城市社区精细化治理的多重内涵与优化路径*——基于“人本—技术—制度”三维框架的分析

苗大雷 安雯晴

内容提要：城市社区治理是基层治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，目前，社区精细化治理成为城市社区建设和社区治理走向深化后需关注的重点方向和发展趋势。以“为了社会的治理”这种具有中国特色的社会治理模式为参照，在技术维度基础上引入人本和制度两个新维度，构建“人本—技术—制度”三维框架，可以系统阐释城市社区精细化治理的多重内涵，并审视当前存在的实践困境，进而提出优化路径。研究发现，当前在迈向城市社区精细化治理过程中面临重技术轻人本、忽视技术治理的意外后果和制度建设相对滞后等困境与挑战。未来城市社区精细化治理的推进和优化应坚持人民至上理念，着力调整与规避技术治理偏向，进一步加强制度建设，不断满足人民日益增长的美好生活需要。

一、问题的提出

如何满足人民日益增长的美好生活需要，是新时代国家治理面对的重要问题。城乡社区是人民生活的主要空间，也是国家治理的基本单元，人民的美好生活需要在这里有最直接体现，社区治理关系着人民的切身利益。党的十八届五中全会提出“推进社会治理精细化”(1)《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》，北京：人民出版社，2015年，第17页。以来，精细化的理念逐步深入社会治理的各环节，尤其是基层治理领域。党的十九届四中全会提出，“推动社会治理重心向基层下移”，“把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”。(2)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年，第38页。党的二十大进一步明确提出，“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系。”(3)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022年，第54页。目前，社区精细化治理已经成为社区建设和社区治理不断深入实践后需要关注的重点方向和未来趋势，这既是回应新时代人民美好生活需要的必然要求，也是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要内容。

从目前的政策实践看，各地都将城市社区作为精细化治理的主要场所，并开展积极探索。不过，由于面临居民多层次的服务需要与有效供给能力之间的矛盾、社区异质性与社区公共性之间的矛盾等现实问题，(4)向德平、华洵子：《中国社区建设的历程、演进与展望》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第3期。城市社区精细化治理的推进也面临一些现实困境。与此同时，在理论研究层面，许多研究在宏观层面重点关注社会治理精细化或城市精细化治理，(5)陈平：《十八大以来“社会治理精细化”研究述评》，《东方论坛》2019年第2期；钱坤：《从碎片式管理到整体性治理——城市精细化管理研究综述》，唐亚林、陈水生主编：《城市精细化治理研究》，上海：上海人民出版社，2018年，第17—43页。强调从技术和服务两个层面推进精细化治理，(6)蒋源：《从粗放式管理到精细化治理：社会治理转型的机制性转换》，《云南社会科学》2015年第5期。却较少将精细化治理的理念应用到具体而微观的基层治理和社区研究领域，导致对社区精细化治理的认识还存在一些不清楚和不明确的地方。目前有一些研究结合上海、成都、天津等地开展的社区治理实践，探讨社区精细化治理包含的主要因素，也有少数研究在关注新冠疫情精准防控时涉及对社区精细化治理的简要讨论，(7)董幼鸿：《精细化治理与特大城市社区疫情防控机制建设——以上海基层社区疫情防控为例》，《社会科学辑刊》2020年第3期。但整体来看仍缺乏关于城市社区精细化治理的系统研究，尤其较少对社区精细化治理的内涵和实践路径进行深入的理论探讨，许多研究秉承技术治理(8)“技术治理”近年来受到越来越多的关注，其内涵可以从两个层面来理解：一是国家通过引入新技术尤其是现代信息技术，提升其在公共管理和公共服务中的效能；二是指国家在实现自身管理目标时，其管理技术和治理手段变得越来越“技术化”。本文主要是在第一个层面来理解和使用“技术治理”，强调现代信息技术的应用。的取向强调数据技术赋能，(9)孔祥利：《数据技术赋能城市基层治理的取向、困境及其消解》，《中国行政管理》2022年第10期。将社区精细化治理等同于网格化管理或智能化治理，导致陷入秩序唯美主义、数据崇拜和技术决定论的误区，(10)唐皇凤：《我国城市治理精细化的困境与迷思》，《探索与争鸣》2017年第9期。却忽视了技术之外的重要内容，在一定程度上简化了城市社区精细化治理的丰富内涵，也带来一些实践误区。

针对目前的研究现状，有必要从理论层面加强对城市社区精细化治理的深入探讨，重点分析和厘清其内涵，剖析当前存在的认识误区和实践困境，并提出优化路径，推动城市社区治理更好服务于人民日益增长的美好生活需要。本文尝试构建“人本—技术—制度”的三维分析框架，对城市社区精细化治理展开理论阐释与实践探讨，以期丰富理论认识，为推动和优化社区治理提供参考。

