民用航空器搜寻援救体系建设探讨

□ 中国民用航空局运行监控中心 朱沛然/文

马航MH370 事件以来，国际社会普遍更加关注民用航空器搜寻援救工作的发展，在各国政府、组织和民众的积极参与下，民用航空器搜寻援救工作得到了迅速发展。实践证明，积极投入民用航空器搜寻援救体系建设，不仅有助于提高搜救效率，降低人员伤亡风险，还为促进世界各地区之间的交流与合作提供了平台。本文通过对我国以及亚太地区部分国家的民用航空器搜寻援救体系的实践分析，结合实际搜救工作中遇到的问题，就我国民用航空器搜救体系建设提出一些看法和建议。

国际搜寻援救合作情况

在海上民用航空器搜寻与援救方面，国际海事组织（IMO）发挥着至关重要的作用。IMO 负责制定国际海上搜寻与援救的法规和标准，协调全球各国开展搜寻援救工作，此外还致力于推动海洋搜救技术的发展，为提高全球海上搜救能力提供了有力支持。

在内陆民用航空器搜寻援救方面，国际民航组织（ICAO）在协调各国航空搜救力量方面发挥着积极作用。ICAO 制定了一系列国际标准和技术规范，要求各国航空公司在发生紧急情况时迅速响应，提供必要的搜寻援救服务。

亚太地区部分国家在搜寻援救体系建设方面的实践

（一）美国

美国航空应急援救体系由美国联邦航空局、空军、航空援救队和通用航空企业组成，覆盖管理、训练、设备和人员等方面，涉及政府、军队和企业。国内的航空援救队由政府出资，经费来自政府拨款，支援服务采用政府购买和商业运作。美国通用机场网络发达，机型齐全，装备先进，高度重视专业援救人员培养。直升机援救采取“按需导向布局模式”，市场竞争激烈，强调安全和服务意识。该模式覆盖人口聚集地和主要交通网络，具备完善的航空应急援救保障体系、齐全先进的装备种类和能力强的专业队伍，运行机制灵活，社会参与度高。

美国民用航空器搜救协调工作由北方司令部（U.S.Northern Command）和海岸警卫队（U.S.Coast Guard）负责。其中，北方司令部（主要职责为本土防御）负责美国本土和阿拉斯加地区的搜救协调服务，下辖2 个搜救协调中心；海岸警卫队负责美国所有其他区域的航空和海上搜救联邦搜救协调工作，包括夏威夷州以及美国拥有管辖权的水域，下辖9 个搜救协调中心和2 个搜救协调分中心。

（二）澳大利亚

澳大利亚海上搜救工作主管部门为澳大利亚海事安全局（AMSA），其主要职责是为澳大利亚海运相关业务提供支持，澳大利亚海事安全局负责制定和规范商业航运的运营标准，负责监管国内商业船只、维护澳大利亚沿海海上导航辅助设施、提供航空和海上搜索与援救以及保护海洋环境等服务。

澳大利亚海事安全局下辖的联合搜救协调中心（JRCC），总部设在堪培拉，全天候提供搜救服务，由具有海军、商船、空军、民航和警察部门背景的专业人员组成。自1997 年澳大利亚航空服务公司和澳大利亚航空服务公司的搜救职能合并为一个机构以来，其航空和海上搜救协调员的职责大大加强了对搜救事件的反应。澳大利亚联合区域协调中心每年应对大约7000 起告警事件，其中大约2000 起是紧急信标反应服务。

澳大利亚陆上搜救工作主管部门为澳大利亚联邦警察，其民用航空搜救协调方面的职责主要为：协调搜救超轻型、准滑翔机和陀螺直升机的搜救任务，协助联合搜救协调中心协调陆地搜寻失踪的注册民航飞机。澳大利亚空中交通服务部门在其中只扮演空中交通告警服务的角色，不直接参与搜救协调。

（三）日本、韩国

由于日本和韩国两国均有美国军队在其本土驻扎，鉴于此种情况，本文将两者归为一类介绍。

1.日本。日本的民用航空搜寻援救体系发展相对完善，日本警察厅、消防厅、海上保安厅、防卫省和航空局联合签订了“飞机搜救协定及实施细则”，密切合作开展搜救工作。东京搜救协调中心负责搜救区内的民用航空器搜救协调工作。

2.韩国。韩国的民用航空器搜寻援救体系与美国非常相似，搜救工作主要由军队和海岸警卫队共同开展，空中交通管制部门和海岸警卫队提供搜救协调服务。

我国民用航空器搜寻援救体系建设工作开展现状

（一）搜救组织管理

1992 年，国务院批准由中国民用航空总局发布并实施《中华人民共和国搜寻援救民用航空器规定》。该法规规定我国领域内以及我国缔结或者参加的国际条约规定由中国承担搜寻工作的公海区域的搜寻援救民用航空器的活动，由中国民用航空总局负责统一指导；省、自治区、直辖市人民政府负责本行政区域内陆地搜救民用航空器的工作，民航地区管理局予以协助；国家海上搜寻救助组织负责海上搜寻援救民用航空器工作，有关部门予以配合。

