脆弱性理论视角下宅基地改革风险的动态生成机制及治理对策

封玫 张志垚 刘健平

(江西农业大学人文与公共管理学院，江西 南昌 330000)

引言

党的二十大报告指出，要深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。自2018年的中央一号文件明确指出要积极推行宅基地“三权分置”改革，探索宅基地所有权、资格权和使用权形成“三权分置”结构，而后2020年中央深改委审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》进一步明确了全国各地要探索实现“三权分置”的具体路径。推进农村宅基地改革，完善农村宅基地“三权分置”制度，促进闲置用房的有序流转对于盘活农村闲置用房用地提高村民收入[1]、调整优化村庄用地布局、发展农村新业态新产业[2]、统筹城乡协调发展有着重要意义[3]。目前，诸多省份在宅基地改革推进过程中取得了显著的经济效益、巨大的生态效益和广泛的社会效益[4，5]。然而，从政策执行的整个过程来看，宅基地流转存在“重效益提升轻风险管控的现象”，部分学者从风险认知与防控的角度切入，认为目前的宅基地改革暨宅基地流转入市因其本身所具有以及衍生的风险和不稳定性不利于宅基地改革的持续和稳定性[6]。农村宅基地本身具有社会保障和财产性的产权功能，更承载着村庄的历史记忆和文化底蕴[7]。在宅改推进过程中，多重资源禀赋的叠加和构建使其严重区别于一般的农村经营性土地。农村宅基地改革涉及面更广，因此其面临的治理风险更大。基于此，本文聚焦于推进宅基地改革流转的动态风险形成机制，以期望在推动农村宅基地改革中及早研判社会风险、有效阻断风险形成，探究宅基地流转的有效治理路径，保障宅基地改革的持续性和稳定性。

1 宅基地改革风险的研究现状

探索闲置用房用地流转入市是解决目前城市土地成本高昂和农村土地闲置矛盾的有效着力点。公共政策在制定执行的过程中受到复杂因素的影响，会形成包括公共(政治)信任风险、社会稳定风险、市场交易风险以及资源环境风险等在内的多种风险[8，，9]。国外有关社会风险的理论主要分为制度、文化和系统3大流派。贝克首先提出的“风险社会”概念，引发学界对风险治理的广泛关注[10]。吉登斯认为风险主要源于制度性和现代性，由人为不确定性导致[11]。道格拉斯等的风险文化理论，将风险视为一种心理认知的结果，认为风险是一种文化现象[12]，不同文化背景中有不同的解释性话语。宅基地改革受制于其历史特性、文化属性、复杂主体等因素，其改革风险也受到了学者的广泛关注。“宅基地”本身是一个中国化的概念，因此关于宅基地改革风险的相关问题主要聚焦于国内的相关研究，目前关于国内宅基地改革风险研究主要集中在以下几个方面。风险种类。宅基地改革推进过程中对于农村农民的生产生活方式以及其“半工半农”经济业态产生了极大的冲击，衍生了包括政治、经济、文化、环境在内的多重风险；吕军书等认为，法律界定的模糊会导致宅基地改革推进的政治风险[13]，“一户多宅”确权困难更是严重影响宅改推进和社会稳定；改革过程中，缺乏对宅基地性质的甄别以及研判，“一刀切”严重降低了宅基地社会保障作用，产生了社会保障风险；林津等指出，利益分配失衡和隐形流转等问题会在极大程度危害集体经济健康发展，造成经济风险[6]；宅基地承载着历史文化记忆，郭苗苗等则着眼于文化的角度，认为推进宅基地制度改革，会导致文化断档、宗族矛盾深化产生基层道德风险等问题[14]；周慧敏等指出，宅基地大规模流转更改经营方式，可能会对环境造成破坏，引发治理难度，危害粮食安全[15]；此外，还有学者就农民权益风险、公共服务风险和就业环境风险等做了大量研究。风险成因。社会风险的形成，归根到底是传统社会向现代社会转型过程的伴生物；温世扬等认为，宅基地相关法律界定模糊是导致政策“空转”引发公共风险的直接原因[16]；高度的社会信任会降低交易风险，王蔷等认为，社会资本的差异导致了信息鸿沟，提升了交易成本，衍生了一系列的社会信任风险[17]；宅基地改革的主要目标就是唤醒“沉睡”资产，促进农民合理增收，资产增值诱惑下机会主义作祟，共谋现象严重导致了诸多不正当利益索求现象。宅基地不仅承担着社会保障功能，邱丽指出，长久以来宅基地“象征性、继替性、家族福利性”等价值观念的不断加持使农户拒绝宅基地的退出和有序流转[4]，由此衍生的制度虚化以及执行困难等风险严重影响治理效能；可以看出目前法律短板、社会信任、资产增值、风险规避等4个角度是学者研究宅基地改革所引发的风险成因主要方向。风险治理。科学研判并防范宅基地改革风险，不仅是推进土地改革的重要内容，也是强化政府公共信任、实现乡村振兴的内在要求；目前对于宅基地改革风险问题嵌入了不同专业视角进行分析，如有研究从经济学的视角对其进行分析，认为要建立全面的财政制度，做好宅基地改革资金保障，做好兜底措施；吕萍等从社会学的视角对其进行探讨，提出要依托村民事务理事会、乡贤精英等力量推进宅基地制度改革[18]；吕军书等学者为代表倾向于从法理学视角进行分析[19]，认为完善相关法律、加快确权登记，规避隐形流转是治理风险的重要手段。