二、城市社区精细化治理的多重内涵：三维分析框架

“精细化”的理念和实践源于20世纪中叶发达国家的企业管理，它提倡精益求精的工作态度、创新务实的工作精神和科学高效的管理方式。(11)刘中起、郑晓茹、郑兴有、杨秀菊：《网格化协同治理：新常态下社会治理精细化的上海实践》，《上海行政学院学报》2017年第2期。20世纪80年代后，随着新公共管理运动的兴起，精细化理念被引入政府管理领域，开启了政府精细化管理的浪潮，后来又逐步拓展到城市管理等领域。2015年党的十八届五中全会提出“推进社会治理精细化”，精细化理念被引入社会治理领域。由于城市社区是社会治理的重要载体和实践场所，因此社区精细化治理也被提上日程，受到广泛关注。不过，目前对城市社区精细化治理的探讨整体偏少，而且主要侧重信息技术引进和应用的技术治理层面，导致对精细化治理的认识明显窄化。为了更好理解城市社区精细化治理的内涵，这里引入社会治理模式的理论探讨作为参照。

从历史实践过程和理论发展脉络看，社会治理是近现代国家治理职能社会化的表现，是国家治理中融入参与式治理的结果，目的在于凝聚更多社会力量应对不断增多的社会事务或公共事务，并先后产生两种典型的社会治理模式：一种是以苏东国家为代表的“对社会的治理”，它强调国家对全社会进行系统筹划、施加影响和进行管理；(12)〔苏联〕С.И.波波夫、〔苏联〕Б.И.休休卡洛夫：《社会认识和社会管理》，赵承先、蔡林海等译，上海：上海译文出版社，1986年。另一种是以欧美国家为代表的“通过社会的治理”，侧重于将公共事务以外包等方式从政府部门剥离出去，交给企业或社会组织，从而实现小政府、大社会的治理方式，这是第三条道路(13)〔英〕安东尼·吉登斯：《第三条道路——社会民主主义的复兴》，郑戈译，北京：北京大学出版社，2000年。和新公共管理理论(14)Gernod Gruening，Origin and Eheoretical Basis of the New Public Management，International Public Management Journal，Vol.4，No.1，2001，pp.1-25；陈振明：《评西方的“新公共管理”范式》，《中国社会科学》2000年第6期。等阐述的主要内容。中国的社会治理模式与上述两种模式既有关联，又有区别。中国的社会治理模式结合了苏东“对社会的治理”和欧美“通过社会的治理”两种模式的相关内容，创造出具有中国特色的“为了社会的治理”这种新模式，其根本在于坚持“以人民为中心”和“社会建设”理念，坚持从群众中来、到群众中去，出发点是社会建设，支撑点是社会安全，落脚点是人民福祉。(15)关于不同社会治理模式的比较，参见陈玉生：《社会治理的实践模式、根本属性与操作性定义》，《社会学评论》2023年第2期。具体而言，具有中国特色的社会治理是指为了社会，发展和发动社会力量服务、监管、建设社会的活动过程，它包括目标设定、能力建设和计划实施三大环节。(16)陈玉生：《社会治理的实践模式、根本属性与操作性定义》。从实践过程看，目标设定、能力建设和计划实施三个环节分别对应社会治理的目标与理念、手段与工具、条件和环境，它们对社会治理的结果和效果有重要影响。城市社区精细化治理作为中国特色社会治理模式在基层的具体实践和发展方向，也应包含目标设定、能力建设和计划实施等环节的内容。目前侧重技术治理层面的探讨实际上重点关注能力建设环节，注重探讨实现社区精细化治理的手段与工具，强调了技术维度的内涵，却忽略了目标与理念、条件与环境两个环节的因素及其内涵。因此，与具有中国特色的社会治理模式相对应，城市社区精细化治理的内涵阐释在现有技术维度的基础上，还应引入人本和制度两个新维度：所谓人本维度，指在目标与理念上应秉持以人为本的基本取向，坚持人民至上的理念；所谓制度维度，指在条件与环境方面需注重法律和制度建设，为社区治理的有效推进提供制度保障。以上三个维度相结合，共同构建起“人本—技术—制度”三维框架，用以系统阐释城市社区精细化治理的多重内涵。

(一)人本维度的内涵

全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨，也是党和国家各项事业和一切工作的出发点。党的十九届六中全会指出，坚持人民至上是党百年奋斗的重要历史经验之一，党要长期“坚持一切为了人民、一切依靠人民，坚持为人民执政、靠人民执政，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”(17)《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，北京：人民出版社，2021年，第66页。；党的二十大提出，“新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论”的首要因素是“坚持人民至上”，要“站稳人民立场、把握人民意愿、尊重人民创造、集中人民智慧”。(18)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，第19页。在城市社区治理中，应秉持以人为本的基本取向，坚持人民至上的理念，以精细化服务回应居民需要，广泛吸纳居民参与，推动社区治理走向精细化，是城市社区精细化治理的人本维度。

首先，坚持人民至上的理念。城市社区是居民生活的重要场所，社区治理承担着接应国家治理目标和回应社会内生需求的双重功能，它的最终目标和落脚点都是为了人民，服务于人民，做到真正以人民为中心。因此，必须坚持人民至上理念，将为人民创造美好生活作为根本目标，在社区治理中改变传统的粗放式管理方式，从管理和管制思想转为服务思想，建立“以人民为中心”的新型治理模式，(19)胡鞍钢、杭承政：《论建立“以人民为中心”的治理模式——基于行为科学的视角》，《中国行政管理》2018年第1期。深入了解城市社区居民的需求，兼顾公平和效率，服务好社区居民，让居民从经济发展和社会进步中受益。

