考。

1 欧盟甜菜及食糖生产概况

甜菜是欧盟国家主要的糖料作物，主要种植在法国、德国和波兰等国家，这些国家位于欧洲西北部，气候和土壤条件非常适宜种植甜菜，被誉为欧盟“甜菜带”。欧盟的甜菜播种期通常在3月中旬—4月中旬，糖厂一般在10月—次年1月进行甜菜的压榨生产工作。根据欧洲糖厂协会统计数据，2021/2022榨季，欧盟共有89家糖厂开榨，榨季运行时长为119 d，约有2.4万名员工直接受雇于制糖业［2］。与2006年欧盟食糖制度改革前夕的2004/2005榨季相比，2021/2022榨季欧盟地区的糖厂数量约下降了50%（表1）。

2 欧盟甜菜种植和生产发展概况

2.1 甜菜种植面积变化情况

2000—2021年，欧盟甜菜种植面积呈波动下滑趋势（图1）。2000—2005年，欧盟甜菜种植面积稳定在200万hm2以上。2006—2007年维持在187万hm2左右，随后开始大幅下降，在2015年达最低点141万hm2后又回升至2017年的175万hm2。2020—2021年欧盟甜菜种植面积维持在149万hm2左右。

欧盟的甜菜种植主要集中在法国、德国和波兰。2000—2006年，这3个国家的甜菜种植面积占欧盟甜菜总种植面积的50%左右。2007—2015年，甜菜种植面积占比约60%；2016—2021年，其占比上升至65%以上。

2.2 甜菜产量变动情况

2000—2021年，欧盟甜菜年产量总体上呈下滑态势（图2）。2000—2005年，欧盟甜菜年产量在12275万～14352万t。2006—2010年，欧盟甜菜年产量较此前明显下降，维持在11000万t左右。2011—2017年，欧盟甜菜年产量从12524万t波动回升至14303万t，为2000年以来最高产量，随后下降至2021年的11332万t。

2.3 甜菜单产变化情况

2000—2021年，欧盟甜菜单产呈波动上升趋势（图3）。2000—2008年，欧盟甜菜单产整体上呈逐步上升趋势，从55 t/hm2上升至66 t/hm2。2009—2021年，欧盟甜菜的单产维持在65～82 t/hm2，单产最高的年份为2017年，单产最低的年份为2010年。

3 欧盟食糖生产消费概况

3.1 欧盟食糖生产变化概况

2000/2001—2021/2022榨季，欧盟的食糖年产量总体呈下降趋势（图4）。2000/2001—2005/2006榨季，欧盟的食糖年产量除2001/2002榨季为1935万t外，其余榨季均保持在2000万t以上。2006/2007—2011/2012榨季和2012/2013—2017/2018榨季，欧盟食糖年产量呈先下降后上升的波动趋势。低谷出现在2008/2009榨季和2015/2016榨季，年产量分别为1429万t和1428万t；峰值出现在2011/2012榨季和2017/2018榨季，年产量分别为1832万t和2115万t。2018/2019榨季起，欧盟的食糖年产量逐年下降至2019/2020榨季的1704万t、2020/2021榨季的1522万t和2021/2022榨季的1648万t。

3.2 欧盟食糖消费概况

2000/2001—2021/2022榨季，欧盟的食糖年消费量总体变化不明显（图5），在1840万t左右波动。就人均消费量而言，对比2000年和新冠疫情暴发前的2019年数据，57%的欧盟成员国人均食糖消费量有所下降（图6）。其中，塞浦路斯、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、葡萄牙、斯洛伐克和瑞典等国的下降幅度较大，降幅在18%～59%。降幅最大的是爱沙尼亚，从2000年的人均48.6 kg/年降至2019年的20.16 kg/年。奥地利、比利时、芬兰、法国、爱尔兰、拉脱维亚、马耳他、荷兰和英国等国家的下降幅度相对较小，降幅在1%～9%。43%的欧盟成员国人均食糖消费量有所上升，保加利亚、克罗地亚、丹麦、德国、希腊、意大利、立陶宛、卢森堡、波兰、罗马尼亚、斯洛文尼亚和西班牙等国家的人均食糖消费量涨幅在2%～51%。其中，涨幅最大的是斯洛文尼亚，从2000年的人均16.7 kg/年上升至2019年的25.3 kg/年。

3.3 欧盟糖价变化概况

2017年以前，欧盟糖价长期维持在较高水平，与世界糖价波动情况不一致。2017年初，欧盟食糖价格出现明显下降，从2013年高于700欧元/t降至500欧元/t左右。此后，欧盟糖价的波动情况开始趋同于国际糖价，且波动性也逐渐加大（图7）。

