EPC项目预算超限现象分析与对策

宋洪杰，吴云海，尹明明

浙江省建筑设计研究院，浙江 杭州310006

0 引 言

EPC项目建设模式在国内推广至今仍存在较多管理、技术及制度配套方面的问题，其中施工图预算超合同限额（以下简称“预算超限”）就是一个突出问题，对项目建设影响较大，处理好这个问题十分重要。

如何实现预算限额目标？对项目总承包方而言，这是一个综合性的管理任务，涉及设计与施工、技术与经济，以及组织管理等多个方面［1］，贯穿项目建设各个环节和全过程。

要实现这一任务，首先就要明确预算限额的概念和范围，对此多数人的第一反应可能就是限额设计，市场上很多项目招标文件也只对限额设计写明要求（包括整体限额和专项限额），这是较为片面的观点和做法。

1 对EPC项目预算限额的认识

EPC项目预算限额是合同约定的施工图预算的限额，是发包人发包范围的施工图预算或预算审核金额（部分项目不作预算审核）。从限额成因而言是包含设计、采购、施工等全方位的综合性预算限额，主要表现如下：

1）EPC 项目预算以施工图为基础，但EPC项目施工图对预算的影响远远低于传统发包模式下设计对预算的影响力，因为按规定EPC 项目招标应在初步设计完成之后，施工图设计调整优化空间有限。

2）采购对施工图预算影响相对较大。主材设备的品牌与规格、采购渠道与模式，对采购预算影响巨大，尤其是主材设备占总预算比重较大的项目，如智能化工程和工业类项目。

3）施工组织设计对施工图预算影响较大。EPC项目一般具有规模大、环境复杂、工艺复杂、工期长的特点，发生地下障碍、交通影响、安全文明特殊需求、材料设备价格异常波动情形多，施工组织管理针对性强，不同大型施工企业施工定额的偏差大，这些因素对施工图预算的影响程度比平行发包项目更为显著。

2 EPC 项目预算超限情形分类统计与初步分析解读

2022 年6 月，笔者对本单位承接EPC项目的预算超限现状进行了调查，根据项目建设阶段和联合体模式分别统计，按预算超限问题发生与处理所在建设阶段分为一次图符合限额、设计优化后符合限额、施工方采取措施后符合限额、各方采取措施后仍超限额四类，并按联合体模式分为设计牵头与施工方牵头两类情形，见表1。

表1 EPC项目预算超限情形统计

对表1的数据进行归纳，并初步分析解读如下：

1）一次设计达到预算限额目标占比26.5%。

这说明通过提前管控达到限额设计目标是可能的，无论是设计人员自发的主动、施工方管控的主动，还是发包人招标控价的工作都发挥了积极作用。

正常情况下，这是最高效和理想的项目预算限额工作目标，是各参建方实施期间达成一致的重要环节，各方在设计实现、预算分配与控制上较好且较早地实现了平衡，对项目顺利推进最为有利。

然而这类情况占比相对不高，侧面说明了总承包方或施工方不会过早认可设计成果。

2）通过设计优化达标的项目占比29.4%。

这一阶段，通过总承包方内部设计和施工提议落实的优化设计实现预算控制，往往施工方提供了更多的优化建议和需求，属于被动设计优化。

被动优化（分项占比36%）占比高于主动设计控价（分项占比25%），说明一次施工图后继续优化十分必要和普遍，施工图“设计初稿”挖掘空间大，反映了施工方对设计进一步优化的动机或需求较高。侧面也反映了在设计阶段施工单位主动预算控制与配合工作的滞后性。

上述两种预算超限情形占比总计56%，证实了施工图设计仍是预算限额管理工作的主要环节。

3）施工方采取措施后达到限额目标的项目占比26.5%。

指在上述情形优化的基础上，待施工图定稿后，总承包方采取的进一步的预算控制措施，从承包方的角度可分为三类。

一是有利措施，主要包括：①协商改变合同控价模式，将专项控价转为整体控价；②协商调增合同总价，包括签证、索赔等；③利用不可预见费，启用了招投标文件的有利调价条款，争议性合同条款进一步明确。

二是中性措施，如下浮专项分包或采购价格、施工工艺合理变更、降低材料设备档次和施工方案优化等，通过调整工程量、无价材料价格、采购价格达到目的，被动规避合同不利条款。