其次，回应居民日益增长的美好生活需要，针对社区居民多样化的需要提供精准化的公共服务，有效满足居民需求。新时代我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对公共服务有了多样化和个性化的需求，这在作为居民基本生活单元的城市社区有着具体体现。除了显而易见的居住空间和社区环境，居民对社会环境也有了更高要求，和谐的邻里关系、良好的人际关系、便捷有效的养老服务和医疗服务等都成为居民关注的重要问题。而且，社区居民中的不同群体也有差异化的需求，比如中青年群体更关心简单的日常生理需求和社会性需求，而老年人更重视较复杂的心理和精神类需求。(20)冯猛：《城市社区服务的供需匹配：模型构建及其应用》，《福建论坛》2016年第2期。面对这样的新形势和新需求，传统的以管理和管控为主的社区治理模式显然难以适应，以服务为主的精细化治理成为必然要求。只有提供精准化和个性化的公共服务，才能有效提升居民的安全感和幸福感。

再次，广泛吸纳居民参与，使社区居民成为社区事务的重要参与主体。从目前的现实情况看，一方面，社区居民对自身利益有更多关注，不仅对治理过程的透明性和开放性有更高要求，而且也形成较强的公平意识和维权意识，这使他们对公共事务有更强烈的参与要求。另一方面，随着教育水平的提高和现代信息技术的快速发展，城市居民获得更丰富的信息，具备一定的参与意识和参与能力。面对这些情况，社区精细化治理需要鼓励和动员居民参与，尊重居民的意愿，提供自下而上的表达机会和参与渠道，实现社区居民的参与式治理。

(二)技术维度的内涵

随着互联网的迅猛发展，物联网、云计算、区块链和大数据等新兴信息技术手段不断兴起，这既对城市管理形成巨大冲击，也对社区治理产生深远影响。由此城市社区精细化治理还应涵盖技术维度的因素，重视和利用这些新信息技术手段，以技术创新和应用为基础，加强城市社区的信息化建设，实行网格化管理，开展智能化实践，实现公共服务供给与居民需求之间的精准化匹配，有效提升社区治理水平。这主要体现在信息化、网格化和智能化等方面。

从技术维度看，社区精细化治理首先应当涵盖信息化建设。在城市社区，社区基础信息和居民的综合信息等数据既是重要的信息资源，也是开展社区治理的基础，关系到能否有效了解居民需求并提供有针对性的公共服务，全面、及时和准确搜集这些数据十分重要。由于信息技术能够为数据的采集、传输和归集提供基础手段和重要支撑，也能够提升公共服务需求的识别效率，因此有必要加强对社区的资源投入，从硬件更新和软件提升等着手，加强社区的信息化建设，提升基础数据采集的质量，建立容纳社区基础信息和居民综合信息的大数据信息库，建设社区信息化管理平台，为社区精细化治理提供数据和信息基础。目前许多地方开展的智慧社区建设主要从这个角度推进，更注重在社区治理中引入“互联网+”思维，搭建数字治理平台，实现办公自动化和服务信息化。(21)毛佩瑾、李春艳：《新时代智慧社区建设：发展脉络、现实困境与优化路径》，《东南学术》2023年第3期。

与信息化相关联，基于信息技术应用而建立起来的网格化管理方式已经成为社区治理采取的重要手段。网格化是指在城市中以街道和社区为基础，划分若干网格，形成电子化网格地图，将人口、机构等基础数据和公共资源信息附加到网格中；每个网格单元配置网格长和网格员，负责巡查本网格的基本信息，发现问题后上报指挥中心，再派发相关职能部门解决。网格化管理方式产生之后，迅速借助行政科层权力下沉到城市社区，并出现创新扩散现象，呈现出“无网格、不治理”的发展趋势。(22)陈荣卓：《从网格化管理到网络化治理——城市社区网格化管理的实践、发展与走向》，《社会主义研究》 2015 年第 4 期。网格化管理具有技术性、链接性和覆盖性等特点，其中技术性最为重要，其他特点只有依托于技术支持才可能实现。随着实践的深化，网格化管理将社会服务、社会组织和社会工作者等柔性因素纳入到网格化系统中，使它具备必要的技术条件，建构起带有覆盖性的治理和服务体系，以及基层政府与社区居委会相衔接的机制，(23)田毅鹏：《网格化管理的形态转换与基层治理升级》，《学术月刊》2021年第3期。为实现城市社区精细化治理提供支撑。

