美国课后服务机构的法律地位、治理逻辑与公益取向

彭虹斌 周展锋

摘   要：美国K-12教育阶段的课后服务机构多为公益取向的非营利性组织，服务于高中升学考试的课后服务机构多为营利性组织。美国课后服务机构治理遵循将课后服务纳入法治轨道，宏观调控与分权治理相结合，以及建立课后服务监测系统的逻辑。美国课后服务机构秉持公益取向，体现在以帮助儿童健康成长并促进学生学业进步为宗旨，为职业女性提供支持，并通过公共主体参与的多元合作共同提升公益服务效能。

关键词：课后服务机构；法律地位；治理逻辑；公益取向

中图分类号：G629         文献标志码：A         DOI： 10.3969/j.issn.1672-3937.2023.10.06

课后服务是指在教育政策中开展的课后照顾服务、课外教育活动和各类综合性活动。在美国，课后服务是学校教育的补充和延伸，联邦政府出台多部法律规范课后服务机构的发展。由于美国是普通法系国家，联邦宪法授予各州较大的教育自主权，因此各州在联邦政府的引导下自主管理课后服务机构相关事宜。现有研究多从美国课后服务模式的角度进行梳理，较少对美国课后服务机构的法律地位、治理逻辑及其价值取向进行研究，因此本文从以上3个方面对美国课后服务机构的治理进行梳理与分析。

一、法律地位

美国K-12教育阶段的课后服务供给主要由以下三种类型机构承担。第一类是公立学校，2014年约占比43%的课后服务项目由公立学校独立承担。第二类是民间的非营利性组织，2014年18%的项目由男孩女孩俱乐部（Boys & Girls Clubs）承担，15%由基督教青年会（Young Mens Christian Association）承担，11%由私立学校提供，7%由图书馆提供，3%由科学中心与博物馆提供。第三类，即剩余的3%由其他营利性机构承担[1]，即一些营利性的服务于高中升学考试的培训机构，在注册上遵循《美国公司法》设立公司的程序。根据由来自13个国家的学者共同制定的国际非营利性组织分类（International Classification of Nonprofit Organization）體系，公立学校也属于非营利性机构的一种[2]，美国义务教育阶段的私立学校也以非营利性为主。综上，在上述三种类别中，前两类属于非营利性机构，第三类属于营利性机构。

（一）非营利性机构

美国通过《美国联邦税法典》、美国教育法典赋予部分课后服务机构非营利性组织法律地位。《美国联邦税法典》是判断课后服务机构性质的主要依据，该条款规定：专门为教育或慈善等目的而组织和运作的企业属于免税组织，其运营范围包括为家庭提供儿童托管等内容。由于美国没有慈善相关的法律，使得这类公益组织在各州注册的时候只能获得非营利性组织的身份。[3]

美国的非营利性课后服务主要存在于社区服务当中。美国教育法典将“社区服务”界定为由教育机构与当地的非营利性组织、政府和社区组织的正式或非正式合作而提供的服务，旨在满足儿童保健和教育等需求。美国教育法典规定课后服务机构的主要目的是支持学生学业提升，包括提供学生辅导，特别是帮助表现不佳的学生，从而使他们达到国家学业水平的要求；同时还为学生提供广泛的服务，如青年发展活动、营养和健康教育、预防特殊犯罪计划等。[4]美国综合性课后活动组织“课后企业”（after-school corporation）就是一家典型的全国性的非营利性课后服务机构，其通过与社区、学校合作，为儿童提供课后服务。[5]

非营利性课后服务机构定位于慈善机构，享受税收优惠。美国《美国联邦税法典》规定，如果商业教育机构拥有教职工队伍、课程安排、注册学生及办学场地，就可享受慈善事业机构的税收优惠政策，即根据机构的纳税年度内慈善捐款情况进行相应的纳税扣除。[6]

（二）营利性机构

学术能力评估测试（SAT）或美国大学入学考试（ACT）分数是美国众多大学衡量学生是否达到本校入学要求的成绩之一，为应对选拔考试，许多学生参加课后服务。[7]开展此类课后服务的机构主要是营利性机构，普林斯顿评论（The Princeton Review）和卡普兰企业（Kaplan Incorporated）是提供SAT备考服务的知名公司。[8]这类营利性的课后服务机构主要根据《美国公司法》的有关规定开展运营。