综上所述，学术界对于宅基地改革风险问题做了大量的研究，取得了较为丰富的理论与实践成果，为本文深入分析宅基地改革风险奠定了夯实的研究条件。然而现有研究还存在一些不足，主要体现在目前学界多是从宏观层面探讨宅基地改革风险的成因以及治理，对具体政策实施中的风险治理研究还不足；对于风险生成的研究多是属于静态的研究，缺乏从动态的角度对进行分析；脆弱性理论作为直观反映系统内部风险的研究范式，应用还比较少。针对以上几个问题，本文作出了如下贡献：研究层级上从主体对象的角度着手，研究宅基地改革风险的治理路径，研究经验具有可复制和推广性；研究视角上引入脆弱性理论，探析宅基地改革风险的动态生成机制较为新颖；研究方法上改变以往静态孤立的研究情况，将宅基地改革看作一个动态系统来探析风险成因创新了研究方法。

2 宅基地改革风险的动态生成过程

2.1 理论基础

美国学者WHITE于20世纪70年代首先提出并进行脆弱性研究，而后脆弱性理论作为一种新的研究范式突破了自然科学领域，逐步应用到了生态学、金融学和社会学等各个方面。关于脆弱性理论模型与评估主要有6种主流方式方法，分别是R-H模型、PAR模型、HOP模型、“三角模型”分析框架、“钻石模型”分析框架以及AHV模型，而后又发展了VSD和ADV模型并得到广泛应用[20]。本文将VSD框架对于“暴露—敏感—应对”的脆弱内涵理解应用于“宅基地改革风险”问题，并进行脆弱性评估，见表1。

表1 宅基地改革风险的脆弱性评估

通过评估可以看出，宅基地改革具有显著的脆弱性。脆弱性是由自然、社会、经济和环境因素构成的完整系统对各种胁迫的易损性直观体现。脆弱性作为系统的一种内在属性，并不能直接导致公共危机的产生，而是由于系统内部脆弱性因子的多重碰撞使得系统间的结构平衡被打破，从而导致危机的爆发。随着脆弱性理论在公共安全管理系统中的应用，探究系统内部脆弱因子的生成主体和外在环境并加以控制以最大程度地预防并控制灾害风险的发生成为了脆弱性理论应用于公共安全领域的价值所在。政策主体-政府、政策客体-农户、政策工具-集体构成了一个完整的宅基地改革系统，且该系统具有显著的“脆弱性”特征。以往关于宅基地改革脆弱性的研究，多将其与农户联系起来，在可持续农户生计框架下研究农户的贫困脆弱性，本文将脆弱性概念引入宅基地改革流转系统，聚焦于包括政策主体、政策客体、政策工具等在内的整个政策系统中的脆弱性，延伸了此前脆弱性的研究视域。“宅基地改革风险”在我国农村地区已逐渐显现，要深入分析“宅基地改革风险”问题，必须详细剖析“宅基地改革风险”现象演化的动态过程与脆弱性因子，分析其结果形成的内在机理并加以控制。

2.2 宅基地改革理性逻辑

政府作为政策主体为了解决用地矛盾，促进土地流转增收，通过补贴、置换等多种形式引导农民有序退出宅基地，解决用地矛盾，促使资源利用达到最大化，提高农民收益；农村集体经济组织作为政策工具依靠其独特的政治性质和法律性质以村民理事会为依托进行动员，以资本引入、集体注资、土地开发等多种方式探索宅基地入市方式，并每年为村民提供分红、补贴等形式给予有序退出宅基地的农户住房保障或经济收入以维持流转的持续和稳定。农户作为政策客体也是宅基地改革的利益直接者，通过对政策的认同执行，将公共宅基地通过村集体名义进行出资或者抵押，以达到流转增收的目的，以改善家庭经济状况并反哺家庭，三者共同构成了一个有机系统。