另外，社区精细化治理还应关注智能化实践方式，推动社区治理走向智能化。在当前世界各国的城市治理实践中，智能化和智能治理成为重要内容，它主要遵循数据驱动、算法主导和智能融合等技术逻辑，包括智能感知、智慧管理和智能服务等内容。(24)〔英〕迈克尔·巴蒂、赵怡婷、龙瀛：《未来的智慧城市》，《国际城市规划》2014年第6期。作为城市基础单元的社区，智能化和智能治理同样适用。其中，智能感知指对数据信息进行全周期管理，实现基础信息采集、整合和开放利用的智能化，及时掌握城市社区的信息和运行状况。智慧管理指通过资源开放、协同管理等方式，使数据、信息和图像等能即时互动，实现管理协同化、透明化和精准化，形成共同参与、公开透明的治理模式。智能服务指基于对海量数据的系统分析，精准识别居民的个性化诉求，为居民提供便捷、高效和个性化的公共服务。整体来看，智能化与城市社区精细化治理整体上表现出良性互动的逻辑关系，社区是平台和场域，智能化是基础和手段，精细化是目标和方向。(25)张锋：《以智能化助推城市社区治理精细化研究——基于上海杨浦区控江路街道的实证分析》，《城市发展研究》2019年第3期。近年来杭州推行的“城市大脑”项目，(26)郁建兴、樊靓：《数字技术赋能社会治理及其限度——以杭州城市大脑为分析对象》，《经济社会体制比较》2022年第1期。以及上海静安区探索实施的“社区大脑”项目就是智能化实践的典型代表，(27)董幼鸿、魏筝：《超大城市社区安全风险精细化管理路径探索与优化——以上海静安区L街道社区“大脑”建设为例》，《上海城市管理》2020年第6期。其中“社区大脑”主要通过建立一户一码民生民情大数据，搭建社区大数据信息，利用大数据挖掘和交叉分析形成居民画像，提升社区服务的精准性。

(三)制度维度的内涵

良好的制度环境能够为社区治理的有效推进提供保障，因此社区精细化治理还应包括制度维度因素。这意味着应建立完善的法律法规体系，确保能采取有效的治理方式和手段，保证城市社区治理的各个环节和各项工作有法可依、有章可循、有规可守，推动社区治理的有效运转。它应当实现三重主要目标：一是提高法治化水平，建立完善的法律法规体系，依法推进社区精细化治理；二是建立标准化和规范化的社区治理工作流程和工作方法，形成符合社区特点的治理模式；三是形成回应性的社区治理绩效评估和反馈机制，使社区治理能有效吸纳居民参与、回应居民需求，提升居民满意度。与此对应，社区精细化治理在制度维度方面主要包含法治化、标准化和回应性等内容。

首先，提高社区治理的法治化水平，构建社区治理领域系统的法律法规体系。在现代社会，法治是规范社会主体行为、调解社会利益关系、维持社会良好秩序的重器。发挥法治在社区治理中的作用，不仅能够有效提升社区治理的质量，还能在一定程度上降低社区治理的成本，提升社区治理和公共服务的有效性。对于社区精细化治理而言，需要根据中国国情和社区治理的独特性，建立中国特色的社区治理法治体系，它包括完备的法律规范体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。(28)夏芸芸：《城市社区治理法治体系建构研究》，《学习与实践》2018年第12期。尤其需要从法律和制度层面明确社区治理涉及的政府、市场、社会等各类参与主体，并对他们之间的关系进行规范化界定，促进形成社会分工的专业化、运行的规范化、协作的无缝化与治理的高效化，(29)邸晓星：《社会协同治理的法治意涵探析》，《山西大学学报》2017年第6期。促使各参与主体形成有效协作和良性互动，为实现精细化治理奠定基础。另外，各地也需要结合当地实际情况，制定有效的地方法规，探索实施有特色的社区治理模式。

其次，通过制度建设，促使社区治理形成标准化的工作内容和规范化的工作流程。标准化是指在经济、技术科学及管理等社会实践中，对重复性事务和概念通过制定、实施标准达到统一，以获得最佳秩序和社会效益的活动过程。(30)王郁、李凌冰、魏程瑞：《超大城市精细化管理的概念内涵与实现路径——以上海为例》，《上海交通大学学报》2019年第2期。社区精细化治理的标准化意味着要对社区治理过程中的管理手段、公共服务供给等制定明确的标准，使工作内容明确，并形成清晰的工作流程和规范的操作方式，将其定型化，使社区治理和社会服务的具体事项有标准可依据、可操作和可测评，为相关参与主体提供标准和依据。

再次，建立回应性的社区治理绩效评估体系和评价反馈机制，即在法律法规和相应标准的基础上，建立针对社区服务和治理效果的考核方式和考核制度，建立政府考核、居民评价以及效果反馈等机制，形成“以管理标准为内容、以工作成效为标尺、以考核奖惩为手段”的监督评价工作体系，并形成长效监督机制。其中尤其应当重视的是，以治理成效为目标，建立标准化的评估体系，将社区精细化治理的目标进行适度的细化和指标化，以提供标准和导向。同时，建立回应居民需求的考评制度，居民的满意是最终目标，是检验治理成效的根本标准，促使政府部门、社区工作者等增强责任意识和服务意识。

图1 城市社区精细化治理的三维框架图

总体来看，城市社区精细化治理应当是人本、技术和制度三个维度内涵的统一，其中人本维度提供基本理念，代表最终目标，体现社区治理的温度；技术维度提供实现目标的技术手段，体现社区治理的速度和效度；制度维度是实现最终目标的重要保障，体现社区治理的深度。

