基层治理现代化与牧区生态振兴互嵌发展探索——基于内蒙古新巴尔虎右旗的调查

包娜娜

(内蒙古自治区社会科学院公共管理研究所,内蒙古呼和浩特 010010)

基层治理体系现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础,治理有效是乡村振兴战略的重要内容。牧区基层治理是基层治理和乡村振兴战略的重要方面,也是特色内容。牧区作为中国农村的一个特殊区域,肩负着边疆稳定、民族团结和生态安全屏障的重要作用。草原牧区与农区的农耕运作方式不同,草原自然环境脆弱,具有易破坏而不易修复的特点[1]。为遏制草原生态恶化,国家从2011年起对 8个主要草原牧区省份以及5个非主要牧区省的36个牧区半牧区[2]县实施草原生态保护补助奖励政策,通过禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度实现了草原生态的修复。草原生态补奖政策已实施10年,基本形成了牧区人与自然和谐发展的局面。在乡村振兴战略背景下,除了草原生态补奖政策外,如何合理科学利用草场,如何激发牧民对于草原生态保护的内生动力,进而破解草原生态保护和牧区发展的矛盾,实现牧区生态振兴与牧区现代化发展的共赢,是该课题研究的背景和起点。

因生产方式不同导致牧区与农区之间的差异,牧区发展问题包括基层治理具有复杂性、特殊性和独特性,牧区基层治理对于牧区基层秩序稳定非常重要。“草畜双承包”无法从根本上解决草原生态保护和牧民增收之间的矛盾,而改变分散经营模式、建立新型组织关系或可成为草原生态建设的突破口[3]。牧区基层治理与生态振兴的研究有极大的深入探索空间。因此,课题组于2021年10月11—16日和2022年8月20—25日分别前往呼伦贝尔市新巴尔虎右旗进行调研。新右旗作为典型草原地区,也是牧区现代化试点地区,在探索牧区现代化与基层治理创新方面做了诸多探索,通过创新生产经营组织形式“破解围栏、共享草场”,形成了“生态产业化、产业生态化”的独特模式,并在2019年被评为“全国乡村治理示范村”,为草原牧区基层治理和生态振兴协调互嵌发展提供了经验借鉴。

1 牧区基层治理与草原生态建设的现状

1.1 牧区基层治理的现状

1.1.1公共服务基础设施供给存在短板。内蒙古草原牧区地广人稀,行政区域面积跨度大,使得基础公共服务服务半径大、供给不足。地理位置形成的“边、偏、远”地区的牧户家庭在电力、手机通信和互联网等方面都没有完全普及,仅能通过太阳能和风能支撑家庭生活用电,没有能支持机械设备运转的生产用电供给,难以实现畜牧业现代化养殖。

1.1.2草原生态保护与牧民持续生计间的矛盾。当前畜牧业养殖方式依然粗放,以传统散养为主,没有形成标准化规模生态养殖。生态奖补政策在一定程度上给予牧民经济补偿,但并不能完全抵消牧民牲畜减少带来的经济损失,由于“禁牧不禁养”,牲畜数量没有减少,并未达到引导牧民主动实现草畜平衡的目的。如何把草原生态治理与推进畜牧业经济有机统一,推进草原生态和畜牧业经济一体化协同发展,是推进牧区现代化过程中需要解决的重要问题。

1.1.3人口空心化问题突出,基层党组织人才匮乏。牧区人口流失与人才短缺并存,人口空心化和老龄化带来基层治理人才不足,嘎查“两委”干部年龄普遍较大,可以培养的年轻后备干部有限。基层工作繁杂,收入不高,难以激发基层干部的干事热情。对标全面推进乡村振兴和实现基层治理现代化的新要求,部分基层干部带头意识不强,有致富愿望,但是致富办法不多、思路不宽、缺乏长远规划。发展现代畜牧业合作社过程中,懂经营、善管理的专业人才严重缺乏,具有理论知识和新科技知识的浩特长很少,经营管理、法律、金融等专业技术人员几乎没有,难以发展特色产业。

1.1.4牧民自主性不足,难以激发内生动力。受历史、地理和环境等因素影响,牧区经济结构单一,主要为传统畜牧业,规模化的第二、三产业经营较少,部分地区开展了奶制品加工和旅游等经营,但总体上牧业现代化仍是处于起步阶段。牧区群众对于参与合作社、联户开展草原网围栏并网经营的参与度不高,存在“等、靠、要”思想,难以有效地组织牧民广泛合作,牧民群众积极主动参与草原生态保护、牧区现代化建设和乡村振兴的主人翁意识不足。