美国联邦政府通过反垄断法等法律干预市场，各州通过《美国公司法》治理营利性机构，构成联邦和地方政府治理的双重格局。《美国公司法》对经营性机构有明确的规定，常见的类型有独资公司、合伙公司、股份制公司、小型企业股份公司及有限责任制公司。课后服务机构大多数是有限责任制公司，上文提及的普林斯顿评论属于有限责任制公司。作为营利性组织的课后服务机构在注册上遵循《美国公司法》设立公司，只要向所在州有关部门提交“公司章程”并支付申请费即可完成注册，部分州的规定略有差异，一些州对最低注册资本有要求。[9]从场地上看，为方便学生，课后服务机构也会利用公立学校的场地开展活动，约73%的课后教育活动在公立学校进行。[10]

二、治理逻辑

美国遵循联邦与州相结合的逻辑对课后服务机构进行治理，同时与市场主体保持密切合作。美国联邦政府不干预各州的教育，但通过立法、资助或提供项目的方式引导各州教育发展，这赋予各州较大的课后服务机构管理的自主权。

（一）将课后服务纳入法治轨道

早期的课后服务机构包括纽约的男孩俱乐部、基督教青年会等，或在一些定居点提供零散、非正式化的课后服务。1935年出台的《社会保障法》（Social Security Act）和1940年颁布的《兰哈姆法》（The Lanham Act）为课后服务提供资金，可视为课后服务依法治理的早期萌芽。美国联邦政府真正意义上利用法律干预、治理并引导课后服务的发展始于20世纪70年代，《儿童全面发展法》《美国学校改进法》《不让一个孩子掉队法》《每个学生成功法》等多部法律从机构管理、财政投入等方面对课后服务机构进行规定。在程序上，后期的法律在治理细则上越来越详细与清晰，对各州的指导作用不断增强，体现出联邦政府对课后服务机构的精细化治理趋势。

一是《社会保障法》。《社会保障法》规定向各州拨款支持包括课后服务在内的社会事业发展[11]。例如，在俄勒冈州波特兰市，基督教青年会利用这笔拔款开办了12个项目。该法并未在条款中明确支持课后服务，只是其援助对象实际包含课后服务；2019年修订的《社会保障法》明确规定赠款必须用于儿童课后服务[12]，并明确规定各州应向低收入家庭的儿童提供课后服务支持[13]。

二是《儿童全面发展法》。1971年美国出台《儿童全面发展法》，当时数百万的儿童缺乏发展的机会，且家长面临因工作无法照看孩子的困难，因此《儿童全面发展法》提出面向全体儿童的全面发展计划，并优先考虑学龄儿童的发展。该计划的内容包括由政府资助课后服务项目，规定公共组织、非营利性机构及营利性机构均可承担课后服务。[14]虽然该法律被尼克松总统否决，但许多学者仍然将其视为美国联邦政府通过法律正式干预课后服务的关键节点。

三是《美国学校改进法》。1994年，美国国会颁布的《美国学校改进法》对美国联邦教育部开设的“21世纪社区学习中心计划”（21st-Century Community Learning Centers Program）进行授权[15]。美国联邦政府投入 4000 万美元授权联邦教育部创立 21 世纪社区学习中心，以规范的形式对全国学校设立的社区学习中心进行管理。该中心的主要目标是为中小学生提供课后服务，但项目的组织者是社区并非学校，让学校的资源更好地服务社区，帮助儿童和青少年有效利用课后时间，避免有害身心健康的行为发生。

四是《不让一个孩子掉队法》。2002年，美国联邦政府出台《不让一个孩子掉队法》。该法规定如果受考核的学校在规定时间内未达到绩效考核要求，则被视为“失败学校”[16]。地方教育主管部门应为处于“失败学校”中的学生提供包括课外辅导在内的补充教育计划，旨在帮助学生达到联邦政府规定的学业标准。[17]《不让一个孩子掉队法》从多方面对课后服务机构进行了规定，主要内容包括：资质要求、资源支持、州教育主管部门的责任、地方教育主管部门的责任及政策执行要求等内容。《不让一个孩子掉队法》使对课后服务机构的治理更加系统和规范化，规定课后服务提供者的资质要求包括：按照合理标准选定并经州教育主管部门批准；在提高學生学业成绩方面有明显的成效记录；能够提供与联邦、州教学计划相一致的学业服务；财务状况良好。[18]该法还规定应将不少于95%的州留存款项（State Reservations）分配至地方教育主管部门，用于学校的改善及课后服务活动，课后服务活动也可以由包括课后服务机构在内的其他实体提供[19]，这意味着政府资源可以划拨给私营机构[20]。

