“进出平衡”背景下广东省耕地恢复研究

■ 谭春婵/熊侣英/朱君玉/孙伟杰/陈哲华

（1.广东省土地调查规划院，广州 510000；2.广东精地规划科技有限公司，广州 510000）

0 引言

为守住18亿亩耕地红线，确保可以长期稳定利用的耕地不再减少，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）（以下简称“166号文”），提出“对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度‘进出平衡’”的要求，并将耕地“进出平衡”落实情况纳入年度耕地保护责任目标考核。可恢复耕地是“进入”耕地的主要对象[1]，科学有序开展耕地恢复工作是落实耕地“进出平衡”、完成耕地保有量任务的关键。

广东省作为我国改革开放的先行区，随着经济社会的快速发展，政府种粮目标与农户盈利追求呈现出巨大张力[2-3]。同时，长期存在的“林耕保护冲突”问题严重制约了耕地恢复工作。加之耕地恢复工作作为整治耕地“非粮化”的主要方式，在全国各地尚处于初期探索阶段，因此亟需解决关键问题并完善相关配套政策。文章总结了广东省耕地恢复工作实践，分析存在的主要问题，提出进一步推进该项工作的若干政策建议，以期为各地开展耕地恢复工作、落实耕地“进出平衡”提供参考。

1 广东省耕地恢复的实践探索

1.1 完善政策配套

广东省各地市参考上一轮规划耕地保有量任务缺口、年度耕地流出情况、耕地转出需求等，明确各自耕地恢复任务目标。在此基础上，部分地市参考垦造水田和补充耕地相关政策自出台政策指引，明晰耕地恢复项目实施路径，如佛山市、东莞市出台了2022年耕地恢复工作方案，综合本地区年度耕地流出情况预判及耕地恢复潜力，将耕地恢复任务分解下达各地，确保耕地净流入；河源市东源县出台了耕地恢复试点项目管理办法，明确了“选址—立项—设计—实施—验收—后期管护”的耕地恢复项目实施流程，以指导项目实施；韶关市印发了《韶关市耕地恢复项目验收工作指引（试行）》和《韶关市耕地恢复项目质量控制标准（试行）》，健全政策指引，指导耕地恢复工作。

1.2 注重方式方法

(1)全面摸清底数[4]。为贯彻落实党中央、国务院关于加强耕地保护的决策部署，全面摸清耕地恢复资源家底，2021年9月，广东省部署开展耕地恢复调查评价工作，印发《广东省耕地恢复潜力调查评价工作方案》，统一明确技术标准，组织市、县（市、区）按要求开展外业调查，对国土“三调”中标注恢复属性的园地、林地、草地、坑塘水面等4类土地恢复为耕地的潜力及实施难易程度开展调查评价，建成全省耕地恢复潜力数据库。

(2)试点先行。166号文强调“应根据实际情况，稳妥审慎处理，不允许‘简单化’‘一刀切’，统一强行简单恢复为耕地”。为此，广东省于2022年6月开展耕地恢复示范点建设，鼓励各地积极探索管理模式和工程技术创新[2]。通过实践探索，各示范点在耕地恢复实施模式、信息化建设、管理政策等方面总结可操作、可复制的示范经验，引导带动全省稳妥有序实施耕地恢复，落实“进出平衡”要求，确保可长期稳定利用的耕地总量不再减少。

(3)统筹耕地保护各项工作，有序推进。广东全省各地根据上一年度耕地流出情况（原则上不得低于辖区内上一年度耕地流出面积），统筹推进不实补充耕地整改、永久基本农田核改、耕地卫片整改、撂荒耕地整改等多项工作，确保辖区内本年度耕地总量进出平衡：一是优先将历史不实补充耕地整改项目范围内未被年度国土变更调查认定为耕地的地块，整改恢复为耕地并落实种植要求，确保耕地“占补平衡”的真实性；二是优先整改恢复“三区三线”划定的永久基本农田范围内的流出耕地，确保永久基本农田划真划实；三是优先将自然资源部耕地卫片监督发现的问题图斑中涉及的部分永久基本农田整改恢复为耕地；四是本着“先易后难”原则，优先将耕地恢复潜力评价调查中认定为较容易恢复的地块恢复为耕地。如韶关市按照“先易后难、统筹推进”原则，通过撂荒耕地复耕复种、补充耕地整改、垦造水田、群众根据农业结构调整需要自行恢复耕地等多种途径，共恢复耕地4540亩，耕地恢复工作取得了阶段性成效①广东自然资源公众号，耕地保护在行动①|韶关：统筹推动耕地“开源节流”，全力落实耕地“进出平衡”（发表于2022-12-02 19:33）。。