三、城市社区精细化治理的实践困境

正确认识和理解城市社区精细化治理的丰富内涵，是有效推进社区精细化治理的重要前提。不过，目前的理论探讨和政策实践都更多关注和强调技术维度的内容，认为城市社区精细化治理主要是通过信息技术的应用来推动社区治理水平，主张通过智慧社区、数字社区的建设推动社区精细化治理。在这种认识的主导下，一些城市开展的探索主要集中在技术引进和应用，以致出现一些问题，从而影响城市社区精细化治理的有效推进。

(一)存在重技术、轻人本倾向

城市社区精细化治理的根本目的是更好服务人民，满足人民日益增长的美好生活需要，信息技术只是实现这种目标的工具。但在现实中，一种明显的倾向是强调信息技术的潜能和作用，而对如何更好服务社区居民关注不够，在一定程度上陷入技术崇拜或技术决定论的认知误区。

表现在，一方面一些地方将智慧社区或数字社区建设作为推进社区精细化治理的主要方式，遵循自上而下的逻辑，政府和企业成为主要的推动力量，大量资源投入到信息基础设施建设和操作系统引进上，力图应用大数据、物联网和区块链等新兴信息技术来获取各类数据、图表等信息，再通过代码、算法等智能化处理寻求社区治理方案，却忽略了社区居民的实际需要和参与意愿，致使大量数据信息脱离居民的实际生活，造成只见数据不见人的“数据悬浮”现象。基于这些缺失了真实性和客观性的数据信息而形成的社区治理策略和方案，往往无法有效回应社区居民的需要，导致社区治理出现实践脱域现象，(31)马卫红、耿旭：《技术治理对现代国家治理基础的解构》，《探索与争鸣》2019年第6期。从而偏离社区精细化治理的根本目标。另一方面，信息使用存在一定程度的滥用，导致个人信息泄露，甚至侵犯个人隐私，损害个人的合法权益。实地调研显示，不仅日常生活中物业服务通过智慧门禁、高空抛物监测系统侵犯个人家庭隐私的情况时有发生，而且新冠疫情防控过程中侵害个人合法权益的问题暴露的尤为明显。比如，一些社区为了便于对居家隔离人员的管理，将检测设备安装在隔离人员家中，采集其行动数据；还有一些社区过度采集新冠确诊病人的信息，并公布其生活轨迹，导致严重的信息泄露，引发他人对其进行污名化。这些行为侵犯了个人隐私，也引发一些居民的不满。

(二)对技术治理的意外后果有所忽视

城市社区精细化治理在当前出现的另一个偏向是，更注重从应然层面探讨技术手段应用对社区治理的积极作用，提出技术治理具有拓展社区治理主体、优化治理结构和提升治理效能等优势，(32)张锋：《超大城市社区技术治理的反思与优化》，《学习与实践》2022年第3期。却对实然层面的技术治理在社区治理实践中带来的意外后果关注不够。事实上，随着信息技术在社区治理中的广泛应用，信息壁垒、“数字文牍主义”和数字鸿沟等现象逐步显现出来，这也影响到社区精细化治理的有效推进。

信息壁垒现象主要体现为，居民信息和相关数据的可得性和易用性原本是城市社区精细化治理的重要前提，但是当前的数据采集主要来自不同层级的政府部门和工作领域，相互之间还没有形成统一的标准和平台。出于安全责任、部门利益等原因，很少公开数据或建立共享机制，从而造成数据的“割裂”，形成“信息孤岛”和“信息盲点”，影响社区精细化治理的有效推进。一方面，一些地方政府部门热衷于通过各种试点和示范项目推动信息化建设，往往高度重视数字化、网络化等“硬件”建设，积极建立各类数据库，却很少在协同化和智能化等“软件”方面下功夫，导致建立起来的数据库未能有效利用起来，而且较少关注如何打破不同部门之间的数字孤岛和系统壁垒，从而导致数据开放共享和系统整合优化问题难以有效解决。以城市社区人口管理为例，目前基本形成全员人口管理信息系统、人口抽样调查系统、流动人口和出租屋管理平台等多个系统并存的格局，这与公安、卫健、统计等不同部门都涉及人口管理职能有关，但部门管理目标不同，内容也有差别，共享数据“门槛”过多。另一方面，如何使用已有数据实现上下级之间的融合，如何向基层社区赋权、使数据有效利用为社区精细化治理服务等问题并没有得到很好解决，市、县、街道和社区的“四级联动”的信息一体化建设未能有效推动，往往在社区层面出现“断链”现象。实地调研发现，一些城市的信息系统使用权限只下放到街道一级，而较少授权社区使用。有少数城市曾在部分社区试行“一站式代办”服务，政府部门授权社区使用部分数据，通过互联网平台一站帮助居民办理相关业务，但受部门利益因素等影响，陷入“上面数据下不来，基层数据上不去”的尴尬局面。