民航方面，中国民用航空局空管行业管理办公室为民用航空器搜救工作的主管部门，负责指导、监督检查民航单位搜救工作，其组织编写的《搜寻援救民用航空器工作手册》具有很强的指导意义，同时也负责起草与其他国家政府间双边合作协议，组织开展国际交流合作。

海上搜救方面，现阶段国家海上搜寻救助组织为交通运输部海上搜救中心，其在国务院的指导下建立了“国家海上搜救部际联席会议制度”，中国民用航空局（以下简称“民航局”）为该部际联席机制的重要组成成员，在民用航空器海上搜寻援救工作中发挥了重要的作用。

（二）搜救实施

2018 年国家组建应急管理部，赋予其应急援救的职能。随后公安消防部队、武警森林部队转制，与安全生产等应急援救队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，统一由应急管理部管理，使得其在人员、设备方面的优势更加突出。在历次应急援救、抢险救灾工作中，应急管理部切实发挥了统筹应急力量建设、统筹应急物资储备和统一调度指挥的作用。

中国民用航空器搜救协调组织机构图

基于此种情况，民航局与应急管理部在民用航空器搜寻援救工作方面建立起了有效的协同机制，民航局各级管理部门积极与应急管理部、各省市应急管理厅（局）对接，在搜寻援救工作实施时寻求充分支持，进一步完善了搜寻援救工作体系。

此外，民航局也积极加强机场应急援救能力建设，通过增加投入和培训力度，增强机场应急援救能力；地区管理局、监管局也大力支持通航应急援救力量建设，通过签订服务合同和服务采买的形式，进一步提升了民航搜寻援救能力。另外一点就是推进军民深度融合，积极寻求军方对民用航空器搜寻援救工作的支持。

我国民用航空器搜寻援救协调工作体系建设现状

根据即将下发的新版《搜寻援救民用航空器工作手册》中相关规定，民航局运行监控中心作为民航局搜救协调中心，提供民航搜救协调服务，各地区空管局运行管理中心作为各地区搜救协调中心，承担日常值班工作，各空管分局（站）作为搜救协调分中心。民航局、地区管理局负责对各级搜救协调中心做行业监管。具体组织结构见图。

在收到航空器内陆搜救相关请求后，各地区搜救协调中心、搜救协调分中心报告民航局，民航局根据相关规定将需求报告应急管理部，由应急管理部协调地方政府根据需求向相关单位或人员提供包括航空器、船舶、人员或设备方面的帮助。

收到航空器海上搜救相关请求后，由民航局搜寻援救协调中心按相关协议，协调交通部海上搜救中心开展应急处置及搜寻援救。

对完善民用航空器搜寻援救工作体系建设的建议

（一）加强搜救协调体系建设

1.构建多部门协同的搜寻援救体系。为提高搜寻援救效率，应当参照联合搜救模式建立包括多个相关部门协同开展工作的体系。民航部门可积极寻求与军队、公安部门、公共卫生部门等部门的紧密配合，共同组建跨职责边界的联合搜救协调中心，促进在实际工作中高效率、高质量地开展搜寻援救工作。

2.建立搜寻援救协同信息共享平台。为了提高搜寻援救工作效率，有必要建立一个搜寻援救信息共享平台，将各部门的搜寻援救信息进行整合，实现信息的快速传递和共享。

3.加强搜寻援救队伍的培训与演练。搜寻援救队伍是确保搜寻援救工作高效进行的关键。需要加强对搜寻援救队伍的培训和演练，提高队伍的专业素质和应对突发事件的能力。

（二）加强搜寻援救设备的研发与应用

随着国家科技力量增强，应加强新型搜寻援救设备的研发力度，拓展新设备应用场景，提高搜寻援救的精度和效率。例如，可以研发搜救无人设备，用于地面和空中搜寻援救。

（三）加强国际合作与交流

搜寻援救工作是一个极其复杂且具有挑战性的全球性问题，因此，必须全方位地加强国际间的合作与交流，更加积极地共享搜寻援救的宝贵经验和先进技术，以期在共同面对全球性的搜寻援救挑战中，各国能够采取更加高效和科学的措施，最大化地提高搜寻援救的成功率和工作效率，从而为地球家园的每一个生命带来更多的生存希望。

综上所述，在当前环境下，民用航空器搜寻援救工作所涉及的范围广泛，要求我们必须持续地付出不懈探索和努力，要通过全面深入的多方面协同协作，才能在最大程度上确保搜寻援救工作的高效性和安全性得以全面实现。