三是不利措施，如压缩工期、永临结合、非正常压低无价材料价格、不利的施工组织优化和采购优化（预算降低，同时管理难度、施工难度和风险却在增加），通过降低施工成本或利润达到目的，此类措施比较隐蔽。

从分项占比数据看，设计牵头项目占比（35%）远高于被牵头项目（14%）反映了设计方主导的EPC 项目中，出图后通过采购、施工或商务办法处理预算超限问题的情形更多，设计主导项目中设计方的强势对预算限额并不一定有利。

4）部分项目没达标，占比17.6%。

这类情形中，总承包方采取措施后仍不能满足预算限额目标，反映了总承包方无能为力的情形，形成原因较分散，比例低但风险高。

综上所述，第三类和第四类情形，合计比例44%，反映了施工图审定后仍然存在预算超限问题的情形，都是预算控制工作的重点和难点，第三类虽然没有明显存在问题，但是有一定程度的利益损害、审计风险和其他不确定性。

3 预算超限现象原因分析

预算超限问题较普遍，经对各类情形进一步调查分析，起因可概括为市场竞争问题、招投标不合理性等相对客观问题和总承包方问题三类，进一步分解为以下八个方面：

3.1 初步设计的基础资料失实或不完善

1）地勘资料失实或不完善。如绍兴某工业园项目地勘资料对地基岩石硬度标识过低，导致原施工方案无法实施，被迫更换打桩设备，增加了预算和工期；另一个杭州项目因注浆量和压力同时超出设计原定指标，从而大大增加了预算。

2）方案设计相关专项论证不充分。如光评、能评、交评等主管部门在招标后补充提资（“容缺审批”情形），杭州萧山某项目因光评补充意见导致幕墙变更，另一个项目因交评限制导致地下室施工出入口变更，都导致预算增加。

3）地下障碍不明，如杭州某亚运场馆项目局部地埋有害垃圾、未探明的地下管线和老桩等问题处理增加了大量预算。

3.2 初设不合理不完善

部分项目招标前只完成主体工程初步设计，其他如幕墙、装修、基坑围护等专业初步设计缺少或深度不足，导致概算编制审查没有合理依据，准确性差，从而导致招标概算先天不足。

如某机场配套的货站综合体项目存在三个问题均与此相关：1）招标前没有开展小市政与精装修初步设计，没有考虑到90%室外面积为混凝土道路且55 t重车通行的功能需求，室外工程概算采用347元/m2的指标，而实际施工预算高达535 元/m2（施工图已充分论证优化）；2）因招标文件对精装修档次不明晰，发生了较大的意见冲突和专项预算超限；3）因招标未提供基坑围护方案，概算误认为放坡开挖，导致专项预算偏差。

3.3 招标概算错漏、编审方法不合理

包括概算基础资料有误和概算编制自身错漏问题，具体有以下几个方面：

1）概算编制精度低。由于传统平行发包观念影响，业主或编制单位对初设概算没有足够重视，加之审计过程中的不合理核减（审批、审计单位倾向性），导致概算偏低不合理。

2）无价材料用量因素。概算编制中无价材料多数没有经过严格市场询价程序，而实际无价材料是承包方利润重点，承包方会主张增加无价材料用量，其定价结果往往导致增加预算。这类情形在无价材料占比较大的工程如装修、智能化工程中尤为明显。

3）业主方为完成项目投资总价控制任务，压低概算指标，过度压缩预算。如湖州某高校新校区项目概算审计数值累计净减8 000 万元（对分项概算累计额扣减），杭州某区医疗器械小镇项目将招标控制价调减5 000万元至2.3亿元（原概算2.8亿元）。

3.4 概算编制与招标时差问题

EPC项目招标文件中对预算编制基期的设定多数都明确为开标当月或前28天所属月份，而多数项目初设完成以及概算定稿往往会提前半年不等，时差叠加主材价格波动、法律法规设计规范变动会直接导致招标基期价格与真实基期价格的偏差。

杭州某区工会项目招标控制价编制采用信息价月份为2020年11月，而招标文件明确预算信息价“编制期”为开标当月即2021 年5 月，其间钢筋HPB300 Φ 20 已由4 600元/t升至5 900元/t，涨幅近30%，主材价差导致招标基期价格低于真实基期价格1 000余万元，按该合同计价规则项目未启动已产生预算缺口1 000余万元。