然而，宅基地改革流转与收益的过程是一个长期的动态发展过程，在这一动态过程中，可能会受到各种脆弱性因子的影响，使得上述理性预期产生异化，致使进行宅基地改革的部分农村家庭并没有获得预期的宅基地改革流转收益，从而使得公共信任进一步恶化，使得“宅基地改革”出现多重风险。其基本逻辑过程如图1所示。

图1 宅基地改革风险基本逻辑过程

2.3 宅基地改革过程中的脆弱性因子

2.3.1 农户在宅基地改革过程中的脆弱性因子

2.3.1.1 宅基地流转空间有限，价值难以显化

区域封闭性是宅基地的一个鲜明特点，这个问题在江西余江的改革较为突出，农户认为宅基地具有象征性、继替性以及家族福利性的特点，因此其认为宅基地流转只能在“同姓”人内部流转。同时，受制于其杂而广的布局，不同村集体之间对于宅基地价值衡量有所差异，“集体内流转”这一限制难以突破，严重影响了宅基地的价值显化，使得农户收益受限。

2.3.1.2 宅基地改革流转交易成本高

市场的交易成本包括个体之间有组织群体的建立、保持及变更等成本，宅基地使用权流转市场的成本主要是显性交易成本与隐性交易成本。而显性交易成本则主要包括农户、村级组织、政府之间的交易成本比较大(流转保证金、产权转移登记手续费用、有偿调剂宅基地标的费用以及交易过程中的相关税费)等，隐性成本则主要侧重于政府信誉成本以及治理成本，乡村是一个依靠亲缘关系世代维系所建立起来的有序系统，在村与村之间以及农户与农户之间的交易往往更多依托其固有的社会网络，这是一种不需要契约维系的关系，因此交易成本的存在也深刻影响了其交易意愿。

2.3.1.3 外部资本牵引导致流转异质化，改变宅基地使用性质

宅基地流转过程中，隐形流转问题严重，资本的逐利导向和机会主义行为导致了隐形非法流转，福利性是宅基地的显著特征，其不仅具有补贴农户基本生活的财产效应，更重要的是承担着农户家庭的整个社会保障作用。流转的异质化，势必导致宅基地使用性质发生改变，在此过程中，社会保障效应的丧失以及宅基地使用性质的改变，极大程度地侵害了农户的个人利益。

2.3.2 集体在宅基地改革过程中的脆弱性因子

2.3.2.1 缺乏完善的生活配套与集聚经济

农村集体经营性建设用地入市的目的是实现农户收入与区域经济的双重增长，产业发展得益于生活的配套和完善，农户居住的分散和地形的差异，导致公共服务等设置配置比较分散，土地禀赋得不到突破会导致集聚匮乏的继续加持，继而影响收益，影响农户参与村集体的流转意愿，安徽金寨作为典型的贫困山区，长期以来，该县农村地区居民居住比较分散、偏僻，基础设施配套差，很难在现有基础上实现较大突破，因此，该地积极探索农户搬迁拉动宅基地改革的模式，突出规模和集聚效应，创造出颇具代表性的贫困户、移民户搬迁与宅基地制度改革协同联动的“金寨样板”。

2.3.2.2 资源禀赋差异比较大，影响集体内部成员的社会信任与社会参与

集体内部成员的人力资本、经济资本以及自然资本差异较大，这会直接导致不同农户对于信息的了解和接受程度存在显著差异，由此带来的影响会深刻影响农户与集体、农户与农户之间的社会信任，非正式制度作为法律制度的一种补充，广泛存在于农村社会，而社会信任被打破，由此会影响社会规范并影响农户对于宅基地合理流转的参与意愿与参与程度。

2.3.2.3 村不同主体间共谋现象严重

宅基地改革设计利益主体比较复杂，尤其是“一户多宅”情况比较突出、宅基地界定模糊等情况导致政策制定本身就有很大的灵活性，村集体多是基于血缘关系而“机械的团结”，个体保持着强烈的认同感和归属感，对外为了维护村集体的利益，整个村集体会产生一种“共谋”现象，以达到维护本集体私利的目的。对内村两委则以“鼓励参与改革”为名变相强制村民退出宅基地，侵害集体所有权益，导致集体所有权虚化。