1.1.5基层治理决策机制与参与机制不完善。牧区草场承包到户后,牧民长期居住在自己的草场上,不依赖集体的管理,导致牧民对于集体的依赖性变弱,使得基层政府对于牧民的管理趋于形式化。由于牧区地广人稀,受地域、通信等条件所限,集中开会或开展活动难度较大且成本很高,牧民对于牧民大会、代表大会、选举大会以及嘎查委员会等会议无法及时得到通知,参加率低[4]。牧民参与意识不强、组织化程度不高、召集牧民会议难、监督委员会作用发挥不够等问题不同程度存在,嘎查干部在处理集体事务时程序意识淡薄,导致基层民主决策和参与不到位。

1.2 草原生态建设情况

1.2.1草场产权制度历史沿革。草场的产权制度的变迁对于草原生态以及牧区基层治理走向有着重要影响。牧区草原产权制度改革经历了早期的封建领主私有变为民族公有,到“草畜双承包”和 “双权一制”,再到新型合作经济组织[5]。随之牧区基层治理由封建社会的“双轨政治” 到新中国成立后的民族区域自治制度的确定和社会主义改造,到改革开放后形成“乡政村治”格局[6],再到新时代的“多元主体共治共建”。牧区产业政策由注重经济发展转向了“生态优先、绿色发展”,并在新发展阶段实现全面振兴,这是牧区基层治理现代化的基础与走向。

1.2.2草原生态建设情况。内蒙古草原面积占自治区土地总面积的64%,占全国草原面积的1/5,是我国北方生态安全屏障的重要组成部分。草原生态系统结构和功能比较单一,容易受外部环境的变动和破坏,同时畜牧业的脆弱性也是受草原生态系统的影响。草原生态建设与畜牧业发展相互依存,转变畜牧业发展方式是草原生态保护建设的有效途径。从历史上看,畜牧业发展方式经历了传统游牧到定居游牧再到定居定牧的转变。草原产权制度的变革、生活方式的转变和不合理的围栏行为等导致了草原退化。从20世纪80年代开始牧区发展的牧业与草地有限的载畜能力的矛盾凸显,草原退化沙化现象出现并愈发严重,一些优势物种和优良牧草发生减少,由于体制上草场承包到户,畜牧业生产经营方式粗放,牲畜数量严重超载。因此从2000年起,草原全面实施禁牧、休轮牧制度,实施草原生态工程,坚持以草定畜,由数量型向效益型畜牧业转变。其中,2011年开始实行草原生态奖补政策,目前已完成两轮的奖补,内蒙古自治区2 700万hm2沙化退化草原通过禁牧得以休养生息,4 100万hm2草原通过草畜平衡得以合理利用[7],草原生态安全屏障初步建立,形成牧区人与自然和谐发展的局面。但畜牧业发展和草原生态保护的矛盾依旧,草场碎片化、过度放牧、超载放牧的问题不同程度存在,探索科学利用草场资源的新模式,形成草原生态保护和畜牧业发展的双赢是牧区现代化和生态振兴的共同目标。

2 基层治理与牧区生态振兴互嵌的实践探索——新巴尔虎右旗“芒来模式”

新右旗芒来嘎查作为自治区牧区现代化的4个试点之一,通过“破解围栏”“共享草场”的模式,实现了畜牧业集约化、产业化和绿色化发展,改善草原生态环境的同时,实现了牧民增收和共同富裕,破解了牧区发展与草原生态保护间的矛盾,实现了牧区现代化与生态畜牧业发展的双赢。

2.1 主要做法作为新右旗首个牧区现代化试点建设嘎查,克尔伦苏木芒来嘎查坚持以生态优先、绿色发展为导向,将“生态+”发展模式融入牧区现代化发展全过程,形成了牧区基层生态治理的“芒来”模式。针对草场承包到户的嘎查,以草场和牲畜折股入社,拆除优化网围栏,整合全嘎查草场2.600万hm2,吸纳牧民88户267人,整合牲畜5 800头匹只,采取划区轮牧、整体经营的牧区现代化发展新模式,按股分红,有效解决了牧民一家一户单独经营所带来的草场面积小、畜牧业生产成本高、市场竞争力弱等弊端,大大提高了牧民收入,实现牧民共同富裕。优化整合连片草场1.087万hm2,科学调整设置13个放牧点,通过四季轮牧方式合理利用草场资源,不断加强草牧场修复和治理,有效改善草原生态环境,芒来嘎查牧草长势同比上升,草群密度同比增加,植被覆盖度和平均高度均优与周边嘎查。