3.5 无价材料计价与投标价下浮问题

按常见招标价与概算编审规则可知：1）概算包含了单方询价的无价材料；2）招标不区分无价材料，投标报价中无价材料与总价一并下浮；3）施工图预算审计中无价材料按询价结果全价计入。

在上述规则下，假设施工图设计严格按招标条件执行，无过度设计等情况，准确无误地达到了“限量设计”，由于报价中无价材料的下浮与预算中不下浮的冲突问题，结果必然是预算超限。

3.6 招标文件的不合理条款

3.6.1 标的范围不清

常见有设计项和施工范围约定不清或无限责任问题［2］。如杭州萧山某项目配套变配电工程在招标时无法确定接入点，同时对工程措施费、其他费（评估、监测、论证、检测、验收服务、会务、报批报建等）作出无条件包干要求。

3.6.2 发包人需求设定不合理

常见有招标文件对材料设备品牌设定不合理，以及工艺定向问题，会导致主材设备采购渠道不畅、运输困难、价格谈判困难和主材预算价失控。

3.6.3 不合理的无限责任条款

常见有对地下不明地质条件、施工环境、价格波动等风险约定无限责任条款，多数突破了国家法律规范，而总承包方囿于经营需要被迫接受。案例中多个项目发生了地下障碍导致预算大幅增加的情况，发包方则以投标已踏勘为由拒签。

3.7 市场无序竞争与“让利”问题

经对我院24 个EPC 项目投标“优惠下浮率”统计，各市区、各项目数据比较分散，分布范围2%～20%，平均值为11%。萧山等地优惠率偏高，多数在18%左右，对以土建为主的工程，过度让利对平衡预算分配和总价控制十分不利，施工方会过度争取变更，突破预算限额。

3.8 总承包经验、能力与利润策略问题

首先，上限设计、超限设计成为常见管理策略，因产值与利润总额息息相关，总承包方尤其是施工方为追求利润最大化采取此策，这一点在前面施工方牵头类项目超限情况数据中可以基本推定。

其次，总承包方核心业务倾向问题，例如钢结构工程为核心业务的施工方会要求提高钢结构使用范围，甚至不合理地增加用钢量，挤压了其他专业的合理预算，并导致整体预算超限。

再次，设计方专业能力不足、综合问题处理能力有限和经济性意识不足等问题，具有普遍性［3］。如结构专业因技术门槛相对较高，如果设计人员没有主动限额意识和能力就容易产生土建预算专项超限。

最后，因不同专业工程利润率悬殊，施工方倾向于增加高利润率专业工程产值，压缩低利润率的专业预算占比，如钢筋混凝土结构、室外混凝土道路等，如果设计团队不能做到坚守职责，就容易导致专项预算超限与设计不合理性问题。

通过上述分析，EPC项目预算超限的起因是多方面的，预算限额管理工作也必须体系化地应对。

4 预算超限问题的应对

从工程总承包方角度，应加强其内控工作，精益化设计建造和管理，内外兼修，着眼当下并谋虑长远。

4.1 近期措施

4.1.1 合理编制进度计划

杜绝仅“满足施工需要”的设计采购工作思想，避免边设计、边施工、边整改的恶性循环，时间充裕时预算超限问题妥善处理的几率会大大提高。

同时，总包方和发包人应正确理解EPC模式，不能偏于追求进度，合理的进度计划更有利于发挥EPC价值。

4.1.2 强化合同管理

全面准确掌握合同信息，利用有利条款、辨识争议条款、规避不利条款，把握变更时机，避免审计风险，做到防患于未然。对于通过设计、采购或施工带来的增值工作，应有合理的分配共享机制［4］。

4.1.3 强化预算限额目标管控

首先明确预算编审规则，分析确定专项限额指标、专项工程量指标、部分合并专项总价、整体总价、可调节的价格幅度等，清晰界定合同范围及各专业预算界限。

一方面强化对设计团队进行预算交底，突出限额设计任务、目标和责任，设计负责人、设计师具体工作中要贯彻限额设计思想，形成经验提升效率；另一方面强化对施工管理层交底，及时反馈审查意见，配合提供设计参考资料，提高设计采购施工互动能力和效率。

上述工作中要合理分解限额设计目标，提出可操作的设计指标。如幕墙工程单方预算过低时，设计就不应采用大面积、高档和不规则板材，还可以与业主沟通优化幕墙形式、范围；又如管理人员应分析出预算限额对应的含钢量上限，告知结构设计人员落实并跟踪管理。