随着网格化的深入推行和各种信息平台的建立，上级政府部门将自身部分工作和治理任务及风险向社区转移，并强化对社区工作人员的考核，社区工作者不得不花费大量时间和精力来应对和完成上级各种考核指标，大量采集信息的填表、录入、上报和备案等成为他们的主要工作，不仅形成巨大工作负担，而且造成大量资源浪费。笔者认为，这些现象可被概括为“数字文牍主义”。可以看到，在推行网格化管理的过程中，对信息的广泛搜集和留痕化管理产生刚性风险，引发灵活性缺失、数字平台同质化等风险，造成基层治理的制度弹性不足，(33)庞锐：《制度弹性：技术治理刚性风险的生成逻辑与化解路径》，《中国行政管理》2022年第5期。导致社区治理的活力不足，出现表面化、浅层次化等问题。与此同时，一些社区建设了较为完备的基础信息设施，却没有被很好地开发、利用和维护，在事实上沦为社区治理创新的“形象工程”，却没有真正有效用于提高社区精细化治理水平。

此外，城市社区中的不同群体在数字信息获取和应用方面出现一定程度不平等，产生数字鸿沟，形成数字弱势群体，但目前对此的重视还明显不足。在现实中，老年人群体、低收入群体等受身体、经济等条件限制，往往难以适应技术的快速更新和发展，难以享受到公平、均衡的技术红利，获得有效的公共服务，从而成为数字弱势群体。

(三)制度建设相对滞后

当前城市社区精细化治理还面临的一个问题是，理论界和实际工作部门对制度建设的重视有所不足，在理论层面开展深入研究以及在实践层面制度建设相对滞后。整体来看，目前社区治理的法治化水平较低，国家层面缺少社区治理的专项立法，总体趋势是党的政策先行，而相关法律法规的修订和制定没有及时跟进，这也是当前社会治理领域法治建设的普遍现象。(34)黄晓春：《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》2015年第9期。目前仅有《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等对社区自治内容进行部分原则性规定，而大量涉及社区治理事务的具体规范散见于中央政府部门和地方法规中。党的十八大以来，中央历次全会通过的报告和决定都包含社区治理的相关内容，中共中央和国务院在2017年、2021年先后发布关于城乡社区治理和基层治理的两个重要指导意见，成为指导当前社区治理的重要依据，北京、上海和成都等地出台《城市精细化管理》等规范性文件，却较少专门关注社区治理。

城市社区精细化治理涉及党组织、政府、企业、社区、社会组织和居民等多元治理主体，对各治理主体的关系进行明确界定，形成广泛参与、有序衔接和良性互动，这本该是制度建设的重要内容。但目前对各主体及其关系的界定比较模糊，尽管中央的政策提供了基本原则和目标指向，但地方党委和政府较少对其进行进一步清晰和明确，而且许多地方不够重视这方面工作。此外，城市社区治理的标准化建设也相对滞后，处于起步阶段，仅有上海等少数城市探索建立社区准入清单、社区公共服务清单等制度与标准，而大多数城市在涉及社区居民事务方面都存在标准不明的现象。

最后，社区精细化治理在制度层面还应建立评估机制，但目前对此的关注明显不足，不仅较少被纳入理论研究的视野，而且很少受到政策实践部门的重视。在当前的社区治理实践中，尽管有一些地方在实践中引入了第三方机构开展评估，但由于主要采取项目制的运行方式，这些公共服务项目在事实上遵循了“行政吸纳项目”的机制，第三方机构在评估过程中往往偏向于尊重项目发包方的意见，导致第三方评估缺少客观性和独立性。(35)苗大雷、周贝：《行政吸纳项目：公益创投的运行机制及成效分析——基于“花样年华”公益创投大赛的案例研究》，《新视野》2022年第5期。如何在制度层面推动建立社区治理的绩效评估机制，进一步推动社区精细化治理，亟需引起学界和政策实践部门的重视。

四、城市社区精细化治理的优化路径

城市社区精细化治理是新时代实现人民美好生活需要的必然要求，也是实现基层治理现代化的重要方式，它应当是人本、技术和制度三个维度内涵的统一。应当承认，前文所述在当前面临的实践困境是在迈向城市精细化治理的过程中出现的，它们也是今后需要认真面对并着力化解的重要挑战。未来应采取多方面举措，重点从优化社区治理理念、调整与规避技术治理偏向和加强制度建设等方面开展积极探索与改革，有效促进人本、技术和制度三个维度的融合发展，探索迈向城市社区精细化治理的有效路径。

(一)重视人本取向，坚持人民至上理念

城市社区精细化治理的根本目的是更好服务人民，满足人民日益增长的美好生活需要。针对目前存在的重视技术而忽视人本倾向的问题，应当转变传统的工作理念，真正坚持人民至上理念，做到以人民为中心，从管理走向服务。