2.2 主要成效

2.2.1整合利用草场,实现草原生态修复。芒赉畜牧专业合作社合理拆除优化网围栏96 km,并划分春、夏、秋、冬营地和打草场五大生产区块,打破原来碎片化网围栏分割,恢复传统的四季轮牧,依托大数据平台和智慧放牧,科学分析合作社草场优势、产量以及草类结构等,不断加强草牧场修复和治理,促进草原生态环境持续改善。芒来嘎查鲜草产量从2020年的195.43 g/m2增长为2021年的255.13 g/m2,同比增长30.54%;植被盖度从2020年的58%增长为2021年的62%,同比增长4%;草群平均高度从2020年的25 cm增长为2021年的28 cm,同比增长3 cm。牧草长势呈逐年上升趋势,草群密度逐年增加,多种优质牧草比例增加,使草原自我更新恢复能力明显提升,草原生态环境得到有效改善,生态效益显著。

2.2.2建立股份合作社,发展生态畜牧业,实现牧民共同富裕。强化畜牧业基础设施建设,加快畜牧业转型升级步伐,促进畜牧业生产经营方式的转变和牧区产业结构的调整,加快推进畜牧业规模化发展,实现畜牧业现代集约化经营。2021年,芒赉畜牧专业合作社实现年收入550.60万元,合作社牲畜增至8 346只(头,匹),牲畜资产价值为827.46万元,合作社资产总额达到2 875.16万元。社员生产性支出减少,苏木为19个试点嘎查累计建设棚圈31座、储草库5座、青贮窖3座,全面提升嘎查生产发展能力和防灾抗灾能力。牧民人均可支配收入逐年增加,保障了社员的利益享受权。同时,坚持“生态产业化、产业生态化”[8],优化草牧场资源,充分发挥传统游牧文化底蕴,加快休闲体验型草原生态旅游发展,建设“克鲁伦”营地,短期试运营收入20余万元,显现出巨大的发展潜能,实现草原生态保护与优势特色畜牧业发展的双赢。同时由于股份制合作社的成立,优化整合劳动力资源,使牧民身份实现转变,从传统牧民变为合作社股东,部分股东受雇于合作社变为职业牧民,剩余劳动力向民族奶制品加工、民族工艺品加工、草原生态旅游转移,呈现较好的社会效益。

2.2.3补齐公共服务短板,打造生态宜居环境。由于牧区地广人稀,公共服务基础设施供给难以全面覆盖,而合作社整合了46.0%的嘎查草场、吸纳54.6%的牧户入社,实现了畜牧业经营规模化和牧民组织化,提升了嘎查辖区水、电、路、网等基本建设的可及性。芒来嘎查实现了清洁能源采暖设备的安装、芒来嘎查至X909线公路建设保障完工、“智慧广电”宽带网络覆盖与服务工程有效实施,散居牧民2 000余户因此受益。深入开展人居环境整治工作,以“人居环境”试点苏木为抓手,重点开展垃圾治理、改水改厕等工作,2021年上半年共计出动250余人次,70车次,清理生活垃圾约6 t。新旧自来水管道并网108户,安装净水器662户,续建集中饮水水源地2处,有效解决居民饮水安全问题。推进牧区厕改革命,新建水冲式厕所39户,旱厕40户,提高了卫生厕所的普及率,牧区人居环境显著改善。

2.2.4创新社会治理模式,确保乡村治理有效。坚持自治为基、法治为本、德治为先的乡村治理体系,提升基层综合治理能力。规划嘎查财务管理,嘎查级财务集中核算中心高效发挥职能,保障嘎查“三级”管理规范、使用合规。芒来嘎查所在的克尔伦苏木 100%实现嘎查、社区党组织书记“一肩挑”,修订嘎查社区村规民约,2021年芒来嘎查被评为全国乡村治理示范村。加大法律法规宣传力度,聘任苏木级法律顾问,推选34名嘎查社区级“法律明白人”,推进嘎查社区依法、民主管理。注重乡风文明建设,广泛宣传先进典型事迹,2020年,芒来嘎查支部书记米吉格道尔吉荣获“全国劳动模范”称号。