3.4 欧盟食糖进出口概况

2000/2001—2021/2022榨季，欧盟食糖进口量和出口量总体上均呈下滑态势（图8）。2000/2001—2015/2016榨季，欧盟的食糖进口量较稳定，约335万t/年。2017/2018—2018/2019榨季，欧盟食糖进口量出现明显下降趋势，分别降至140万t和224万t，在后续3年里，进口量回升并稳定在200万t左右。

2000/2001—2005/2006榨季，欧盟食糖出口量由725万t攀升至857万t。2006/2007—2016/2017榨季，欧盟食糖出口量维持在111万～265万t。2017/2018—2021/2022榨季，欧盟食糖出口量跃升至370万t后下降至134万t，处于低位水平。

4 欧盟食糖产业相关政策发展概况

4.1 欧盟食糖产业制度改革

欧盟于1968年引入食糖生产配额制度和最低甜菜价格制度，并实行出口补贴及高食糖进口关税，以保障甜菜种植者的生活水平，保证食糖供应。2000/2001榨季，欧盟的补贴食糖出口量高达409.7万t，远超《关税与贸易总协定》框架下规定每年不能超过127.35万t的标准，世界贸易组织（WTO）于2004年裁决认定欧盟在糖类补贴和出口方面存在与WTO规则不符的行为，并将欧盟每年的食糖出口总量限制在137.4万t［3］。

为遵守WTO对食糖出口数量限制的规定，也为了增强欧盟糖业的竞争力，2005年欧盟就食糖制度改革达成协议。根据协议，欧盟将从2006年7月1日开始，在4年内逐步将欧盟的食糖生产配额从每年1740万t减到1330万t（成员国可生产更多，但其使用受严格约束，仅可出口或用于工业非食品用途等）；白糖指导价从632欧元/t降至404欧元/t；甜菜的最低收购价由44欧元/t降至26欧元/t。

为促进欧盟食糖市场的自由化，2017年9月30日，欧盟废除食糖配额制度，取消甜菜的最低价格并放开食糖出口。自2017/2018榨季起，欧盟的食糖产量不再受限，出口量也不受WTO规则的限制。

4.2 欧盟农药产业政策

2018年，欧盟出台禁令，禁止使用3种新烟碱类化合物，因为它们会对蜜蜂及其他授粉动物造成危害。然而这些农药对于甜菜生产非常重要，可防止蚜虫侵袭甜菜、防治甜菜黄化病毒，禁用会影响甜菜生长，导致产量下降。

2020年5月20日，欧盟委员会正式发布“从农场到餐桌”战略，该战略具体目标为：到2030年，农药使用量减少50%，肥料使用量降低20%，畜牧和水产养殖抗生素使用量降低50%，农业用地有机化面积占比达25%。

4.3 食糖消费政策

为控制居民肥胖和糖尿病等健康问题，2011—2021年期间，匈牙利、芬兰和法国等欧盟成员国先后出台了含糖饮料消费税政策（表2）。此外，欧盟制定了从2015—2020年将糖消费量减少10%的目标。

4.4 食糖贸易政策

欧盟执行的食糖固定关税政策为：从非欧盟国家进口的白糖关税为419欧元/t，原糖为339欧元/t。欧盟还根据世界糖价波动情况设置额外的关税，以抵消不利影响。此外，欧盟也有食糖零关税或低关税政策。若从澳大利亚、巴西、古巴和印度等WTO成员国（CXL）进口原糖，进口关税仅为98欧元/t。从最不发达国家和非加太国家向欧盟进口原糖不受限制且免关税。自2013年以来，越来越多的国家被允许根据区域贸易协定以降低关税甚至零关税向欧盟出口食糖，其中包括加拿大、南非和厄瓜多尔等国家［4］。

5 讨论

在过去20余年，欧盟食糖消费量整体维持在稳定水平，但甜菜种植面积、产糖量和出口量大幅下降，政策改革起到了重要作用。在2006年之前，得益于欧盟对糖业的高度保护，糖业欣欣向荣，产糖量和出口量均维持在高位水平。2006年欧盟食糖制度改革后，在配额下生产的食糖数量大幅下降，产量不足以满足欧盟当时约1850万t/年的消费需求，欧盟在2006/2007—2016/2017连续10个榨季成为食糖净进口国，年均进口量约316万t，这种状况直到2017年欧盟取消食糖生产配额和出口配额后才得以转变。但随着2019/2020—2021/2022榨季产糖量的下降，欧盟食糖出口量亦同步下降，又重新恢复为食糖净进口国。