具体而言，一是政府部门和基层社区工作者要真正转变理念，深刻认识到社区治理各项工作的落脚点是服务而不是管理，在具体实践中聚焦城市社区的重点和难点问题，谋划社区治理工作向精细化方向转变。二是要重视居民需要，以回应居民需求为导向，广泛组织和开展社区服务活动，解决社区面临的实际困难。可以优先聚焦社区空间改造、环境提升、文明养宠、高空抛物等居民关心且效果易于显现的社区公共议题，结合不同类型社区的特点探索可行的解决方式。(36)冯猛：《特大城市社区分类治理：理论框架与实践应用》，《福建论坛》2020年第11期。三是重视居民参与，创新参与式的治理方式，将中国特色的基层民主落到实处。可以结合社区公共议题，引导居民通过院落议事会、小区座谈会等方式，搭建民主协商议事的桥梁，形成民众参与、民众体验和民众评价相结合的方式和机制，有效激发业委会、楼组长、志愿者和社区居民的社区归属感，促使他们从被服务、被参与的状态向主动参与和自我服务状态转变。

(二)正确认识技术治理，规避不良后果

对于城市社区精细化治理而言，技术是为人服务的，只有技术与制度环境实现良性互动，才有可能有效提升治理效能。有研究指出，“互联网+”的实质是分享与融合创新，实现信息技术与相关业态的相互渗透和深度融合，而不是形成信息权力垄断。(37)吴海琳：《找回“社会”赋能的智慧社区建设》，《社会科学战线》2020年第8期。因此，在推进社区精细化治理的过程中，既要重视网络接入和数字治理平台的搭建，积极推进信息化和智能化，又要注意破除片面的技术崇拜，注重克服和规避数字治理的不良意外后果。

首先，推动数据开放与共享，打破信息壁垒。这需要建立高效统一、互联互通、安全的数据信息库，推动建立政府、市场和社会等主体共同参与、有效衔接的数据采集和共享机制，有效整合和利用数据。一是要整合数据资源，在不同层级和不同领域的政府部门已有数据库基础上推进开放与共享，打破“数据孤岛”，推动一站式、全覆盖的服务体系数据建设。二是完善各政府部门信息系统数据资源共享交换机制，以开放和公开为常规，以不开放、不公开为例外，推动数据有序开放。三是推动政府数据、企业数据和社会数据之间的共享，搭建政府、企业和社会组织之间的数据共享平台，激活数据的市场价值和社会价值，以数据开放共享推动社区精细化治理。四是着力化解信息系统在社区层面的“断链”问题，扩大与居民息息相关的民情信息的共享权，以便通过数据化、智能化方式研判社区状况，形成有效的治理策略和方案。

其次，优化网格化管理方式，将网格化转变成社区范围内多主体共建共治共享的社会治理平台，避免对社区工作者形成过重的工作压力和负担，打破产生数字文牍主义的条件。一是增强网格化管理的制度弹性，在坚守底线的基础上允许社区根据实际情况细致考量，在结构、规则和内容等方面优化网格化管理方式，促使社区工作者通过网格化治理技术的创新和运用，发现社区治理的薄弱环节，将管理网格成为发现和处置问题的单元，也成为提供公共服务的基本单元。二是可以尝试建立数字化建设“负面清单”，避免职能部门过度将权责下派，把数据采集和数据建设等工作交由社区承担，避免过多的数据采集对社区形成工作压力。三是遵循数据资源整合的要求，逐步推进社区数据资源建设，争取实现社区数据综合采集，实现一次采集、多方利用，切实减轻社区负担。

再次，关注智慧社区、数字社区建设中过程中出现的社区群体分化现象，结合不同群体的特点采取针对性措施，弥合数字鸿沟，实现“社会”赋能。一是针对老年人、残疾人和低收入群体等保留必要的线下服务通道和办事渠道。二是要贴近居民生活实际，积极建立微信群、公众号、小程序等微平台，使不同群体都能便利地接触和使用社区信息化平台，享受信息化建设的成果。三是通过组织培训、购买社会组织服务和开展志愿服务活动等方式，积极推行网络文化和信息技能的反哺，提高老年人等特殊群体的信息获取和使用能力，推动居民能够线上和线下相结合，促进不同群体之间的交流与融合。

(三)加强制度建设，优化制度环境

针对当前城市社区治理存在制度建设滞后的困境，理论界和政策实践部门应进一步加强重视制度建设，有效开展理论探讨和实践探索。目前出现的重大契机是，在新一轮党和国家机构改革过程中党中央组建了中央社会工作部，将党的社会工作职能体系上升为国家顶层设计，综合吸纳“两新”党建引领型和社区发展治理型的实践探索，聚焦信访、基层治理和社会领域的党建，形成新的社会工作机构职能体系。(38)张克：《从地方社工委到中央社会工作部：党的社会工作机构职能体系重塑》，《行政论坛》2023年第3期。在这种新形势下，城市社区精细化治理的制度建设应当且有条件提速。