3 牧区治理与生态振兴互嵌发展的经验与启示

3.1 党的领导是根本保证,基层党建的治理资源与牧区生态振兴相互促进党的领导是当代中国基层治理的最显著特征。基层党建的治理资源包括上级赋予的政策、项目、资金等支持[9],与牧区产业振兴和生态振兴发展相互促进。新右旗牧区现代化的实践作为全区试点,是在强大的政策推动下进行的,试点建设过程中获得了大量的基础设施建设项目支持。从2018年新右旗确定为全区首批牧区现代化试点以来,新右旗成立牧区现代化试点建设领导小组和工作专班,统筹推进牧区现代化试点工作。制定了《牧区现代化试点建设方案》和相关规章制度,编制了《新巴尔虎右旗牧区现代化建设规划(2019—2035)》,建立联席会议制度,确保试点工作有序推进。至2020年全区牧区现代化现场会在新右旗召开时,新右旗完成了19个试点嘎查合作社组建工作,整合资金11.9亿元,完成生态、产业、民生领域试点建设项目59个,开工建设27个,完成投资达7.6亿元。

3.2 发挥合作社参与基层治理的作用,实现生态效益和经济效益共赢农牧民专业经济合作社是目前乡村社会中实力最强、影响力最广的社会组织形态,是牧民自治的重要组成部分,农牧民合作社的发展有助于凝聚各方力量。目前,芒来嘎查将全部集体经营性资产投入新型股份专业合作社中,牧民入社率达54.6%,牲畜整合率达到42.1%,嘎查草场整合率达46.0%。虽然合作社中大多数入股的为中小牧户,但是客观上解决了草场碎片化问题,恢复传统的四季轮牧。通过以草定畜,科学放牧,解决了超载放牧和过度放牧的问题,化解了生产过程个体化与传统互惠互助文化的矛盾,传承和发扬了草原文化中对草原生态保护的传统,实现了草原植被覆盖度和单位产草量的持续提升。同时,合作社提升了畜牧业经营规模化水平,将原子化的牧民组织起来,加强了牧民间的联系和合作,基层治理主体在其中更容易发挥作用,弥补制度上存在的不足,实现了生态效益、经济效益和社会效益共赢。

3.3 科学规范的制度体系建设为基层治理提供重要保障合作社作为新型组织形式参与基层治理过程中,有科学规范的制度体系保障。首先,草场网围栏的拆除是以牧民入社分股为前提和条件,在严格执行草畜平衡政策基础上,成员加入合作社时以1.333 hm2草场加1只羊(1 300元)计为一个出资单位(1股),嘎查集体草场和牲畜以相同方式投资,根据法律、法规及国家集体产权制度为改革方案,核算分配后计入合作社出资总额。股值计算是从当地牧区实际情况出发,对需要入股的草场及牛马羊等牲畜进行科学的价格评定,经社员大会集体讨论通过后予以公布实施。合作社还出台了《畜牧业专业合作社章程》《畜群评估办法》等规范性文件,构成了嘎查管理的制度文本,实现了科学有效的治理。

3.4 选拔、引进优秀带头人,有效组织和动员牧民参与基层治理基层治理的核心是组织和动员群众解决基层事务。作为农村牧区各类组织的领导核心,嘎查领导班子和带头人尤为关键,直接决定了牧区基层治理与牧区乡村振兴的成效。芒来嘎查之所以能够拆除网围栏、整合草场、建立合作社,与嘎查支部书记米吉格道尔吉的努力和付出分不开。2006年米书记从大学毕业返乡创业,一路从嘎查达做到嘎查书记,他是非常优秀的嘎查党支部书记,也是嘎查里有想法、懂经营的能人大户,他个人能力强、素质高,在牧民中有很高的威望,因此拆除网围栏和合作社组建过程中牧民群众的参与度很高。全嘎查115户牧民中,除了27户大户外,其余88户均加入了合作社,真正地保障了牧区治理的牧民主体地位。米书记破解了嘎查村党组织在牧民中威信不高的问题,在充分发挥牧民自治的前提下,将共同协商、民主决策、道德规范等有效结合,使得嘎查“两委”可以有效组织和引导农牧民参与基层治理,提升基层治理效能。