在2017年取消食糖生产配额和出口配额后，欧盟甜菜种植面积增长明显，同比增长约23万hm2，涨幅15%，但涨幅在欧盟各国中并不一致。新增的种植面积主要集中在“甜菜带”区域国家。2018年，法国、波兰和德国的甜菜种植面积同比分别增长20%、14%和12%，而芬兰和瑞典同比增长不足2%。得益于甜菜种植面积的总体增长，欧盟地区食糖产量从2016/2017榨季的1831万t跃升至2017/2018榨季的2115万t，增幅15%。

食糖制度改革和生产配额制度的结束，提高了欧盟糖业的效率和集中化发展程度，糖厂实现了规模经济。欧盟27国2021/2022榨季的开榨糖厂数量为89家，較2004/2005榨季的177家下降50%；开榨时长为119 d，较2004/2005榨季的87 d提高37%。

2017年欧盟食糖产业市场化改革，增大了区域内糖价波动性。2017年之前，欧盟的糖产业一直处于被高度保护状态，政府对糖产业进行了大量的补贴和干预，以保证区域内糖价的稳定。因此，在国际糖价波动较大的情况下，欧盟的糖价并未受到太大的影响。直到欧盟2017年进行食糖产业市场化改革，全球产糖量增加，国际糖价下跌，欧盟的糖价也随之下跌。欧盟食糖价格在2018—2019年连续3年低于指导价404.4欧元/t。

2019年，57%的欧盟成员国人均食糖消费量较2000年明显下降。这一趋势可能与欧盟推行的健康饮食和减肥等健康政策有关，也反映了消费者对于高糖食品健康风险认知的提高。虽然斯洛文尼亞等国家的人均食糖消费量出现了较大涨幅，但这种上涨更多是由于基数低所导致。

欧盟地区甜菜的单产从2017年顶峰82 t/hm2下降至2021年的76 t/hm2，除天气的影响外，环保政策是重要影响因素。2018年对新烟碱农药的禁用，使甜菜生长面临着黄化病侵害导致产量下降的局面。此外，“从农场到餐桌”战略的实施将逐步限制农药化肥的使用，也打击了农户对甜菜的种植积极性。2021年，欧盟主要甜菜种植国法国、德国和波兰的总种植面积较2018年下降7%，欧盟及英国合计下降9%。

欧盟向英国的食糖出口或将面临更激烈的竞争。英国自2019年脱欧后，意味着其将不再享受欧盟成员国的关税优惠政策。目前，欧盟和英国尚未就食糖方面达成特定协议。据英国国家统计局统计数据显示，英国2020年从欧盟进口食糖27万t，2021年预估值为19万t，较脱欧前5年的年进口平均值51万t下降50%以上，降幅明显［5］。这种政策的不确定性，将会影响欧盟及英国糖厂的生产投资决策。

6 启示

欧盟糖业在未来发展中仍面临诸多挑战。首先，其面临着如何在减少农药和化肥使用量的同时，保持行业在全球竞争力的首要难题。这意味着欧盟糖业需要在提高产量和质量的基础上，寻求更为环保高效的生产方式，以满足日益严格的环保法规要求。其次，人口老龄化现象和人均糖摄入量减少对食糖消费量的影响也不容忽视。欧盟糖业需要加大对新产品研发和市场拓展的投入，以满足人口结构变化和消费者多样化带来的需求。

参考文献

［1］ 邓丹丹，沈力，李美，等. 2021/22年榨季世界糖业市场概述［J］. 甘蔗糖业，2022，51（3）：91-99.

［2］ CEFS. European sugar statistics report for the marke-ting year 2021/22［EB/OL］. ［2023-04-28］. https：//cefs.org/wp-content/uploads/2023/04/CEFS-European-Sugar-Statistics-Report-for-the-marketing-year-2021-22.pdf.

［3］ 王伟. 评《基于农业保护政策视角的农产品贸易摩擦研究》［J］. 东岳论丛，2010，31（3）：192.

［4］ Ha? M. Liberalising the EU sugar market： what are the effects on third countries？［J］. Australian Journal of Agricultural and Resource Economics，2022，66（5）： 638-667.

［5］ Defra. Agriculture in the United Kingdom［EB/OL］. ［2023-05-01］. https：//www.gov.uk/government/consultations/autonomous-tariff-rate-quota-atq-raw-cane-sugar-consultation-2020/outcome/government-response.

（责任编辑 陆杰思）