首先，在宏观层面进一步优化社会建设领域的制度建设，持续优化工作体制和机构职能体系，进而提升社区治理的法治化水平，建立、细化和完善该领域的法律法规体系。一是以党中央的政策导向作指引，可以在组建中央社会工作部的基础上考虑适时组建中央社会建设委员会，作为党中央的决策议事协调机构，负责社会建设领域的顶层设计、统筹协调、督促落实和整体推进，同时将中央社会建设委员会的常设办事机构设置在中央社会工作部，由它统筹拟定社会建设总体规划、牵头研究提出社会建设领域重大问题意见建议和政策法规。这应当成为未来深化改革的一个方向。具体来看，目前中央社会工作部划入了民政部指导城乡社区治理体系和治理能力建设、拟定社会工作政策和指导社会工作人才队伍建设等三项职能，因此可以由它牵头，总结多年来基层在社区治理实践中积累起来的经验，为城市社区治理方面的立法提供工作支持。在立法环节，按照相关法律法规可由全国人大社会建设委员会统筹推进相关立法工作，修订《城市居民委员会自治法》，并推动制定《城市社区自治法》，为实现社区精细化治理提供基本法律框架和遵循。二是在地方层面，地方法规体系的建立和完善是解决国家法律实施过程中“最后一公里”问题的关键，地方的基层治理创新经验只有被及时纳入法治化轨道、上升为制度，才可能具有持续性，(39)吴晓林、谢伊云：《政治赋能与双向激励：地方政府持续创新的驱动机制——对成都市基层治理创新的案例考察》，《中国行政管理》2022年第7期。因此应当结合当地特点和实际情况，推进城市社区治理的地方立法，彰显地方特色。可以借鉴一些城市制定《城市管理精细化标准》和《社区发展治理促进条例》等地方法规的经验，从整体层面进行制度设计和规划，制定和出台《城市社区治理法治实施方案》和《城市社区治理精细化标准》等地方法规，推动涉及社区治理事务的部门化、碎片化法规走向有序和融合。结合当前全国正在推进建立四级党委社会工作部门组织构建、完成职责划转调整的改革，一些在社区治理方面有丰富经验和不断积极创新的城市可以先行先试，在编制党委社会工作部“三定”方案过程中明确其职责边界，重点厘清它与组织部门在基层党建、与政法委在基层社会治理和平安综治以及与民政部门在社会组织管理和公益慈善管理等方面的职责边界，进而探索统筹推进社区治理地方立法的可行方式。

其次，结合法治化建设，社区精细化治理的有效推动需要以法治规则作为基石，重视对多主体及其关系进行界定，积极培育多元协同治理机制。这需要明确党组织、政府、企业、社会组织、社区居委会、居民等多方主体在社区治理中的作用和地位，运用法治来规范各自的行为，清晰界定他们的权、责、利，建立成本收益的公平合理分配分担机制，促使多方主体形成社区治理的合力，为精细化治理打下良好基础。结合当前的实践经验，党组织是重要的领导者，政府是主要的推动力量，社区居委会是主力军，企业、社会组织和居民等是重要的参与主体和协同力量，他们各有优势，各有所长，都是社区治理不可或缺的力量，在法治化建设中应该通过立法，赋予他们相应的法律地位。由于社区党建能发挥社会整合和条块整合的作用，(40)赵聚军、王智睿：《社会整合与“条块”整合：新时代城市社区党建的双重逻辑》，《政治学研究》2020年第4期。党建引领越来越成为将多方主体凝聚起来、共同参与社区治理的重要机制，党的二十大报告明确提出“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理”(41)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，第67页。，新组建的中央社会工作部在职能配置上创设了统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设的新职能，(42)张克：《从地方社工委到中央社会工作部：党的社会工作机构职能体系重塑》。因此未来需要加强关注，科学精准定位党建引领的工作重点，发挥党组织跨界整合的制度优势，针对基层治理中存在的重点和难点问题，将经过实践检验的有效经验以制度化方式固定下来，推动党建引领多元主体共同推动城市社区精细化治理的实现。

再者，重视标准化建设，细化工作事项、工作流程等内容，建立社区公共服务清单，实现社区治理的规范化。标准化的重要作用是为管理者和服务提供者树立标准，使其有所遵循，通过具体的、规范的操作流程将工作落到实处。标准化需要制定科学有序的工作流程，采取科学有效的方法，避免标准制定的随意性和盲目性。可以重点围绕社区精细化服务进行标准化建设，从需求表达、需求识别和服务供给、服务评估等环节展开，重点根据居民的需求内容、规模和紧迫性以及不同人群的需求个性与共性，着手制定有关工作内容、工作流程和工作方式等方面标准。实践表明，在新冠疫情防控过程中，针对风险识别、风险评估、风险决策、风险沟通和风险控制的标准化发挥了重要作用，明确的标准可以减轻社区工作者的风险和负担，提升工作的科学性和专业性，这可以成为社区风险治理标准化的重要参考。

最后，建立城市社区治理的绩效评估制度，为迈向精细化治理提供反馈和改进机制。关键是以绩效为导向，建立有据可依的评估方式和指标，其中考核目标需要准确和细化。另外，社区治理要增强对居民诉求的回应能力，将居民满意度作为重要的标准，在社区治理绩效评估中考虑居民意见。具体可以设立居民监督平台，对社区治理主体的履职情况、重大事项的决策执行情况等进行评议监督。还应引进和优化第三方评估，增强第三方评估机构的独立性，适当吸纳居民参与评估，建立回应性考评制度，将居民满意度作为检验服务水平的根本标准，促使基层政府和社区工作者增强服务意识和责任意识，提升对公众诉求的回应能力。