1.3 尊重地方实情

广东作为经济发达省份，整体经济实力较强，但省内区域经济发展不均衡，各地财政实力、村规民约等均有所差异，因此各地的耕地恢复工作各有特色。省级管理部门充分尊重地方实际情况，在切实保障农民利益的前提下，鼓励各地自行探索。在恢复模式上，目前各地耕地恢复以简单的清除地表恢复耕作为主，部分地市结合垦造水田、高标农田建设恢复部分耕地。佛山市针对能否获取耕地储备指标问题，提出以标准和简易两种模式推动耕地恢复。标准模式实施流程较为复杂，而简易模式实施流程相对简单，在项目立项、设计、实施、验收方面均有所简化。东莞市未对恢复模式进行区分，统一采取“市定规则，镇管工程”的恢复模式，其中市级负责定任务、定流程、定标准、审选址、审立项，镇街负责项目设计施工、验收和后期管护。在激励措施上，各地多措并举，充分调动各方主体的积极性。佛山市主要以种植补偿或当地特色激励措施（如房券奖励），吸引不同投资主体（国企、村集体、农业大户等）参与耕地恢复工作。如佛山市南海区丹灶镇探索耕地保护“工业反哺农业”模式，以全域土地综合整治试点“三券”政策为支撑点，以“房券”作为利益补偿机制抓手，吸引农村集体经济组织支持并提供连片土地开垦水田。这种模式一方面弥补坑塘水面、花卉苗木等用地与耕地，尤其是水田的经济收益价差，探索解决因农业结构调整引起的耕地“非粮化”难题；另一方面通过“房券”物业的租金收益，让农村集体经济组织和村民能享受发展红利，确保村民长久生计有保障，促进共同富裕②广东自然资源公众号，耕地保护在行动③|佛山：严守耕地红线 落实2022年耕地总量平衡（发表于2022-12-17 15:14）。。东莞市主要通过整合种粮补贴、免租等激励措施，并以行政硬手段为抓手（如原先利用耕地种植草皮的，限期整改恢复，否则以破坏耕地罪论处），充分发挥农户自主性，推动耕地恢复工作。河源市东源县通过奖励不超过耕地恢复项目总面积3%的建设用地，引入龙头企业和村集体按资金比例投入土地平整、灌溉与排水工程、农田防护和生态保持工程及其他工程建设，建成验收后，政府将不超过耕地恢复项目总面积3%的建设用地奖励给村集体，而村集体可将该建设用地租给企业用于发展民宿等产业，探索形成“社会资金投入，村企共建”模式。这种模式不仅有利于增加农民收入，保护耕地，而且有利于企业获取指标优惠，推动乡村产业落地，共同助力乡村发展。在资金筹措上，各地的耕地恢复资金主要来源于财政资金，部分地市财政资金和社会资金两者兼有。如佛山市和河源市东源县的资金既有财政资金又有社会资金，且鼓励社会资本参与项目建设。其中，佛山市结合“增减挂钩”政策吸引社会资本，将建设用地、历史矿山等复垦为耕地。而东莞市的耕地恢复主要依赖财政资金，且不引入社会资本参与，主要原因是引入的社会资金管理难度大，且缺乏明确的政策指引。

2 广东省耕地恢复存在的主要问题

2.1 管理交叉重叠，工作缺乏规划统筹

(1)部门间对于地类管理存在交叉重叠，相关法律法规制约多。一是地类管理交叉重叠。长期以来，由于不同部门对林地、草地、耕地的分类标准、认定标准、管制规则、技术规程等方面存在差异，导致各类规划管理界限不清、各种地类之间管理交叉重叠、地块管制冲突、部门之间权责不明等问题。耕地恢复工作需协调农业农村、林业、水利等多部门，因此工作进展缓慢。如有1/3的恢复地类坐落在森林资源“一张图”的林业用地范围内，在工作推进中林业管理部门提出异议，不同意在此类地块中开展耕地恢复工作；省级水利部门划定的河道湖区管理范围比国家下发的河道湖区耕地范围大，且缺乏严格的管制规则，但在耕地恢复过程中涉及省级河道湖区管理范围的，水利部门不同意恢复；虽然政策明确了农业农村部门的监管后期管护职责，但因缺乏“非粮化”政策依据，以及违法用地查处与耕地保护考核主体是自然资源部门，因此农业农村部门未能有效履责，致使恢复耕地后期监管不到位，不实补充耕地问题突出。二是受相关法律法规制约较多。《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律均明确禁止毁林毁草开垦，而广东省耕地恢复后备资源中超1/3的地类属于林地、草地，耕地恢复工作与林地、草地等相关政策缺乏有效衔接，长期存在的“林耕保护冲突”问题未能得到有效解决。