3.5 科技赋能草原牧区,技术治理嵌入牧区生态治理远程放牧、电子网围栏和生态大数据平台等一批现代化产品在牧业生产中逐步得到应用。合作社整合资金建设服务中心等基础设施,推进远程放牧等信息手段应用,牧民可以通过手机实现牧场影像实时查看,还能远程操作为牛羊饮水点水槽自动上水。同时还安装了自动数羊系统、羊自动分栏称重、牛保定自动称重和草场自动门等智能设备,极大解放了劳动力,提高生产效率。芒来嘎查依托大数据平台智慧放牧,科学分析合作社草场优势、产量以及草类结构等,通过四季轮牧方式合理利用草牧场资源,不断加强草牧场修复和治理,促进草原生态环境持续改善。

4 牧区治理现代化与生态振兴互嵌发展的可为路径

“芒来模式”不仅是畜牧业生产组织方式现代化的成功,也是牧区基层治理与生态振兴协同互嵌发展的有益探索。

4.1 主体互嵌,以基层党组织为核心,以村民自治为主体生态环境是一种特殊的公共产品,各类利益相关主体既是享用者,同时也是维护者。因此,在草原生态环境建设过程中需要多元主体的有序参与,其中最重要的是最大限度地调动牧民的积极性、主动性和创造性,这是统筹推进基层治理现代化和牧区生态振兴的切入点[10]。牧区基层治理的主体是广大农牧民群众,在推进基层治理现代化和牧区生态振兴的过程中,应增强基层党组织的组织力,强化牧区基层党组织的领导核心功能,探索“党支部领办合作社”模式,把基层党组织的领导全面融入牧区经济发展和基层治理当中。有效组织牧民群众,构建起牧民群众广泛参与的基层治理和草原生态保护格局,使他们成为基层治理最广泛的参与者和牧区生态振兴最大的受益者。

4.2 制度互嵌,通过制度吸纳和整合实现治理机制创新当前的草原生态治理主要是以国家主导的草畜承包、禁牧休牧、生态移民、牧区城镇化等一系列自上而下的政策施行,以实现自然环境的再造。政府通过牧区城镇化的方式引导牧民转移,同时通过发展工业和服务业的方式创造就业岗位,引导牧民转变生计方式。与由政府推动不同,芒来嘎查由牧民自发创立“集体经济组织+专业合作社”的新型生产经营体制机制,成立新型股份制畜牧专业合作社,解放劳动力进城从事第二、三产业。同时,嘎查通过整合草场和融合一二三产,探索出符合地区草原特点的生态产品价值实现机制,实现了畜牧业的产业化经营和传统牧业生计的转型,提升了牧区的组织化程度和自治能力。

4.3 过程互嵌,“三治”融合,激发牧民生态文化自觉草原生态治理是具有正外部性的公共活动,需要牧民的广泛参与。在草原流转和生态奖补过程中,草原的经济功能增强,进而强化了牧民对于草原资本化的意识,而不是以往更关注草原生态价值和生计意义。因此要着力改变牧民心中“资本化自然”观念[11],充分挖掘草原生态的社会文化功能,激发牧民生态文化自觉。牧民与草原是生命共同体,依赖国家权威模式的草原生态治理,割裂开了牧民对于草原生态保护的传统知识和治理能力。在草原生态振兴过程中,应该重新审视牧民在过程中的角色,依靠牧民之间较强的互惠和信任关系,发挥牧民的主观能动性。牧民利用本土知识、社会资本、互惠观点等维持社会秩序,用法治手段来厘清各相关利益主体的权责边界,以更好地保护和平衡公共利益和个体利益,实现基层治理。

4.4 权责互嵌,形成草原生态治理共同体草场作为一种准公共品,不能忽略其连片性和生态上的不可分割性。虽然草场资源被网围栏分割成碎片,但是并没有割断草场的连片性和牧户之前的关联,比如一家草场沙化,就可能危及其他家。因此,在基层治理过程中重视草场的私人物品性质之外,从草场的排他性角度出发,更需要对草场进行合理使用和监督管理。芒赉畜牧专业合作社以草场和牲畜入股,形成了草场由股份合作社统一管理和经营的模式,使牧民由拥有草场的使用权转变成拥有合作社整体草场的股权,草原生态的改善与合作社集体经济的发展密切相关,而合作社的发展与每个社员的收益正相关,因此通过引导牧民参与同自身利益密切相关的项目和事务来激发其参与草原生态治理的积极性,更利于草场的可持续利用和生态系统的良性循环。