五是《每个学生成功法》。2015年，美国联邦政府实施《每个学生成功法》，对21世纪社区学习中心重新授权。21世纪社区学习中心帮助学生达到国家要求的具有挑战性的学业水平，该中心提供的学习服务在内容上要与学生当天在学校学习的内容一致，帮助学生强化学业成果。[21]《每个学生成功法》规定，作为合格实体的学校可向所在州申请经费用于开展课后服务[22]，但在申请中须说明学校将如何协调识字教学、早期儿童教育计划及课后服务计划的关系[23]。同时，《每个学生成功法》规定了对21世纪社区学习中心的评估要求。国家教育管理部门应基于客观数据及绩效衡量标准对21世纪社区学习中心的有效性进行定期评估，且衡量标准应参照学校的学业要求，评估结果用于指导21世纪社区学习中心工作的改进。[24]《每个学生成功法》还要求21世纪社区学习中心开发数字资源及远程学习技术，并在课后项目中运用。各州可向联邦教育部申请经费用于支持21世纪社区中心的发展，申请书的内容应包含：与管理课后项目的州机构、教师代表、地方教育机构及社区代表等主体协商的意见，课后项目的需求，资源评估结果。[25]各州所获资金可为课后服务组织提供培训和技术援助。[26]

2015年，《初等教育和中等教育法》也对21世纪社区学习中心的活动内容进行重新授权，与《每个学生成功法》的规定相互补充。《初等教育和中等教育法》规定获得资金支持的实体①可开展14项活动，其中包括旨在提升学生学业成绩以便达到州或地方政府规定的学业标准的课后辅导、教育活动。教育主管机构要基于课后服务的数据对机构进行监督和定期评估，并将结果用于改进课后服务机构的工作。[27]

（二）宏观调控与分权治理相结合

州和地方教育主管部门对课后服务机构进行监管。例如，《不让一个孩子掉队法》赋予各州自主管理课后服务机构的权力，对州教育主管部门及地方教育主管部门监管课后服务提供者的责任进行规定。

州教育主管部门的责任包括：制定机构选择标准；鼓励更多的机构参与课后服务；提供机构清单，使家长有更多的选择。地方教育主管部门的责任包括：告知家长课后服务提供者的基本情况；协助家长选择合适的课后服务提供者；在课后服务数量不足的情况下，通过公平公正的程序选择学生。

此外，《不让一个孩子掉队法》还对补充教育服务的执行细节进行规定，包括：提供学生学业成绩进展信息；根据州学生学业成绩标准，提供的教学内容应与州及地方的要求保持一致；遵守联邦、州和地方卫生、安全和民权相关的法律；确保教育内容是中立的、非宗教的及无意识形态的。另外，《不让一个孩子掉队法》还规定，如果州教育主管部门所列清单里面提供的服务机构因距离远等原因无法在某地提供服务，必须提供证据并向州教育主管部门报告。[28]

（三）建立课后服务监测系统

1712年，马萨诸塞州建立起教育许可证制度，其他州纷纷效仿。许可证制度是各州分权管理教育事业的主要特征。[29]各州和地方政府通过许可证制度对课后服务机构进行治理。美国所有的州都通过颁发许可证来管理课后服务机构。在大多数州，课后服务机构许可证的有效期为一年或两年，阿肯色州、加利福尼亚州、科罗拉多州、马里兰州、内布拉斯加州、北卡罗来纳州、俄亥俄州、俄克拉荷马州、南达科他州、得克萨斯州、华盛顿州和威斯康星州12个州颁发永久许可证。许可证制度从两个方面发挥作用。一是明确准入的标准，许可证制度设置了一条管理的基线，将基线之下的运营视为违法行为，基线由各州的法规和政策来确定。二是对机构进行监管。2014年，国家儿童保育质量改善中心与儿童保育办公室及国家监管管理协会共同发布《儿童护理中心许可法规和政策的发展趋势研究简报》，介绍了许可证制度涉及的教师资格与生师比要求、儿童管理要求及许可证管理要求等内容。[30]