(2)耕地恢复工作缺乏统一规划。2022年中央一号文件明确，对已经突破现有耕地保有量目标的，要抓紧制定耕地恢复补充方案，有计划、有目标、有节奏地抓好落实。2022年全国自然资源管理工作会议提出“上一轮规划耕地保有量和永久基本农田保护任务没有落实的，要通过耕地恢复等方式立足自身予以整改补足，确实无法在辖区内整改补足的，需要付出高昂的经济代价”，但具体的恢复期限及时序并未明确，因此，各地在开展耕地恢复工作时缺乏统一的规划，在空间分布、地块选择上具有一定的随意性。

2.2 政策体系不健全，项目实施制约多

(1)耕地恢复工作缺乏相关政策配套。目前，省级层面尚未出台耕地恢复实施细则、恢复标准、资金投入标准、奖补支持、后期管护等相关配套政策，缺乏明确的实施依据及管理标准，实施路径不明确，地方政府和农民处于观望状态，参与耕地恢复的主动性和积极性差，真正启动耕地恢复的案例较少。

(2)耕地恢复实施流程复杂，操作性有待提高。目前，省内主要采取标准和简易两种模式开展耕地恢复工作。因使用财政资金，即使是简易模式也要历经踏勘选址、立项、项目勘测、设计、项目实施、验收和后期管护等一系列工作程序，流程繁琐、耗时较长，且还存在项目竣工与作物种植时间冲突、项目验收与年度国土变更调查难协调等问题。

2.3 涉及利益主体多，各方利益难协调

(1)耕地保护“政治账”与“经济账”难协调。2022年中央一号文明确指出“全面落实粮食安全党政同责；主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量”，“实行耕地保护党政同责；把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责”。地方政府为保证稳定粮食种植面积和落实耕地保护责任，不得不加大耕地保护、粮食种植等方面的财政支出，但是上级政府对基层的财政补贴偏低（含省级永久基本农田经济补偿资金、农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴等合计约100元/亩），造成地方财政紧张。耕地恢复工作需要投入大量资金，而目前恢复耕地的节余部分不可跨年度结转用于“进出平衡”，耕地恢复指标的区域间市场交易暂未形成，导致地方财政只有投入没有收入，影响开展耕地恢复工作的积极性。

(2)地方政府与个体利益需求、耕地恢复工作与乡村振兴任务难协调。长期以来，农业生产的比较收益偏低，粮食生产效益更是低到几乎无利可盈的程度[5]。一方面政府希望耕地使用者（农户、种植企业等）放弃相对高收益的经济作物，恢复耕地种植粮食作物，另一方面粮食作物收益无法提高，地方政府与个体之间利益难以协调。如广东省耕地恢复后备资源中种植水果、药材、经济林木等经济作物超过了7成，如果要在短期内强行清除，容易引发社会矛盾。缺乏激励长效机制的保障可能让复耕后的耕地再次面临“非粮化”困境。当前，耕地恢复工作和乡村振兴协同推进，会涉及各种关系的重构和利益变化，在这一过程中，将面临地方与个体（市场力量、农户）、耕地保护与产业发展、短期利用与可持续发展等关系和利益冲突的困境，不利于乡村振兴战略的推进。

(3)激励措施不足，耕地恢复积极性不高。农民耕地恢复积极性不高的根本原因在于内在激励不足。学界也普遍认为种粮成本上升、种粮比较收益偏低是“非粮化”形成的主要原因[6-8]。一方面，现行的耕地保护经济补偿在调动农民保护耕地积极性方面的作用有限，且耕地种粮和非粮之间存在较大的收益差、耕地租金收益降低、耕地后期管理约束性提高，致使群众主动开展耕地恢复意愿低，缺乏内生动力。另一方面，耕地恢复项目成本高，地方财政资金投入与耕地恢复项目实际资金需求差距较大，且在经济下行背景下，难以吸引社会资金参与，资金筹集难，影响耕地恢复工作的开展。