2.3.3 政府在宅基地改革过程中的脆弱性因子

2.3.3.1 异质化的政绩观

从顶层设计来说，地方政府积极探索农村建设用地改革的动力一方面来源于城乡建设用地增减挂钩政策，此项政策可以为地方政府增加建设用地供给，解决城乡土地供需矛盾的，实现建设用地指标的位移。异质化的政绩观影响下，财政压力以及建设用地的缩减会在一定程度上造成政府对于宅基地的“变相流转”加快宅基地集体入市的进度，而农户的住房安置和经济来源又无法落实，会造成严重的信任危机。

2.3.3.2 相关法律制度的缺乏，确权工作难以推进

我国宅基地法律制度的缺乏主要体现在调整农村房屋、宅基地使用权的法律规范数量少，且效力层次较低，很大一部分依靠文件和地方政策调整。与丰富、成熟的城市房地产立法相比，农村房地产立法不仅存在大量的法律真空，而且内容也比较粗浅。浙江丽水在改革过程中就面临到了制度性、经济性以及机制性的缺乏导致改革推进困难，突出表现在法律及法规的规定原则及效力不高，实际调整农村房屋和宅基地流转的大多是各地政府及相关职能部门的文件，不仅系统性差，而且存在矛盾、冲突、权责不清等问题。

2.3.3.3 社会治理难度加大

新型经济业态冲击农民生产生活方式，会衍生社区治理以及文化断档等问题。部分地区宅基地流转之后，采取整体移民安置等方式实现集体整体搬迁，新型生产生活方式的冲击以及生活成本的加大，对于本身是“自给自足”的小农经济为主体的农户产生了很大程度的冲击，农户缺乏稳定经济来源与日益提高的支出成本会造成一定成的社会治理风险。新型生产生活方式，会造成严重的代际差异，除此之外，缺乏情感寄托，法治观念的匮乏，都会衍生一系列的社会矛盾与风险，社会治理难度加大。

3 宅基地改革的风险治理路径

目前正是巩固提升脱贫攻坚成果实现与乡村振兴有效衔接的重要时刻。宅基地改革推进以来，进一步明确了集体产权，发展了集体经济，强化集体治权，增加了农民收入，但与城市用地对比来看，农村宅基地在法律、体制等方面还不够完备。衍生了一系列的问题，增加了宅基地改革推进的脆弱性，使得部分地区农户流转意愿降低，这会严重影响土地利用效率集约化发展，也不利于乡村振兴战略的统筹推进。会产生更大的社会不公平和风险，加重了整个社会的脆弱性，因此需要从各个环节与层面去解决此问题。

3.1 拓展宅基地使用权流转的范围，健全交易机制

通过宅基地使用权流转的合理扩张以及土地集约利用实现景观优化和质量提升，从而促使乡村产业结构的转型升级提升居民收入，创造更多的就业机会，稳定经济来源。同时，要完善以村集体内部的民主管理、民主决策、民主监督三位一体的模式对集体资金进行运作以及管理。构建宅基地流转交易平台，依托数字化、信息化等手段，提高交易的透明度和公信力，减少交易环节，形成公开的价格形成机制，降低交易成本，杜绝隐形流转行为，提高农户流转意愿。

3.2 兼顾宅基地使用权流转的侧重点，规范集体行为

对于不同区域、不同宅基地类型要明晰宅基地改革侧重点，要切忌“一刀切”，加强宅基地的规划与管理，加强集聚地引导，从而发挥规模效应。同时，依托法律法规和自上而下的教育运动等手段，规范村集体行为，严厉打击“共谋现象”。利用并发挥好村规民约以及乡贤的道德引领示范作用，以柔性道德示范作为刚性法律法规的补充，弥补社会资本差异带来的信息鸿沟，强化农户与农户、农户与集体、农户与政府之间的信任程度。

3.3 落实好宅基地改革的兜底措施，补全法律短板

设立宅改专项金或者建立廉租房制度为失地农民提供更多保障，以安置住房和“货币补偿”双管齐下做好社会保障等兜底措施。要完善宅基地相关法律法规，杜绝政府的无序“变相流转”，推进宅基地确权登记，降低“一户多宅”、城乡“两栖占地”等现象。同时，要创新社会治理模式以文化引领、治安防控、法律服务、就业培训“四位一体”的方式化解空间利用负外部性失控以及文化冲突、道德风险、代际差异等治理难题。