1.教师资格与生师比要求

许可证制度对课后服务机构教师的年龄、学历等提出明确要求：主要负责人应年满21岁，主讲教师应年满18岁，助理教师年满16岁；几乎所有的州都要求主要负责人及教师拥有高中及以上学历，同时必须参加职前培训或拥有职前经验，其中罗德岛州要求助教也具备高中以上学历；主要负责人和主要教师要有儿童发展助理证书，一些要求较低的州则只要求具备相应经验、高中文凭或普通教育发展证书之一即可；教师每年都需要参加3～30个课时的培训；大部分州对工作人员的职前培训或专业培训，涉及儿童的健康、安全、卫生等内容；所有的州都会在员工入职前进行背景调查，确保员工身体健康且没有犯罪记录。

美国《国家关于早期护理和教育项目的健康与安全绩效标准指南》（National Health and Safety Performance Standards Guidelines for Early Care and Education Programs）对生师比例有要求，小型课后服务机构至少需要1名看护教师，尤其是儿童午睡时需要至少1名教师看护，看护儿童的数量在 1～6 名之间；对大型家庭儿童看护点（Large Family Child Care Home）和儿童保育中心（Child Care Centers）的要求见表1。

2.儿童管理要求

儿童管理包括儿童监管、儿童健康、行为指导和纪律、儿童活动类型、儿童评估、交通工具及父母参与等内容。有些州规定工作人员必须能够随时看到儿童或听到儿童的声音。各州对儿童的营养、体力活动、电子设备的使用等都有详细的规定。41个州规定课后服务机构必须通过活动提高儿童的社会、身体、语言和读写、认知和智力及情感发展等能力，有一半的州要求机构将文化学习纳入课后服务范畴，有75%的州规定机构必须为儿童提供活动的设备和材料。马萨诸塞州、内华达州和佛蒙特州要求机构在评估基础上记录儿童的发展情况，并与家庭分享评估结果。51个州和地区对接送儿童的车辆硬件、司机的驾照和驾龄、上下车监督、考勤记录等进行规定。一半的州要求家长参与课后服务机构的活动，机构应为家长提供可参与的项目，机构要加强与家长的沟通，允许家长随时进入机构等。[32]

3.许可证管理要求

各州通过收费、检查、监督及惩戒对课后服务机构的许可证制度进行管理。第一，超过70%的州向机构收取申请许可证的费用，费用通常按照儿童的数量来收取，用于许可证管理机构的运行或进入州一般基金。在田纳西州和弗吉尼亚州，所收费用被用于培训工作人员。第二，许多州要求在颁发课后服务机构的许可证之前及许可证续期之际都要对机构进行合规性检查，检查的频次至少为每年1次。第三，常见的各州对违规的课后服务机构采取的执法行动是拒绝颁发许可证、吊销许可证、紧急关闭机构、颁发有限制条件的许可证、拒绝许可证续期及民事罚款；各州对于非法经营的机构会采取发布禁令、移交执法部门、进行民事处罚或罚款、提出轻罪或重罪指控等方式处理；各州重视处理对课后服务机构的投诉，设置热线电话、网站等投诉渠道，许可证颁发机构会对相关投诉进行调查，涉及虐待和忽视儿童的指控会被转交给儿童保护机构进行处理。[33]

三、公益取向

（一）以帮助儿童健康成长并促进学生学业进步为宗旨

19世纪末20世纪初，经过工业革命的洗禮，美国各大城市进入快速发展期。经济的快速发展造就了大量就业机会，吸引了大量外来移民。外出工作的父母不得不将孩子留在家中或送到学校。课后服务机构发展初期的公益性体现在其帮助低收入家庭和移民家庭儿童的基础上。为给予儿童道德教育和精神指导，课后服务机构最开始以小型的“男孩俱乐部”出现。与此同时，定居点、教会和其他宗教组织也为特定的群体提供课后服务。早期的课后项目包括家庭作业在内的多种学习活动、娱乐、体育、艺术、拓展、手工训练等内容。在此阶段，课后服务活动多以非正式组织的、分散的及私人资助的形式开展。[34]1920年至“二战”结束，课后服务机构的公益性主要体现在服务于美国参战的需要，并成为美国公共服务体系的一部分。“二战”期间美国需要女性参与劳动，课后服务机构系社会动员的组成部分，能为“钥匙儿童”提供照料和监督。