3 相关政策建议

3.1 加强规划引领，因地制宜有序推进耕地恢复工作

(1)划定耕地保护集聚区，编制耕地保护专项规划。基于现状耕地、永久基本农田和已建设的高标准农田，整合各类耕地开垦后备资源和耕地恢复后备资源，按照相对连片、质量优先、易于恢复耕作、便于管护的原则，划定耕地保护集聚区，并制定管控规则，探索在新一轮国土空间规划正式批准前和批准后的实施阶段，逐步将面积在3亩以下零散细碎的永久基本农田地块调整置换为恢复的集中连片优质耕地，进一步优化永久基本农田布局。在集聚区划定的基础上，编制各层级的耕地保护专项规划，明确耕地补充（恢复）目标任务、现状分析与潜力评估、整治内容、规模布局、时序安排、发展方向、资金测算、用途管制、保障措施等，实事求是协调处理耕地与林地空间的矛盾[9]，做好与国土空间规划、农业发展规划、林业资源等相关专项规划的协调衔接，形成“保数量-提质量-挖潜力-优格局-管用途-促生态”六位一体的耕地保护方案。

(2)以需定供，制定耕地恢复实施计划。在专项规划的基础上，按照“规划先行、先易后难、尊重农民意愿、分类施策”原则，综合考虑耕地历史欠账、经济发展需求等因素，构建省级“5+3+1”恢复计划体系（5年规划、3年计划、年度实施计划），并及时分解、传导到各地市，引导耕地恢复工作的时序安排和空间分布。各地区结合耕地恢复任务、耕地流出情况、耕地卫片监督问题图斑、耕地转出需求等，制定年度实施计划，有计划、分阶段将具体地块分解落实，合理把握耕地恢复工作节奏，分地类指导耕地恢复、利用与保护项目的实施。

(3)因地制宜，推动耕地恢复项目实施。市、县级层面根据耕地恢复目的、财政压力等实际情况，因地制宜确定具有地区特色的项目实施模式。通过工程措施将可恢复为耕地的地块结合垦造水田、全域土地综合整治、高标准农田建设、耕地“进出平衡”等项目统筹实施，而对于耕作层没有破坏且通过简单清理后即可直接恢复耕种的地块，可不以项目形式开展。

(4)建立规划实施评估机制。对规划确定的目标任务、整治内容等进行定期评估与调校，追踪年度实施计划整体落实情况，记录和评价重点整治项目开展情况，总结实施项目整治工程的成效和经验，完善耕地恢复相关政策。

3.2 构建耕地恢复政策体系，完善制度建设

(1)制定实施方案，明晰工作指引。一是省级层面结合正在编制的国土空间规划，在摸清耕地恢复潜力家底的基础上，制定耕地恢复实施方案和指导意见，明确耕地恢复任务、恢复范围、恢复标准、实施程序、奖补政策、指标使用、保障措施等内容，指导各地市开展耕地恢复工作。二是各地市以县级行政区划为单元，在符合国土空间规划和相关部门专项规划的前提下，依据最新的年度国土变更调查成果，编制年度耕地恢复工作方案和操作指引，明确各县（市、区）耕地保有量任务、耕地恢复目标和实施计划等内容。三是各县（市、区）自然资源部门充分对接农业农村、林草、生态环境、水利等部门需求，结合本级地市耕地恢复工作方案和指引，分类制定处置方案，将项目指标、布局、实施落实到具体地块。同时，统筹考虑资源配置和指挥调度能力，明确以镇（街道）为实施单元开展耕地恢复工作，针对一些特殊情况要精细谋划，提出“一村一策”和配套监管措施，协调不同主体发展诉求与利益平衡。

(2)出台项目管理办法，明确实施路径。制定省级耕地恢复项目管理办法，明确项目选址和立项、实施、验收、后期管护、信息报备及资金使用和管理等内容，加强耕地恢复项目全流程监管。各地市、县（市、区）可结合当地实际情况进一步细化项目管理办法，简化相关流程，对不同实施模式明确操作流程和要求，增强管理程序的可操作性。

(3)明确恢复标准，强化质量管理。遵循系统整治的要求，统筹耕地恢复项目实施、耕地质量提升等各项工作，从地类、连片度、生态、工程建设等方面明确耕地恢复项目标准。加强项目管理，严格项目规划选址、设计施工、质量监管、竣工验收等各个环节管理，特别是严格把控土壤改良、犁底层、客土回填等隐蔽工程质量和关键技术，确保通过验收的项目工程质量符合相关标准。