另一方面施工方管理人员，要加强施工预算分配和控制，在工程分包、劳务分包、主材价格谈判、深化设计（钢结构、门窗、智能化等专项）环节加强管理，避免前松后紧，确保各专业预算合理均衡和按需（发包人要求）分配。

4.1.4 做好项目前期管理策划

中标后尽早开展管理策划工作，包括设计策划、经济策划和合同商务分析。策划前要全面掌握招投标信息、现场条件信息和政策信息，如初步设计、报建批文、地勘、场布条件等输入基础资料［5］。

策划中要开展预算超限风险分析，拟写应对方案，对不同风险项采取处理、减弱、承担或规避等不同措施。根据超限预期分析数据，施工图启动之前，在相关专业设计或采购分项中分配减额目标或调整目标，预先协商主材设备参数优化，预算超限预期较大的甚至可以提请调整结构形式、非重点区域建筑面层做法，前提是满足合同对标的的基本需求，并与发包人沟通一致。如3.4节所述，杭州某区工会项目中已知信息价问题后，总承包方及时向业主提出了书面报告，争取调整预算信息价编制期，如协商不成，亦有时间采取针对性的设计优化工作。而同期杭州某区检察院项目中，因未提前策划未能识别上述风险，导致预算超限并无法开工。

4.2 长期措施

4.2.1 建立并丰富限额案例数据库

如无价材料、优良工艺方法、设计优化经典案例、商务和法务问题处理案例等，总结经验，提高问题处理效率。

4.2.2 限额设计制度化、标准化和制度工具化

通过严密的预算限额管理工作制度，约束设计责任人，提升整体预算管控能力，并能够平稳运行。如限额设计造价确认函、施工图技术经济审查、限额目标控制格式表单、设计巡查制度、变更管理制度、设计施工沟通联络制度等。

4.2.3 建立企业层面对项目预算限额目标设定模型

EPC项目总承包方应当结合市场行情和企业实情，制定企业定额，增强对设计、采购、施工、劳务班组的统筹管理能力，并在此基础上制定项目通用的成本、预算和利润分析模型，建立项目盈利理论基础，找准盈亏平衡点和市场定位，对外形成预算限额目标体系。

预算限额目标设定的因素因项目而异，可概要表述如下：

预算限额目标=修正招标概算×预算限额安全系数

其中：

修正招标概算=∑招标概算-风险增项但否定的概算调整额+风险增项且肯定的概算调整额

预算限额安全系数=∑投标优惠率、采购价格预期、劳务成本预期、不调价的风险因素预期、盈利预期……

4.2.4 合理扩充企业产业，打通上下游产业链，扩展采购渠道

发挥EPC企业在设计施工的综合实力，提升成本控制能力和优势产品研发与盈利能力，提升建筑构配件和施工工艺的研发能力，提升产品质量和效能，降低成本和企业预算，在给业主提供优质服务的同时，提升盈利能力和企业的长期发展潜力。

4.2.5 打造与EPC 模式适应的高素质管理和设计专业团队

EPC项目管理人员应为技术、经济、法律和商务多面综合管理能手，并能充分调动、发挥各参建方力量，形成合力。

相对平行发包模式，EPC项目中设计团队的设计分析论证工作和修图工作陡增，责任风险更大，还要面对施工环节的“挑剔”，对设计人员的经验要求和综合素质要求都提升了一个档次，要技术扎实、精益求精［6］，提升具体项目的设计优化能力及主动优化意识和全局观念。

5 结 语

对上述各类预算超限情形，总承包方应有针对性地提供解决方案，这是履约职责，也是企业发展根本，更是当前建筑成本价格日渐透明、竞争日趋激烈、趋向寡头垄断的长期总承包市场行情的需要。

同时应当看到预算超限问题的客观性，已经成为一种普遍的行业现象。除上述直接原因外，行业法律法规不完善，职能部门管理规则与市场主体行为不协调，招投标规则与EPC模式不匹配等宏观问题，已成为行业发展的明显障碍，需要国家相关职能部门注意，以引导EPC 项目采用与其相应价格模式，坚持功能买单、风险收益对等的基本理念，同时鼓励综合资质企业的主导地位，切实发挥EPC模式在我国重大复杂项目建设中的优势和作用。