同时，《每个学生成功法》将课后服务视为一种教学策略，规定可通过课前和课后服务及暑期服务等提高学生的学业成绩。[35]与《不让一个孩子掉队法》规定的利用课后服务帮助“失败学校”的学生相比，《每个学生成功法》的课后服务策略是面向所有学生，目标从帮助少部分学生变成了促进全体学生的进步，有明显的公益性质。21世纪社区学习中心是公益性课后服务的典型代表，其通过发展以公立学校为基础的课后服务机构提升了公益性，如为了缩小学生在标准化考试中的差距，联邦政府通过21世纪社区学习中心设置校本课后服务机构项目，并提供财政支持。

（二）为职业女性提供支持

“二战”结束至20世纪80年代，课后服务机构的公益性体现在《儿童全面发展法》《家庭资助法》《福利改革法》等对儿童及职业女性权利的保障。“二战”结束至20世纪70年代，美国联邦政府层面停止了对课后服务机构的资助，但由于职业女性数量的增加，有些州继续资助课后服务机构的发展。20世纪70年代以后，国家政策层面又开始重新重视课后服务，这个阶段联邦政府出台的《儿童全面发展法》要求课后服务机构面向全体儿童，要求通过课后服务机构帮助低收入家庭的儿童，这也体现出课后服务机构的公益性质。1988年出台的《家庭资助法》规定，有3岁以下子女的女性应参加自我实现（self-sufficiency）的活动并向其提供儿童保育资金。1996年通过的《福利改革法》将多种资助整合为儿童保育和发展基金，为课后服务提供更充足的保障，从而支持女性参加工作。[36]

（三）多元合作共同提升公益服务效能

美国的课后服务历来重视合作伙伴关系，包括政府与课后服务市场合作、学校与课后服务机构合作，家庭与社区合作等多种合作关系。公益性一方面体现在公共主体的参与，如图书馆、互助协会、社区发展企业等；另一方面体现在法律支持多元合作关系的建立，使课后服务的公益性得到提升。例如，《儿童全面发展法》规定家长、社区、政府及其他公共或私营机构建立合作伙伴关系，共同建立、管理课后服务机构[37]；《每个学生成功法》对合作伙伴关系作了详细的规定，一是加强学校与社区的伙伴关系，包括共享数据和资源、充分利用社区内资源，使课后服务与学校教学目标保持一致[38]，二是各州允许社区与外部组织②签订合作协议，联合提供课后服务。

四、结语

美国政府重视课后服务在教育系统中的作用，通过《美国联邦税法典》《美国公司法》、美国教育法典等法律赋予美国课后服务机构非营利性或营利性机构的性质，特定的历史背景使义务教育阶段前的课后服务机构以公益取向为主。美国课后服务在帮助处境不利的学生提升学业成绩、提升学生综合素养方面取得一定成效，以及对课后服务机构管理的法制化、公益化及透明化的经验可为我国课后服务监管提供参考。

注释：

①实体指地方教育机构、社区组织、印第安部落或部落组织、其他公共或私人实体，或由两个或更多此类机构、组织或实体组成的联合体。

②外部组织指参与学校工作有所成效的非营利性机构。

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The Legal Status， Governance Logic and Public Welfare Orientation

of American After-school Service Institutions

PENG Hongbin1，2   ZHOU Zhanfeng1

（1. College of Politics and Public Administration， South China Normal University，Guangzhou 510006， China；

2. Center for Timor-leste Studies of South China Normal University，Guangzhou 510006， China）

Abstract： In the United States， after-school service institutions at the K-12 level are mostly non-profit organizations with a public interest orientation， and after-school service institutions serving high school entrance examinations are mostly for-profit organizations. The governance of after-school service institutions in the United States follows the logic of incorporating after-school services into the rule of law， combining macro-control with decentralized governance， and establishing a monitoring system for after-school services. After-school service institutions in the United States adhere to the public welfare orientation， which is reflected in the purpose of helping children grow healthily and promoting students academic progress， providing care for the children of working women， and enhancing the effectiveness of public welfare services through pluralistic cooperation involving public subjects.

Keywords： After-school service institutions；Legal status；Governance logic；Public welfare orientation

編辑 王亭亭   校对 朱婷婷