3.3 创新利益平衡模式，破解资金筹措难题

(1)创新投入方式，激发内生动力。结合乡村振兴、点状供地等优惠政策，通过配套建设用地指标等方式引入社会资本参与恢复耕地，引导集体经济组织、农民和种植大户、家庭农场、农业专业合作社、农业企业等新型农业经营主体投劳代资参与耕地恢复，逐步建立起政府主导、社会筹资、市场运作、企业参与的运行机制[10]，形成“政府主导恢复一批，社会资本推动一批，政府与社会资本合作恢复一批”的耕地恢复模式。

(2)探索耕地恢复指标转移使用机制与储备管理。按照耕地恢复地块的发展权益不减少原则，探索耕地恢复指标转移使用机制，实行耕地恢复指标储备管理，实施耕地恢复指标区域间市场化交易，耕地恢复项目形成新增指标用于落实年度耕地“进出平衡”后的节余部分，可跨年度结转使用。

(3)探索耕地恢复“标准地”发展模式，促进土地流转。按照耕地“三位一体”保护、农民利益不受损的原则，以“土地流转”为依托，通过吸引社会资本参与，探索耕地恢复“标准地”发展模式，为实现耕地恢复项目链条式管理提供强大引擎，实现政府、农业经营主体、农民、村集体多方共赢。

(4)设立专项资金，保障项目开展。设立省级耕地恢复专项资金，根据区域特征、经济发展水平、恢复地类类型、种植属性等细化类别，分区分类制定恢复资金标准；设立奖补资金，对耕地恢复工作成效突出的地区给予一定奖励支持，进一步激发地方耕地恢复意愿；配套出台耕地恢复项目资金管理指引，重点明晰资金来源和使用范围，以及资金分配、下达和使用管理等内容，实行监督和绩效管理制度，规范资金使用。

(5)出台实施指引，强化后期管护。出台耕地恢复项目后期管护实施指引，明晰后期管护相关规定，建立耕地恢复项目后期管护长效机制，确保耕地恢复工作的长期成效。首先，明确耕地恢复项目维护费用标准、维护期限（延长至10年）、种植作物具体类型、休耕时长等要求。其次，明确管护主体和职责、管护方式，后期管护资金来源、申请及使用范围、奖惩措施和监督管理等，形成管护内容清单。最后，建议将后期管护资金纳入各地涉农资金中统筹安排，并将管护任务完成情况与后期管护资金拨付挂钩。

3.4 构建治理主体多元路径，强化考核监督管理

(1)转变单一主体治理理念，构建多元主体协同治理模式。目前耕地恢复工作主要以政府主导、相关部门协同管理的方式开展，缺乏市场力量和社会力量参与，面临社会问题、行政难题等困境，亟需在耕地恢复工作的前、中、后端构建以政府主导、部门协同、市场力量（工程技术单位、种植企业等）为支撑、村集体和农户为主体的多元化协同的治理模式。政府（含自然资源、农业农村等相关主管部门）作为耕地恢复工作中的引导者、规范者和协调者，通过制定工作实施方案、耕地恢复指引、奖补政策等政策，引导方向，把控建设，并综合运用金融工具，在减少政府投入的同时，吸引社会资本和金融资本参与治理，同时对治理主体落实耕地恢复工作的行为进行监督、扶持和激励。市场力量（企业、个人等）紧跟政策方向做出响应，通过政府招投标等形式，直接参与项目实施，或者协助农户参与耕地恢复工作和后期管护，推进规模化种植。基层力量（村集体、农户）作为耕地恢复工作和耕地种植的中坚力量，主动参与和监督耕地恢复工作，通过投工投劳等方式参与到耕地恢复项目选址、立项、实施、验收和管护等各个环节和阶段，在落实耕地恢复工作的同时，保障农民利益不受损，实现政府、农民、村集体等多方协同治理。

(2)强化考核评估，建立健全监督体系。一是构建考核指标体系和常态化考核机制。以耕地保护责任目标考核指标体系为基础，充分衔接粮食安全生产目标、森林资源管护目标等考核工作，将耕地恢复实施情况纳入考核指标，健全精细化考核指标体系。二是建立健全耕地利用动态监测评估预警和实施监管机制。建立“耕地恢复地类”项目的全生命周期管理系统，实现从项目的立项选址到后期管理利用的全程留痕、动态监管；定期评估耕地恢复工作相关政策，根据实际情况和评估结果进行动态调整完善；建立耕地恢复项目整治单位信用体系，加强对耕地恢复项目设计、监理及施工单位的监督；压实各级党委政府耕地保护主体责任，全力推行耕地保护网格化管理，构建“各级田长+网格员”的工作体系，实现耕地保护网格化监管。